职业教育高质量发展的内涵、困境与对策

摘 要：职业教育高质量发展是当前职业教育改革的主旋律。职业教育高质量发展的前提是对职业教育高质量发展的内涵与质量观进行深入研究。职业教育高质量发展的内涵体现为过程性内涵、结果性内涵和复合性内涵，即从职业教育本体出发，关注受教育主体的利益与诉求，是综合全面的、精准的教育质量观。当前，职业教育高质量发展还面临一些关键挑战，如理论研究有待加强、教育资源供给失衡、类型特色不够鲜明和制度供给联动不足。展望未来，促进职业教育高质量发展需加强职业教育高质量发展的理论研究深度、构建更加完善的職业教育结构体系、利用好职业教育高质量发展的评价指挥棒。

关键词：职业教育;高质量发展;内涵;评价

基金项目：国家社会科学基金“十四五”规划2021年度教育学一般课题“基于高质量发展目标的我国职教评价指标体系构建研究”（项目编号：BJA210104）;2021年江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“国际比较视域下高质量职业教育评价指标研究”（项目编号：2021ISJA1616）

作者简介：张宇，女，南通大学教育科学学院讲师，博士，硕士生导师，主要研究方向为职业教育高质量发展、职业教育质量评价。

中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1674-7747（2022）04-0011-07

高质量是新时代职业教育发展的主题和方向，评价标准是职业教育高质量发展的指挥棒。2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出，要“推进高等职业教育高质量发展”“推动企业和社会力量举办高质量职业教育”，并进一步提出要“以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量，以及产教融合、校企合作水平为核心，建立职业教育质量评价体系”。2020年9月，教育部等九部门印发了《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，旨在通过提质培优行动计划推动职业教育整体质量的提升并向高质量发展。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出，“到2025年，职业教育类型特色更加鲜明，现代职业教育体系基本建成，技能型社会建设全面推进。办学格局更加优化，办学条件大幅改善”“职业教育吸引力和培养质量显著提高”。因此，提高职业教育质量和推动职业教育高质量发展已经成为新时期职业教育改革与发展的诉求。

一、职业教育高质量发展的内涵

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要“把提高质量作为重点……建立健全职业教育质量体系”“把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准”。党的十八大以来，党中央高度重视职业教育在经济发展中的作用。高质量发展是“十四五”以及更长时期我国经济社会发展的主旋律，职业教育要适应高质量发展要求，加快构建现代职业教育体系，以高质量职业教育推动经济高质量发展。关于什么是职业教育高质量主要有两种观点：一是过程说，这种观点认为职业教育高质量是指职业教育在实现高质量发展过程中涉及的所有内容和要素，包括体系建设、职业教育治理、校企合作、师资队伍建设、社会服务、信息化和国际化等[1-2];二是结果说，这种观点认为可以用职业教育高质量发展的最终目标和状态来理解高质量的内涵，即高质量是通过受益者反映出来的，职业教育高质量发展要关注被教育对象的质量要求[3-4]。结合这两种观点，笔者认为，职业教育高质量发展的内涵可以体现为以下三个方面。

（一）职业教育高质量发展的过程性内涵

职业教育高质量发展的过程性内涵是指为实现质量目标，职业教育系统中各要素和结构上的整体发展过程，即职业教育高质量发展应覆盖整个职业教育系统，由不同部门、环节、阶段组成。具体表现为：一方面，从职业教育系统的横向要素上来看，职业教育高质量发展包括职业教育功能、职业教育定位、职业教育目的与体系、职业教育课程与教学、职业教育学生等，在体现职业教育类型特征的同时，要实现各个要素之间的平衡与协调，如职业教育高质量发展中的职业教育定位要凸显类型特征、职业教育课程与教学要全面推进“项目化”、职业教育教材要推进“模块化”改革等;另一方面，在职业教育纵向发展上，中职、高职与本科层次的职业教育内部要形成合理规模，同时，还要紧跟经济社会发展新要求，服务新格局。

（二）职业教育高质量发展的结果性内涵

职业教育高质量发展的结果性内涵是指将职业教育高质量视为教育投入、过程、结果达到教育目的的水平。从高质量发展的最本质意义上来讲，高质量发展最先是来自经济学研究领域的概念，与“高质量”对应的词是“粗放”和“低效”。从经济学视角来看，职业教育存在多个维度：微观维度，主要是指产品和服务的质量，即职业教育人才培养质量和教育教学质量;中观维度，主要是指产业和区域发展质量，即职业教育人才培养与区域行业发展的匹配程度;宏观维度，是指经济发展的整体质量和效率，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在职业教育上的体现。因此，在结果性层面，职业教育高质量具有两层含义：一是教育服务成本的投入和产出效率;二是教育服务满足主体需要的有效程度，也就是职业教育所培养的人才达到劳动力市场期望的程度。

（三）职业教育高质量发展的复合性内涵

从有关职业教育高质量概念内涵学说的比较中可以发现，不同的学说只是反映了高质量内涵的单一方面，而忽略了其他方面，因此，职业教育高质量发展的复合性内涵相对来说是一个更全面、准确和具有可操作性的内涵。职业教育高质量发展的复合性内涵是从职业教育本体出发，关注受教育主体的利益与诉求，综合全面的、精准的教育质量观。即职业教育高质量发展要以人的多样化与个性化需求为核心，凸显职业教育类型特征;职业教育高质量发展要通过培养高水平技术技能人才增强职业教育吸引力，服务国家经济社会发展需求。首先，职业教育高质量发展要培养符合经济社会高质量发展需求的、德智体美劳全面发展的技术技能人才，并最终能够满足技能型社会建设对技术技能人才的需求，平衡技术技能型人才需求和供给的关系[5]。其次，职业教育高质量发展是指聚焦职业教育的课程、教学、教师等核心构成要素，以真正的质量提升解决职业教育社会吸引力和社会地位问题，使职业教育作为一种类型教育不断凸显其本质属性。最后，职业教育高质量发展是指关注个体的多样化需求和发展，为不同类型的群体提供适合的教育和机会。

总体上，职业教育高质量发展可以从职业教育内外部关系来界定。从职业教育与外部社会关系来看，职业教育所培养的人才要顺应甚至超前于经济社会发展需求;从职业教育与内部人才关系来看，职业教育要以人的发展为中心，关注学生的职业生涯发展。基于上述对职业教育内外部关系的考量，职业教育高质量发展可以理解为是一种着眼于人的培养质量和适应时代发展的新的职业教育发展方式、结构体系和结果状态。有学者认为，职业教育高质量是学界对职业教育发展愿景的设计和制定[6-7]，高质量是目前我们对未来教育发展长期规划的总目标和理念[8-9]。同时，职业教育高质量是一个不断发展的概念，在符合教育规律的基础上，会随着社会发展、经济发展和人才规划等要素的变化而发生变化。职业教育高质量发展作为一种教育发展理念与动力机制，将会促进职业教育理论研究水平、职业教育资源分配、职业教育制度建设和人才培养质量的整体提升，增强职业教育吸引力。

二、职业教育高质量发展面临的现实挑战

党的十八大以来，我国建立了世界上规模最大的职业教育体系，年均向社会输送1 000万名毕业生，年培训量高达1.5亿人次，为我国产业转型、技术升级作出了巨大贡献。进入新发展阶段，职业教育需要贯彻新发展理念、构建新格局，从规模发展、内涵建设向高质量发展。然而，目前职业教育的高质量发展还面临一些挑战。

（一）理论研究有待加强

职业教育高质量发展不仅是职业教育追求质量的改革，更是一种新的职业教育发展理念。当前，社会各界对职业教育高质量发展概念的理解还处于碎片化状态，尚未达成统一。不同研究者倾向于根据已有的理解来阐释职业教育高质量发展概念的含义，使得学界对职业教育高质量发展的认知流于局部的管窥而无法洞悉其全貌，甚至因为不同理解使彼此产生分歧，从而无法在需要运用职业教育高质量发展概念时达成共识，具体体现为职业院校领导层、管理层和教师等对职业教育类型和高质量发展在认识上不透彻、在理解上不深刻、在建设路径上不明晰。首先，虽然入口的“职教高考”制度在支撑职业教育作为类型教育的过程中非常必要，并且国家已经提出“文化素质+职业技能”的考试改革方向，但是在实施层面，如何选择考试内容和考试科目、如何组织考试、如何开展考试评价等相关具体问题还未得到有效解决，因此，“职教高考”制度还未能成为高等院校选拔人才、提高教育质量、促进教育公平、为学生提供多样化选择机会的全国性制度安排[10]。其次，过程中的产教融合、校企合作人才培养模式虽经过了多年的研究和实践，但是并未从源头上解决学校和企业深度合作难的问题。产教融合虽然已成为一种长期发展模式，但是还存在宏观层面缺少专项规划，微观层面缺少专门的政策供给，校企合作浅层次、松散化、自由式等情况，很难总结出中国特有的产教融合、校企合作模式。最后，作为出口的横向融通与纵向贯通不顺畅。纵向上，本科层次职业教育发展缓慢，本科层次职业院校数量较少，招生录取比例较低[11]，且由于相关理论研究还处于探索期，很多政策在实施过程中还会遇到社会、文化和需求层面的瓶颈;横向上，普职融通还停留在理念探索和政策提倡的层面，其中具体的课程教学设计和学分互认转换制度还需要在理论层面进行深入研究，才能更好地指导实践。

（二）教育资源供给失衡

从职业教育发展历史来看，传统的职业教育规模发展模式是一种粗放型的发展模式，具有发展质量不高、发展不均衡等特点，这不仅与我国“十四五”时期经济发展目标不相匹配，同时也成为阻碍职业教育高质量发展的瓶颈，其中最突出的问题是教育资源供给失衡，特别是在教育经费投入和办学条件两个方面。职业教育的经费投入在整个教育中的占比很低。最近3—4年的财政性投入经费统计显示，在高中阶段，中职生占高中阶段学生总数的五分之二，约为40%，但是职业教育财政性经费投入只有三分之一;在高等教育阶段，高职学生占比为42%左右，而职业教育财政性经费投入不到两成，约为18%。我国职业院校财政性教育经费占全国财政性教育经费的比例平均为10%，但从整体来看，所占比例逐渐下降，如2009—2013年处于10%以上，而2015—2018年则逐年递减，降至9.7%[12]。职业教育经费投入短缺导致职业院校的教学条件无法得到改善，特别是一些中等职业学校在办学条件中仍有多项指标尚未达到标准，如生均校舍建筑面积、生均图书、教学仪器等硬件条件，而这些办学硬件条件恰恰是职业教育高质量发展的基础，没有基础的保障，何来职业教育高质量发展？建设高质量的现代职业教育是破解职业教育自身困局的出路，推动职业教育改革发展向高质量转变也是新时代中国特色职业教育发展的新方向。

（三）类型特色不够鲜明

目前，职业教育还存在吸引力不足的问题，如家长不愿意让孩子上职业学校、校企合作中企业不积极与学校合作、学校对于企业而言并没有达到不可替代的作用等，其根本原因在于职业教育软实力不够、质量不过硬以及类型特色不够鲜明，职业教育仍是普通教育的附属品，盲目模仿普通教育。特别是在认识观念上，虽然《国家职业教育改革实施方案》提出职业教育与普通教育同等重要，但是在很多情况下，我们还尚未把职业教育真正当作一种类型教育，没有将职业教育作为高质量教育体系的组成部分来看待。例如，很多颁发的相关文件末尾都会出现“中等职业教育或职业高中参照执行”的字样，这说明职业教育未被当作单独的教育类型而有特别的规定，更多是以一种附属的身份参与教育政策体系构建，在中等教育阶段，职业教育附属于高中，在高等教育阶段，职业教育附属于普通本科。因此，如何能够真正把职业教育当作一种类型教育，成为目前亟待解决的问题。

（四）制度供给联动不足

制度联动是指制度对相互关联的项目或相邻环节分别给予支持。职业教育是一种跨界教育，不仅要发挥学校教育的育人功能，还要适应高质量经济发展需求，其人才培养质量对职业院校的办学水平和整个产业发展都将产生影响;同时，国家、劳动力市场和学生个体也会对职业教育提出不同的需求。职业教育制度供给联动不足体现在职业教育相关制度未能较好地平衡、协调和统筹国家、劳动力市场与学生个体三者之间的需求，制度设计尚未真正发挥协调不同利益主体关系的功能，以达到各方能够自愿接受制度分配的合作剩余。2007年印发的《教育部关于进一步做好高等学校各类招生管理工作的通知》提出，高校对口招收中职毕业生计划不超过当年应届中职毕业生5%的比例安排，并纳入当年普通高校招生计划总规模。该政策是为了扭转当时中职教育过度追求升学的倾向，实现中职教育从升学导向向就业导向转变，因此严格控制中职学生的升学比例。但是，这样的规定也对中等职业学校产生了一定的影响，中职学生的升学需求得不到有效满足，职业教育也因此被误认为是一种“次等”教育。这种政策上的过度转型带来当前兩个突出的问题，一是高职院校不愿从中等职业学校进行招生，认为中等职业学校生源质量不如普通高中，因为在中考中其考试排名较为靠后;二是随着高等教育普及化，就业导向的中职教育并不能满足社会和个人需求。因此，这样的制度设计与供给未能较好地促进职业教育与普通教育的关系和平衡。对于普高生来讲，最保底的选项是进入高职，而对于中职生而言，这几乎是最优选项。长期以来，各教育系统之间制度联动不足所带来的经济发展、社会文化和个人需求之间的矛盾将会持续影响和制约职业教育的高质量发展。

三、我国职业教育高质量发展的推进策略

“十四五”时期，基于推动现代职业教育高质量发展、建设技能型社会背景，在立足类型教育定位、促进技术技能人才契合经济社会发展需求的前提下，我国应加强职业教育高质量发展的理论研究深度，构建更加完善的职业教育结构体系，利用好职业教育高质量发展的评价指挥棒。

（一）加强职业教育高质量发展的理论研究深度

职业教育高质量发展的研究需要多方主体的参与和协作，以增强理论研究的深度和广度。在研究机构上，高校、职业院校、政府部门、科研机构和行业企业等要从各自的立场和视角出发，围绕职业教育高质量的内容和发展路径进行探索。政府部门和科研机构应从顶层设计出发，从职业教育政策层面推动职业教育高质量发展，制定职业教育高质量发展政策，并关注政策执行的监测与评估，尽快从国家、区域、省市层面形成对职业教育高质量发展的统一认识;职业院校应主动加强院校实践与对相关政策热点的解读，成立专门的职业教育高质量发展研究中心，总结院校发展与高质量发展的特色和经验，积极探索高质量发展的新路径，在职业教育高质量发展研究过程中不仅要关注国家政策和企业发展实践，更要结合经济社会发展的现实需要，特别是对职业教育高质量发展中的热点和难点问题要从基础理论层面进行本质研究，剖析现象和问题背后的本质原因，确保职业教育高质量发展的稳步推进;要鼓励行业企业积极参与职业教育研究与探索，尤其要推动产教融合、校企合作，推动职业教育理论落地到实践中。

（二）构建更加完善的职业教育结构体系

教育结构分为布局结构、类型结构、层次结构和管理结构。新时代，现代职业教育体系建设要求高质量职业教育具有更为合理的布局结构、更为现代的类型结构、贯通衔接的层次结构和更为科学的管理结构。首先，要构建与人口结构相适应的职业教育布局结构。从受教育者的视角来看，未来职业教育体系建设的核心是为学习者服务，促进学习者职业生涯发展是其主要目标。因此，人口是影响职业教育发展和布局的重要因素，建立与人口布局匹配的新格局是高质量职业教育结构调整的任务之一。其次，随着高等教育从精英化、大众化到普及化的发展，整个教育诉求从标准化向个性化转变，群众对教育的个性化需求在提高，因此出现了教育供给的单一化与群众多样化教育需求之间的矛盾，迫切要求职业教育凸显类型教育特色。再次，要提升职业教育层次结构，通过“职教高考”制度、国家资格证书制度、学分制度等促进职业教育纵向层次结构的发展，实现职业教育的纵向贯通。最后，完善的职业教育管理结构也是实现职业教育高质量发展的重要一环，特别要明确社会管理机构的权责，发挥行业组织的管理作用并赋予其法律依据。

（三）利用好职业教育高质量发展的评价指挥棒

职业教育的高质量发展能否真正实现需要通过教育评价进行判断。教育部职业教育与成人教育司司长陈子季提出，在新时代的历史征程上，要让职业教育成为“优质选项”，在坚持现实问题导向的基础上，推动职业教育高质量发展，“以教育评价改革为抓手，推动教育变革”[13]。这其中较为关键的是评价观念的改变。评价观念是评价标准和指标体系设计的指导思想。首先，评价观念要从“唯测量”和“唯考试”转向关注“人”本身的发展，重视人的职业能力提升。长期以来，以文凭为导向的社会评价造成职业教育很难吸引家长和学生。在高质量经济发展背景下，社会需要大量的高素质技术技能人才，确立以“职业能力”为本位的评价观念，能够营造尊重高水平技术技能人才的良好社会氛围，实现中国制造的战略目标。其次，高质量职业教育评价应重视学生“动态发展”“结果导向”的职业能力提升和职业生涯发展。以往的教育评价主要采用静态的等级鉴定评价，这容易造成评价的碎片化和片面化。为推动职业教育高质量发展，职业教育评价应关注发展过程中的价值贡献、绩效产出、增值情况等，建立多元主体共同参与的评价机制，关注学生的可持续发展和个人成长。最后，评价思维要从“管理导向”向“治理导向”转变。以往的职业教育评价更多是一种政府主导、行政色彩浓厚和权力高度集中的管理行为，企业、学校、教师和学生难以真正参与其中。党的十八届三中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，因此，教育评价不仅要适应新时代治理能力现代化的需要，而且要从评价本身出发寻求改革，以推动职业教育高质量发展。职业教育评价要从主体、机制、效果等方面切入，促进政府部门、学校、教师、学生、家长、行业企业及社会团体等利益相关者的积极参与，从职业教育高质量发展的核心要素出发对职业教育高质量发展进行考量，构建职业教育人才培养的规模、效果、贡献、服务等具体的指标体系，全面保障职业教育高质量发展。

参考文献：

[1]孙翠香.新时代职业教育高质量发展的内涵、特征与推进策略[J].教育与职业，2022（3）：5-12.

[2]卢晓中，吴结.职业教育人才培养适应性评价指标设计及其应用路径[J].教育发展研究，2015（1）：76-79.

[3]曾天山.加快构建服务高质量发展的现代职业教育体系[J].国家教育行政学院学报，2021（5）：45-48.

[4]赵蒙成.何谓职业教育的“质量”？——基于实践哲学的思考[J].职教论坛，2022（2）：5-13.

[5]高书国.高质量教育体系的时代内涵与实践策略——基于系统理论的战略分析[J].中国教育学刊，2022（1）：48-53.

[6]徐国庆.从分等到分类——职业教育改革发展之路[M]. 上海：華东师范大学出版社，2018：3.

[7]曾天山.推动职业教育高质量发展的若干思考[J].教育家，2021（51）：6-7.

[8]庄西真.职业教育评价要处理好六个关系[J].职教论坛，2021（7）：27-31.

[9]徐林，王阿舒，罗江华.高职教育高质量发展的政策逻辑、关键挑战与路径展望——基于多源流理论的视角[J].中

國职业技术教育，2021（25）：35-46.

[10]徐国庆.作为现代职业教育体系关键制度的职业教育高考[J].教育研究，2020（4）：96-106.

[11]石伟平，兰金林，刘笑天.类型化改革背景下本科层次职业教育发展的困境与出路[J].现代教育管理，2021（2）：99-104.

[12]沈中彦，孙丹.我国职业教育高质量发展的研究热点和趋势展望[J].教育与职业，2022（3）：13-19.

[13]陈子季.职业教育从“大有可为”到“大有作为”[N].中国教育报，2020-10-13（9）.

[责任编辑   贺文瑾]

Connotation， Dilemma and Countermeasures of High-quality Development of Vocational Education

ZHANG Yu

Abstract： The high-quality development of vocational education is the main melody of the current vocational education reform. The premise of high-quality development of vocational education is the in-depth study of the connotation and quality view of high-quality development of vocational education. The connotation of high-quality development of vocational education is embodied in process connotation， result connotation and compound connotation， that is， starting from the noumenon of vocational education， paying attention to the interests and demands of the educated subject， and a comprehensive and accurate concept of educational quality. At present， the high-quality development of vocational education still faces some key challenges， such as theoretical research needs to be improved， the supply of educational resources is unbalanced， the type characteristics are not clear enough and the linkage of system supply is not enough. Looking forward to the future， promoting the high-quality development of vocational education needs to increase the depth of theoretical research on the high-quality development of vocational education， build a more perfect structural system of vocational education， and make good use of the evaluation function of the high-quality development of vocational education.

Key words： vocational education; high-quality development; connotation; evaluate