“三线一单”在产业园区规划环评中的应用路径研究

刘磊，李继文，蔡兆亮，杜昕洋，张敏

（1.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012；2.福建省环境保护设计院有限公司，福建福州 350012；3.生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035）

引言

“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控体系是支撑高水平保护、服务高质量发展的重要抓手，加快“三线一单”落地应用是“十四五”乃至更长时期生态环境保护领域的一项重要工作。产业园区是国土空间规划和区域规划中的特定区域，也是环境污染集中区和环境风险凸显区[1]，是环境管理的重点区和环评改革的“主战场”[2]。一些省份的“三线一单”实施方案或意见中要求与产业园区等领域的环境管理做好衔接，如江苏省要求园区规划环评细化落实“三线一单”生态环境分区管控要求，实现“三线一单”与规划环评成果联动、融合、提升；甘肃、天津、吉林等省（市）提出要充分发挥“三线一单”在产业准入及项目落地实施等方面的作用。湖北省同时要求产业园区规划建设应遵守“三线一单”相关要求[3]，湖南省发布了省级以上园区生态环境准入清单。相关单位和个人探索了“三线一单”落地应用的方式，黄夏银等、张宇等、蔡云等、王永红等，以及朱芳芳以某具体园区为例，探索“三线一单”在园区规划环评中的应用[4-8]。实践工作中，部分产业园区规划环评纳入了衔接落实“三线一单”的内容。但总体上看，“三线一单”与规划环评的关系尚不明确，在规划环评中的应用路径还不清晰，亟须加强顶层设计，理顺二者的衔接关系，确定应用路径。

1 “三线一单”与产业园区规划环评的定位及相互关系

1.1 二者在生态环境管理体系中的定位

耿海清等认为在生态文明制度体系中，“三线一单”是空间规划体系的补充和延伸，是相关制度衔接、对接的平台[9]。王亚男认为“三线一单”向决策源头延长了环境准入管理，提升了准入体系的科学性[10]。李元实等认为“三线一单”可有效指导规划环评和项目环评[11]。从在预防体系中的定位看，“三线一单”位于源头预防体系的前端，是区域环评—规划环评—项目环评—排污许可—监督执法—督察问责“六位一体”全过程环境管理体系的首要关口。从在环境管理中的定位看，“三线一单”是支撑各类空间规划编制和环境管理的基础[12]，其评价过程具有全局性、综合性、系统性的特征，评价结果具有基础性、空间性、约束性和指导性的特性。

在原“一地三域十专项”的规划体系中，产业园区规划属于城市建设规划的一部分。现行规划体系中，城市建设规划被国土空间规划替代，因此产业园区涉用地的规划内容可以视为国土空间规划的一部分。王明田认为产业园区是国土空间规划中的特殊管理单元，可以通过编制乡镇级国土空间规划替代园区总体规划[13]。同时，产业园区属于特定的区域，涉开发利用的规划内容可纳入区域规划，其规划环评可纳入区域规划环评体系[14]。刘磊等认为产业园区规划环评是推进园区绿色发展、强化环境保护的一项管理制度，兼具项目环评的一些功能属性[15]。因此，产业园区规划环评在源头预防体系中位于“三线一单”、国土空间规划环评和区域规划环评之后，具有空间性、约束性和应用性的特性，要衔接落实区域“三线一单”的管控要求。

1.2 二者空间拓扑关系

“三线一单”是构建生态环境分区管控体系的基础和载体，产业园区是区域经济社会发展和产业调整升级的重要空间聚集区，二者均有明显的空间特征。在“三线一单”管控分区划定中，产业园区属于大气环境高排放区、水环境工业污染重点管控区，涉化、涉重园区同时属于建设用地污染风险重点管控区。在综合管控单元划定中，产业园区属于重点管控单元。在实际工作中，综合考虑“三线一单”编制要求、园区自身特点（一区多园、跨界等）和园区周边工业发展情况，二者大致呈现6 种空间拓扑关系（图1）。

图1 “三线一单”中相关重点管控单元与产业园区的空间拓扑关系

1.3 二者评价体系对比

1.3.1 技术方法体系

“三线一单”在重大生态环境问题判别、要素环境管控分区划定、环境容量与允许排放量测算、综合管控单元划定、不同层级生态环境准入清单制定、图件制作、成果技术审核等方面已形成一套较为完整的技术体系；产业园区规划环评有独立的导则体系，同时兼有规划环评导则总纲指引及要素环境导则辅助，在源强核算、环境容量估算、规划方案论证与优化、污染物减排等方面比较成熟。“三线一单”要测算各市（甚至县）水、大气环境容量，计算污染物允许排放量，分析区域减排潜力，提出管控要求；产业园区规划环评也要计算环境容量，分析园区内部及周边污染物减排潜力，提出减排措施，二者在技术方法体系上是相通的。

1.3.2 评价思路

“三线一单”评价区域资源环境问题、发展目标和愿景，通过“划框子、定规则”引导和协调区域发展；产业园区规划环评评价园区资源环境问题、目标和规划方案，也要“划框子、定规则”，引导和优化园区发展。不同的是，前者中的“框子”基于环境属性，每个“框子”有相应的环境要素空间属性、污染物排放和资源利用要求，“规则”多针对区域层面，涉及园区内部的管控多依托现行的规划环评；后者中的“框子”基于用地功能，每个“框子”有相应的发展和保护要求，“规则”主要针对园区层面。

1.3.3 评价尺度

“三线一单”评价尺度一般涉及一个省份、片区或地市，对于某些重要区域，也将其单独作为一个评价区，如河南省“三线一单”将郑州大都市区、省辖黄河流域均作为一个评价区域。产业园区一般占地数平方千米至数百平方千米不等，其评价尺度一般涵盖整个园区范围，涉及环境敏感区等，其评价范围适当外延。可见，二者是整体与局部、宏观与中观、系统与具体的关系。

1.3.4 评价重点

“三线一单”要系统评估区域资源环境承载能力和重大生态环境问题，分别划定生态、地表水、大气、土壤等环境要素管控分区，统筹划定优先保护、重点管控和一般管控3 类综合管控单元，并从不同层级不同维度提出生态环境准入要求。产业园区规划环评要基于区域资源环境承载能力和规划方案的环境影响、风险评价结果，对产业定位、目标、布局、结构及环保基础设施建设等方面提出规划优化调整建议。产业园区经济发展与环境保护要符合区域“三线一单”管控要求。

1.3.5 产出成果

“三线一单”中，“三线”是关键，“一单”是核心。“一单”是“三线一单”最终的成果产出，也是区域环境管理的基础。产业园区规划环评中，最终产出也是生态环境准入清单。不同之处在于，“三线一单”中的“一单”是指引性的，基于“三线”角度引导区域空间布局，提出污染物排放、环境风险防控和资源利用效率要求；产业园区规划环评中的清单更具体更有针对性，针对园区开发建设规划与现状、区域资源环境条件等，提出相应的产业发展与生态环境保护要求。

2 “三线一单”在产业园区规划环评中的应用路径

《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》（环环评〔2020〕65 号）提出探索园区规划环评审查与生态环境分区管控衔接。《规划环境影响评价技术导则产业园区》（HJ 131—2021）提出将“三线一单”相关内容融入园区规划环评全过程。综合考虑二者之间的定位与关系，可通过构建“参考—落实—简化—细化（完善）—反馈”路径（图2），推动“三线一单”成果在产业园区规划环评中应用。

图2 “三线一单”在产业园区规划环评中的应用路径

2.1 参考

在产业园区规划环评中，规划分析可以衔接区域“三线一单”中的发展战略（如产业定位、主导产业等），情景设置应考虑区域发展定位、目标与愿景；资源环境制约因素梳理应考虑区域重大生态环境问题，进一步判定园区发展的外部环境瓶颈；环境目标与评价指标应参考区域环境质量底线、资源利用总量和强度。对于面积较大或者周边一定区域内污染物排放量较小的园区，其污染物排放总量控制指标可以充分对接区域污染物允许排放量。园区污染物排放总量指标不得突破区域“三线一单”确定的污染物允许排放量。

2.2 落实

规划环评提出的产业园区空间布局、温室气体和污染物排放、环境风险防范、资源利用等生态环境准入内容应符合区域“三线一单”确定的总体管控要求[16]，如区域产业或行业发展总体统筹、生态环境保护总体要求、环保基础设施建设时序及资源开发利用总量、强度和方式等。对于新建、扩建的产业园区，“三线一单”提出的空间管控是园区选址、产业布局的环境保护基础设施建设的重要导向，园区规划环评要结合区域环境敏感性分析、各环境要素优先保护区划定及管控要求，充分论证选址、空间布局与基础设施建设的环境合理性。

2.3 简化

对于选址、产业准入等落实区域“三线一单”生态环境管控要求的产业园区，如污染源较“三线一单”时期变化不大，规划环评中污染源现状分析及污染物排放等可以视“三线一单”中相关污染源排放清单适当简化；如园区范围与“三线一单”中的重点管控单元重合，规划实施的资源环境制约因素识别、园区环境目标确定等也可予以适当简化。

2.4 细化（完善）

在“三线一单”实际工作中，往往未对产业园区内部片区或区块进一步细化。因此，在规划环评中应进一步细化管控分区，明确需要保护的空间或应限制、禁止开发利用的区块，科学确定生产、生活和生态空间。制定园区生态环境准入条件时，应根据规划内容、相关政策规划、环境影响和环境风险分析评价结果等，进一步细化、完善“三线一单”提出的管控要求和保护措施。

2.5 反馈

由于“三线一单”评价尺度大、评价内容多而复杂，某些管控要求等与产业园区实际发展需要相比存在差异，且园区范围、发展定位、主导产业等变动性较大，应及时将规划环评中园区位置和范围、主要资源环境问题、产业发展、规划优化调整建议等基础信息、数据，以及生态环境管控要求和保护措施等纳入“三线一单”应用平台，以便提高管控要求的科学性和精准性，推进“三线一单”成果有效落地。

3 案例分析

3.1 产业园区基本情况

某国家级高新技术产业开发区（以下简称高新区）位于某个沿海城市H 市，成立于1991 年，下辖1 个科技新城和4 个工业园区。5 个片区各自分散布局，分属H 市三个行政区，总面积34.3km2，其中最大片区（科技新城）16.7 km2，最小片区1.9 km2。规划人口11.6 万人，主导产业为医药与医疗器械、高端低碳制造业、智能传感器及信息技术等（图3）。高新区历经3 次扩区，本次规划不扩区。

图3 某产业园区与区域要素环境管控分区之间的拓扑关系

3.2 与区域“三线一单”的衔接

高新区所在的H 市开展了市级层面“三线一单”工作，将高新区5 个片区均划入环境重点管控单元，并将科技新城、1 号、4 号工业园区作为1 个单独的环境管控单元，2 号、3 号工业园区作为其他环境管控单元的一部分。

（1）与要素环境管控分区的衔接。高新区不涉及生态保护红线，但科技新城东侧紧邻生态保护红线，新城内分布有某国家级地质公园、某水源地（水库）二级干渠，3 号工业园区内分布有一座水库，均被划为一般生态空间。5 个片区均属于大气环境高排放重点管控区，均属于建设用地一般管控区。规划环评进一步明确了高新区生态空间的范围和功能特性。

（2）环境质量与承载力的衔接。H 市“三线一单”确定了全市2025 年PM2.5质量浓度和高新区SO2、NOx、PM10、VOCs 允许排放量；确定了2025 年5 个片区涉及的水质断面目标水质。高新区规划环评依据“三线一单”成果测算了园区环境承载能力及污染物排放总量。

（3）资源利用上线衔接情况。H 市“三线一单”明确了2025 年H 市的资源利用上线，但未给出高新区的资源利用总量，高新区规划环评基于H 市现状资源利用水平、规划发展规模，从地均耗水强度、工业用水总量控制指标、生活用水总量控制指标3 个方面确定了水资源利用上线，从地均产出强度方面确定了土地资源上线，确定了不同类型能源消耗量。

（4）生态环境准入清单衔接落实情况。H 市“三线一单”明确了各管控单元的环境属性及现有主要环境问题，提出了生态环境准入清单。对比可见，“三线一单”主要是基于现行规划环评成果，结合国家，省、市最新产业发展和生态环境保护要求。高新区规划环评则针对各片区现有和规划产业，结合省、市“三线一单”成果，综合考虑规划空间管制要求、区域内企业现状情况及规划发展的环境制约因素等，从生产工艺、原辅材料、资源利用、环境影响等方面提出规划区生态环境准入清单，衔接、细化了“三线一单”成果，其管控要求更有实用性和针对性。

3.3 结果分析

本案例较好地说明了产业园区规划环评应用落实市级“三线一单”成果情况，体现了“三线一单”在宏观、中观上的导向性和园区规划环评在中观应用性之间的关系。同时，考虑本次规划不扩区，规划环评与“三线一单”在优化产业发展、强化环境基础设施建设等方面衔接不够，规划环评简化尚未体现，这既与规划环评衔接落实“三线一单”成果不够全面有关，也与“三线一单”数据的获取渠道不够畅通、成果的指导性尚待提高等有关，亟须进一步强化二者之间的衔接。

4 结论与建议

4.1 结论

“三线一单”是生态环境管理的基础性制度，规划环评是落实“三线一单”生态环境管控要求的重要载体。产业园区规划环评中，通过衔接、落实和细化区域“三线一单”成果来推动其落地应用，通过简化评价内容来支撑规划环评和项目环评改革，通过反馈规划环评最新成果来调整更新“三线一单”内容，提高其适用性。但在实际工作中，产业园区规划环评衔接落实“三线一单”成果还不够，落实效果也不明显，主要原因为：一是园区规划环评与“三线一单”的定位不甚清晰，二者在园区层面的关系不够明确，实际工作中出现了多种空间拓扑关系；二是技术上的衔接不够深入，部分“三线一单”中“三线”之间的响应关系不明确，在区域产业布局和资源环境约束等方面的宏观指导性不够；三是管理上衔接不够细化，“三线一单”成果数据共享共用和更新调整机制不明确、应用保障机制不健全，对规划环评衔接落实“三线一单”成果缺少具体的要求。

4.2 建议

（1）明确二者在产业园区层面的定位和空间拓扑关系。充分发挥“三线一单”基础性、约束性和指导性的作用，基于区域资源环境承载能力引导优化产业发展，产业园区是“三线一单”中的重点管控单元，可将园区作为一个独立管控单元进行处理，如被县界或市界分割，应划为若干个单元，但空间管控要求应当统一。园区规划环评有空间性、约束性和应用性的特性，园区产业发展和生态环境保护要落实区域“三线一单”总体管控要求，优化园区内部产业布局、结构、规模和基础设施建设时序等。

（2）完善二者衔接落实的技术方法体系。继续做深做实做细“三线一单”成果，利用“三线一单”基础数据更新调整契机，强化从区域层面优化重点产业布局和结构，细化要素环境管控分区，提高“三线一单”的指导性。持续加强“三线一单”重点难点问题研究。下阶段加快构建资源利用上线—环境质量底线—生态安全保障线之间的响应关系，加强温室气体排放管控，推进产业园区绿色低碳发展。实际工作中强化“三线一单”在产业园区规划环评中应用落实的路径研究，检验并逐步提高衔接落实成效。

（3）健全二者衔接落实的应用管理机制。落实规划环评信息反馈机制，将产业园区规划环评最新成果及时反馈至“三线一单”应用系统。建立产业园区规划环评信息共享系统，加强与“三线一单”应用系统的连通。分类加强对“三线一单”落地应用的指导，特别是对区域环境问题相对突出、主导产业涉及石化、化工、冶金等高污染高风险行业的省级及以上的经开区、高新区和工业园区的指导。强化“三线一单”应用的刚性约束，落实园区管理机构主体责任，将应用成效纳入生态示范园区、绿色园区、循环经济示范园区、高质量发展园区等的创建与考核。