如何做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作

蔡诗奎

摘要：在我国，农村土地承包经营所涉纠纷直接涉及广大农民群众切身利益，关系国家各项惠农政策的贯彻落实。基层调解仲裁人员要依托《农村土地承包法》《调解仲裁法》等法律法规，加强自身素质建设，严格按照程序规定，以公平、公正的纠纷调处原则，正确履行职责，做好纠纷调处工作。

关键词：农村土地；承包经营；纠纷；调解仲裁

2010年1月1日，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（简称《调解仲裁法》）正式颁布实施。12年来，这部法律确立了农村土地承包经营纠纷调解、仲裁双渠道解决途径。各地通过贯彻落实该法，农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作健全了组织，保障了经费，规范了程序，调解仲裁工作走上了法治化、规范化和制度化的轨道，大量农村土地承包经营类纠纷得以化解，有力维护了农村社会的和谐稳定，为充分保障广大农户土地承包经营权起到了积极的作用。近年来，随着国家对于“三农”普惠政策全面落实以及农村承包地确权登记颁证的深入推进，农民对土地承包权益愈发重视，导致各类矛盾纠纷多发。笔者作为农村土地承包经营纠纷调解、仲裁工作一线工作人员，在此对各级调解仲裁工作人员如何依托《调解仲裁法》等法律法规做好纠纷调处工作浅谈几点认识。

《调解仲裁法》第一条规定：“为了公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定，制定本法。”由此可见，公正是做好农村土地承包经营纠纷调解、仲裁工作的根本及灵魂。农村土地承包经营纠纷直接涉及发包方、承包方等各方当事人的权益之争，甚至涉及当地政府的行政行为，因此，我们必须坚持公正的原则和当事人法律地位平等原则，确保仲裁结果的合法性、公正性和权威性。具體工作中，为维护公正，重点要坚守以事实为依据、以法律为准绳的工作原则，查清纠纷所涉事实，明确法规政策依据，才能依法作出公正的调解或裁决意见。为保证公正处理问题，在调解仲裁活动中，既要充分保障当事人自由选定仲裁员和申请仲裁员回避的权利，保障各方当事人享有平等陈述、辩论及质证的权利，保障当事人要求证据保全与财产保全的权利等。也要在纠纷仲裁过程中，为全面厘清事实，仲裁员认真做好《阅卷笔记》及《庭审提纲》的准备及制作，全面综合案情，归纳基本情况，发现存在问题，明确庭审重点及注意事项等，为顺利完成庭审过程、依法作出调解或裁判意见奠定坚实的基础。

开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁，要严抓依法仲裁的各重要环节。《调解仲裁法》第五条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，应当公开、公平、公正，便民高效，根据事实，符合法律，尊重社会公德。”为了确保调解、仲裁工作规范运行，使农村土地承包仲裁工作真正实现规范化、程序化和制度化。在严格按照《调解仲裁法》《仲裁规则》等相关法律规定关于程序的要求开展工作外，应着重把握好几项工作程序。一是固定仲裁请求。仲裁请求是申请人仲裁申请的核心，是所有仲裁活动开展的出发点，是最后裁决时必须回答的落脚点。所以，仲裁员接案以后首要任务是固定申请人的仲裁请求。二是寻找法律基础。仲裁员根据申请人的仲裁请求和所根据的事实、理由去寻找《土地承包法》等实体法的法律条文或国家政策，支持当事人的仲裁请求。三是识别被申请人的抗辩及其基础。寻找被申请人抗辩的法律基础，判断其抗辩的合法性、有效性，解析出它的事实要件。四是解析法律基础的要件，是仲裁工作的基础。五是检索当事人仲裁主张。就是仲裁员把当事人依据的法律基础跟其提出的仲裁主张逐一进行比对，看其是否存在相互矛盾或者不完备、遗漏等情况。六是整理争议焦点。所谓争议焦点，是指各方当事人争议的具体事项，即各方当事人相互对立、影响纠纷处理结果的事实、法律等问题，也是双方当事人进行举证、质证、辩论和仲裁员认证的主要内容，也与最后的仲裁结果有因果关系。七是证明案件事实。应充分听取当事人发表意见，对事实和理由进行陈述，组织当事人举证、质证和辩论。八是依法作出裁决。在已查清事实和已认定证据的基础上，根据相关法律、法规和国家政策，对申请人提出的仲裁请求作出支持、驳回或者部分予以支持、部分予以驳回的决定。

笔者认为，以调解方式化解矛盾纠纷在各类纠纷解决方式当中具有其独特的优越性，日常工作中，应当作为优先选择。在坚持当事人通过协商、和解解决纠纷的基础上，《调解仲裁法》更加加强了调解的法律作用及地位。《调解仲裁法》第七条及第十条第一款分别规定：“村民委员会、乡（镇）人民政府应当加强农村土地承包经营纠纷的调解工作，帮助当事人达成协议解决纠纷”“仲裁庭对农村土地承包经营纠纷应当进行调解。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书。” 实际工作中，大量农村土地承包经营所涉及的纠纷，都是依靠村民委员会、乡镇人民政府及县级调解仲裁人员去调解解决的，这样既圆满化解了纠纷，更避免了矛盾纠纷的进一步激化。因此，对于如何调处农村土地承包经营所涉纠纷，我们要坚持以下原则。一是要由当事人先行协商。协商不成的，进入调解程序，向相关调解组织提出调解申请。二是要坚持先予调解、仲裁联动的工作原则，始终把调解贯穿于化解矛盾纠纷全过程，努力劝解、说服各方当事人，尽量争取调解解决，避免矛盾恶化。三是要保证仲裁质量。对于一些调解不成或无法调解的土地承包经营纠纷，要及时转入仲裁程序，并确保仲裁质量。

当前，农村法治建设相对薄弱。很多情况下，农民对农村土地承包有关法律、法规和政策认识不足或理解有误，因此，农村土地承包具有其区别于一般民事纠纷的特殊性。这就要求我们在严格按照相关规程完成土地承包调解仲裁工作外，应更加注重深入基层一线，进行实地查看，现场调查，掌握案件详情，查明事实，分清是非，向群众讲法释法，从而达到更好的纠纷调处效果。例如，凤城市某街道某村村民范某因土地确权合同签订产生的纠纷开始上访，并申请仲裁，认为其土地承包经营权益被本组村民安某侵害。仲裁工作人员迅速行动，主动介入，深入田间地头及农户家中，了解案件事实并走访相关人员，发现信访人范某反映的情况基本属实，存在安某土地承包合同错误登记范某承包地问题。由于双方当事人矛盾纠纷由来已久，仲裁员结合矛盾纠纷的具体情况，耐心向当事人宣传《农村土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》等土地承包有关政策法规，明确农村土地确权工作要求。经过耐心细致的工作，纠纷双方缓和了情绪，理解了政策，接受了仲裁员提出的调解意见，安某同意自愿交回错误承包经营权证，从而避免了矛盾纠纷的进一步激化。

俗语讲：“打铁还需自身硬。”笔者认为，作为一名农村基层土地承包调解仲裁员，“硬”起来的关键还是在于自身的理念、素质及能力。首先，要进一步加强思想政治学习，强化自身党风、政风建设，杜绝在矛盾纠纷调处过程中的“吃拿卡要”行为，只有坚持大公无私的理念，才能真正获得人民群众的认可。其次要加强业务学习。农村土地承包调解仲裁工作是一项专业性很强的工作，要坚持集中学习与个人自学相结合，认真学习土地承包、民法等有关法律、法规及业务知识，熟练掌握法律和政策。通过坚持不懈的学习，努力提高理论及政策水平，提高正确观察问题、分析问题、解决问题的水平和能力，把申请、立案、现场勘查、调解、审理、合议、裁决、结案、归档等各项工作学懂学通，从而达到提升办案能力的根本目的。