深化国家监察体制改革的现实动因

刘號

[摘要]深化国家监察体制改革不仅是健全监督体系的重大战略部署，也是一项重大制度创新。深化国家监察体制改革是涉及政治关系、权力运行的重大调整，这项事关全局的政治体制改革不仅是推进全面从严治党向纵深发展、健全党和国家监督体系的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护党的集中统一领导的现实需要。国家监察体制改革后，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，既横向拓宽又纵向深入，有效填补了权力监督的真空地带，逐步形成了纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的全覆盖格局。

[关键词]监察体制改革 全面从严治党 制度优势 党的全面领导 自我革命

[中图分类号]D630.9    [文献标识码]A    [文章编号]1009-4245（2022）01-0027-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2022.01.005

深化国家监察体制改革是基于我国政治发展需要不断健全党和国家监督体系的重大部署，同时也是对权力监督与制约体系做出的重大制度创新，既有效总结了党的十八大以来党中央全面从严治党的实践经验，更将对权力监督和制约的有效探索以制度形式固定下来。腐败是党执政面临的最大威胁，深化国家监察体制改革即要实现对权力运行的制约和监督，彻底改变“九龙治水而水不治”的局面。

一、深化国家监察体制改革是全面从严治党的必然要求

全面从严治党是一项系统工程，需要思想、制度、组织等各方面的协同推进，实现权力运行的公开透明是全面从严治党的关键，这就要求深化国家监察体制改革，强化对权力运行的监督，把权力关进制度的笼子。

（一）全面从严治党永远在路上

任何人都没有法律之外的绝对权力，对权力运行进行制约与监督的探索自党的二大起就成为党所关注的课题，党的五大产生了监察委员会，随后建立了党内监察制度。新中国成立后，中国共产党成为全国执政党，党内监察制度也逐步转化为国家监察制度，在经过了设立、撤销、恢复与健全的过程后于1993年形成了以全國人民代表大会监督为核心的国家监督体系。改革开放以来，党中央始终坚持从严管党治党，不断探索权力制约与监督的创新举措。但随着社会的发展其愈发不能适应反腐败斗争形势的需要，深化国家监察体制改革的任务愈发紧迫。“能否对公权力实施有效监督，直接决定着一个政治体的兴衰，也深刻影响着一个国家的命运。”[1]

行政监察权的权力位阶造成的监察范围过窄、纪法衔接不畅等问题导致腐败。同时，监督对象的局限性也使得对非党员公职人员的监督成为空白地带、公权力监督存在盲区，滋生了对权力规范运行更为严重的挑战。由此导致的腐败问题，其呈现的方式更加隐蔽多元、形式更加灵活多样，“两面人”现象的出现就是这一问题的集中体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识到，此类问题“如果不严加防范、及时整治，久而久之，必将积重难返，小问题就会变成大问题、小管涌就会沦为大塌方”[2]531，“我们千万不能在一片喝彩声、赞扬声中丧失革命精神和斗志，逐渐陷入安于现状、不思进取、贪图享乐的状态”[2]531，全面从严治党永远在路上，绝不能有停一停、歇一歇的想法。

（二）凝聚监督合力，实现监察全覆盖

监察，词意为观察、监督、督察，即监督、约束权力，考察、检举国家机关及其工作人员。改革开放后我国的监察体制逐步健全，监察工作的职权与范围更加明晰，并形成了纪检监察一体化的格局：党的纪律检查机关与行政监察机关构成行使监察权的主体，采取一套工作机构、两个机关名称，同时履行纪检、监察两项职能的机制，此外，人民检察院也具有行使部分监察权的职能。这种在改革开放发展实践中逐步探索而成的监察权配置格局在推进反腐倡廉建设、强化权力监督中发挥了独特贡献。但随着改革开放的深入，现代化程度的提升，社会结构的变迁，城市人口的增多，这些新情况对作为上层建筑的治理体系提出了更高要求，对公权力行使的规范化也提出了更高要求。这套分散化监督机制在实际运作中因监察对象范围有限、党内法规与国家法律间边界相混淆、丧失监察机构自身独立性等原因导致了监督效能不足，监督职能各机构独立行使却又交叉重叠，缺乏“五指聚拢”的合力，日益显露出诸多弊端。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央清醒地认识到党长期执政面临的最大挑战就是对权力运行的监督，而深化国家监察体制改革正是党中央加强对公权力全面监督的重要举措。在党的十八届三中全会上，习近平总书记一针见血地指出“反腐败机构职能分散、形不成合力”是腐败案件频发的症结所在。[3]505在全面从严治党要求下，党中央积极谋划如何完善国家监察体制，在全面深化改革中构筑起强劲的国家监察力量。例如2016年在北京市、山西省、浙江省开展的监察体制改革试点工作有序推进且成效显著。2017年习近平总书记在十九大报告中进一步提出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[4]随后中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，国家监察体制改革在全国范围内普遍展开起来。2018年十三届全国人大一次会议正式通过了《中华人民共和国监察法》，通过立法给予监察体制改革法律保障，同年3月23日国家监察委员会在北京揭牌成立。这是适应反腐败斗争形势，强化权力监督、整合监察资源，实现监察全覆盖的创新之举。

中央纪委与国家监委合署办公有效整合了过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量，保障了监察机关的独立性与权威性，收拢五指、重拳出击，以强大监察合力巩固反腐败斗争压倒性胜利。正如习近平总书记所指出：“深化国家监察体制改革的初心就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。”[5]党中央从党内监督全覆盖破题，通过深化国家监察体制改革实现监察无死角、全覆盖，将全面从严治党推向深入。

深化国家监察体制改革不是一蹴而就的，而是实践的倒逼，是伴随中国革命、建设、改革历程不断发展起来的，这是党中央推进一系列雷霆般反腐败斗争举措、“摸着石头过河”探索出来的成果。但同时也应当清醒地认识到反腐败斗争取得压倒性胜利并不是终点，有效制约与监督权力的制度建设才是保障权力有序运行的治本之策。

二、深化国家监察体制改革是发挥制度优势的具体体现

制度乃定国安邦之根本，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。中国特色社会主义制度是党和人民在历史进程中通过实践探索做出的郑重选择，其最大特点就在于连续性。一以贯之的制度优势是党领导人民进行社会主义现代化建设系统工程的重要保障，是“一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”[2]119。

（一）做好顶层设计，强化制度优势

中国特色社会主义进入新时代，我国发展处于新的历史方位，国家治理亦面临着许多新任务新要求，因此，完善中国特色社会主义制度，实现制度层面的与时俱进就是我们行稳致远的根本保证。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆在更加突出的位置，高度重视发挥制度优势，为筑牢国家发展和社会进步的根基做出了新时代的贡献。我们深切知道反腐败斗争是一场输不起的战役，必须全面推进从严治党，大力惩治腐败。党的十八大以来，经过多场“打虎拍蝇”战役，反腐败斗争成效初显，但是要巩固其压倒性胜利必须扎牢制度的笼子。党的十八大以来所查处的腐败案件中，除了部分干部自甘堕落，钻制度的空子是他们顶风作案、为非作歹的病源所在。制度不完善，潜规则就会盛行，就无法防范和解决党内出现的矛盾和问题。制度是管根本的、长远的，具有全局性、稳定性，只有实现制度的跟进才能使腐败无处遁形。将反腐败斗争的成果用制度固定下来形成长效机制，全方位扎紧制度笼子，更多地用制度治党、管权，将管党治党的成果转化为制度优势，这是中国特色社会主义制度在反腐败斗争实践中的创造。

制度承载着调节关系、建立秩序、规范行为、推动发展、维护稳定的功能。“制度的生命力在于执行”，“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”[6]，只有严格执行才能让制度焕发活力，否则就是一纸空文。习近平总书记多次在讲话中指出，当前制度建设最突出的问题就在于很多制度没有得到严格执行，制度形成后要严格遵守，坚持执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。同时，执行制度的基础在于构建制度体系，发挥中国特色社会主义制度的优势必须注重制度的衔接与配套性，实现制度间的系统优化，发挥整体优势。中国特色社会主义制度具有巨大优势和强大生命力，其无可比拟的优越性在于集中力量办大事，实现全国一盘棋、上下一条心，做好新时代顶层设计，以制度优势助推国家治理现代化。

（二）构建制度体系，提升监察效能

中国特色社会主义制度体系的建构为深化国家监察体制改革提供了源源不断的信心，更是推进反腐败斗争法治化、制度化的核心。将公权力真正关进制度的笼子，保障公权力真正服务于十四亿人民，扎牢制度篱笆，使全面从严治党的制度自信得以彰显。深化国家监察体制改革，着眼于对权力运行的制约和监督，通过巡视和派驻两大利器进一步发挥监督的作用，让铁规发力、让禁令生威。

因此必须要审时度势地推进国家监察体制改革，以增强国家监察机关的独立性为方向，着力提高监察机关的地位与权威性。2018年新修订的《中华人民共和国宪法》第三章国家机构中单列一节专门论述监察委员会，并规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”[7]，上级监委领导下级监委的工作，国家监委对全国人大负责，这使得监察机关的独立性有了根本大法的保障。随后《中华人民共和国监察法》这一专门监察法规的颁布进一步巩固了监察机关的独立地位，国家监察立法迈上新台阶，不仅明确了监察机构的法律职权，更提高了监察机构的权威性。监察体制是保证国家监察工作高效运行的根本途径，深化国家监察体制改革将制度的笼子越织越密、越织越牢，不断消除权力监督的死角和空白，将制度优势充分转化为监察效能。统筹纪检监察两方面，将制度建设贯穿监察体制改革的始终，“推动纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，带动整个纪检监察系统提高履职质量”[5]。发挥制度建设在党和国家发展中的基础性作用，调动各方面资源，激发社会创造活力，在堅持和完善中国特色社会主义制度上下功夫，不断满足人民对美好生活的需要。

中国特色社会主义制度具有“一张蓝图绘到底”的连续性，这是党领导人民站起来的历史延伸，是富起来的经验总结，更是强起来的根本保证。深化国家监察体制改革是发挥中国特色社会主义制度优势的具体体现，监察体制作为中国特色社会主义制度的组成部分，是制约与监督权力的制度保障，更是健全与完善党和国家监督体系的重要部署。深化国家监察体制改革，推进国家监察立法，以法律形式保障监察机构行使职权的独立性与权威性，确保监察体制的贯彻执行以形成监察合力，坚持用制度管权、管事、管人，不断健全制约与监督公权力行使的制度体系，走一条新时代中国特色的国家监察体制之路。

三、深化国家监察体制改革是加强党的领导的应然之举

腐败问题往往与政治问题相伴而生，反腐败问题的政治属性要求我们必须强化政治监督。权力运行本身具有政治性，中国反腐败斗争的特殊性也在于旗帜鲜明讲政治。党的十八大以来，反腐败上升到了政治建设的高度，加强党的政治建设、坚持党的领导是有效制约和监督权力的关键之举。

（一）坚持党的领导，严密组织体系

坚持党的领导是深化国家监察体制改革的根本保证。“在坚持党的领导这个决定党和国家前途命运的重大原则问题上，全党全国必须保持高度的思想自觉、政治自觉、行动自觉，丝毫不能动摇。”[8]加强党的领导关键在践行“两个维护”，“保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在”[9]423-424。“两个维护”是党在十八大以来的治国理政实践中形成的政治经验和宝贵成果，在实现中华民族伟大复兴的关键期确保党对各项工作的统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，一体推进反腐败斗争，实现党的组织和党的工作全覆盖。

习近平总书记曾指出：“党的领导，体现在党的科学理论和正确路线方针政策上，体现在党的执政能力和执政水平上，同时也体现在党的严密组织体系和强大组织能力上。”[3]766组织体系的有效运转是党的方针、政策、路线得以贯彻执行的重要保障，系统而严密的组织体系指向的正是对“两个维护”的践行，维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，才能形成“劲往一处使”的强大凝聚力，攥指成拳，保证党领导人民有效治理国家。因此，我们必须毫不松懈地加强党的全面领导，确保党的领导在组织、工作和职责上的全覆盖，保证全党上下同心同德，切实发挥党的集中统一领导作用，增强国家治理的合力。

（二）整合反腐力量，加强统一领导

党的十八大以来查处的多起腐败案件表明“围猎”和甘于“围猎”并存，经济利益与政治利益交织，腐败的目的和动机复杂，经济腐败与政治违纪重叠，社会危害性极大。政治监督强调防患于未然，既要惩治又要预防，一体推进不敢腐、不能腐和不想腐。习近平总书记曾指出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”[10]党的全面领导关系党和国家的前途和命运，加强党对反腐败工作的领导，在党中央统一领导下推进国家监察体制改革是加强党的领导的应然之举。

深化国家监察体制改革将分散的反腐败力量进行有效整合，成立专门的反腐败工作机构——监察委员会。监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，这就将整个国家的监察体系置于党中央的领导下，也就更容易接受与贯彻党中央对全面从严治党的战略部署，将党的领导贯穿于纪检监察全过程，实现了在党的直接领导下对行使公权力的党员干部、公职人员的监督，将党的领导通过组织形式贯穿在干部管理的全过程，确保反腐败斗争领导权牢牢掌握在党的手里，从而实现了监督效果不同于过去的本质变化。

通过改革，纪检、监察机关两项职责同向发力、优势互补，党对反腐败工作的集中统一领导在组织形式、决策程序等各方面工作中得到了具体体现，实现了党对监察工作的全过程领导。各级党委全面从严治党的政治责任进一步强化，形成了集中力量严惩腐败的高压态势，将权力置于严密监督之下，坚决破除空泛式表态、应景式过场、运动式造势等形式主义、官僚主义问题。同时，纪检监察机关不是天然的保险箱，纪检监察机关工作人员处于反腐第一线，在工作中时常面临着腐败与反腐败的考验，因此“要马克思主义手电筒既照别人更照自己，不能只照别人、不照自己”[5]，自觉接受党和人民的监督，保持战略定力，审慎行使权力，在大是大非面前敢于斗争，在自我监督上带头作表率，守得住底线。

权力监督的目的是保证公权力的正确行使，深化国家监察体制改革正是实现制约与监督权力的关键举措，监察委员会与纪律检查委员会所实行的以垂直领导为主的双重领导体制加强了党对反腐败工作的集中统一领导，有效实现了权力运作的公开、透明，“九龙治水”的局面得以根治，党领导下的反腐败工作体系更加科学完备。深化国家监察体制改革，就是不断探索党在长期执政条件下拒腐防变的中国方案，标本兼治、激浊扬清，破解历史兴亡周期律的“窑洞之问”，构筑起一套行之有效的權力监督制度，在党的领导下走出一条中国特色的社会主义监督道路。

四、深化国家监察体制改革是党实现自我革命的有效探索

勇于自我革命是保持马克思主义政党先进本质的内在要求，也是中国共产党最鲜明的政治品格，更是承担起实现中华民族伟大复兴历史使命的要求。党在领导人民进行革命、建设和改革的实践中无不是通过自我革命的方式提高应对各种挑战与风险的能力。“打铁还需自身硬”，坚强有力的领导核心是带领全国人民不懈奋斗的有力保障，深化国家监察体制改革，实现权力监督全覆盖，全面推进从严管党治党，以党的自我革命推动党领导人民进行社会革命。

（一）勇于自我革命，净化党内政治生态

“物必先腐而后虫生”深刻揭示了事物发展蕴含的规律，事物内部的腐败才是毁灭自己的真正危险。自我革命是祛除肌体自身恶疾的有效手段，中国共产党之所以能够带领人民战胜艰难险阻、不断取得革命胜利，其原因就在于能够以刀刃向内的勇气进行自我革命，敢于同各种破坏党的先进性与纯洁性的行为作斗争，努力锻造成为一支本领过硬、能力过强的马克思主义执政党。勇于自我革命是党的优良传统，党自成立之日起就将其置于重要地位，并在不断自我净化的过程中由弱变强、发展壮大。毛泽东曾指出共产党决不允许“任何政治的灰尘、政治的微生物来玷污我们的清洁的面貌和侵蚀我们的健全的肌体”[11]，并在七届二中全会上提出“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”[12]，以告诫全党同志经受住长期执政的考验。邓小平同样认为党应当敢于自我革命、纠正自身问题：“我们党也犯过严重错误，但是错误总还是由我们党自己纠正的，不是别的力量来纠正。”[13]勇于自我革命是党的独特优势，中国共产党能够成为领导全国人民不懈奋斗的主心骨，“根本原因在于我们党始终保持了自我革命精神，保持了承认并改正错误的勇气，一次次拿起手术刀来革除自身的病症，一次次靠自己解决了自身问题”[3]590。

勇于进行自我革命必须敢于同各种侵害党的肌体健康的行为作斗争，尤其是背离党的初心与使命的形式主义、官僚主义。其主要表现为滥用权力、高高在上、好摆门面、不切实际，对人民群众的生活漠不关心，热衷于“面子工程”“明星工程”，损害党的形象，削弱党的领导地位。因此，对于形式主义、官僚主义必须精准出击，推动全面从严治党常态化、制度化，扫除滋生腐败的土壤，对权力寻租现象严厉打击。深化国家监察体制改革，实现权力运行监督全覆盖，保证公权力的规范行使，正是以监督之力实现党自我革命、自我净化的有效途径。以无禁区、全覆盖、零容忍的鲜明态度推进反腐败斗争是党心、民心所向，更是净化党内政治生态，保证公权力正确行使的关键举措。

（二）牢记初心使命，深化政治监督

新时代下，我们党仍面临严峻的“四大考验”和“四大危险”，各种弱化党的领导的因素、动摇党的根基的危险依然存在，“越是长期执政，越不能忘记党的初心使命，越不能丧失自我革命精神”[2]529，自我革命面临的最大挑战就是如何有效监督权力。权力行使的规范与否关系到党和人民的利益，玩弄权力所造成的权力虚化、弱化等问题严重损害着党的先进性与纯洁性，权力商品化、私利化致使腐败问题发生，究其原因在于权力监督不到位。

深化国家监察体制改革，其初心“就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带”[8]。从监察体制改革的宏伟构想开始到北京、山西、浙江的改革试点摸索阶段再到将试点经验推向全国的全面深化阶段，国家监察体制一步步臻于完善，各级监察委员会的设立有效增强了监察机关的独立性与权威性。《中华人民共和国监察法》的颁布使监察委员会的职责权限有了专门的法律保障。监察委员会可以依照规定采取谈话、讯问、调取、勘验检查、鉴定、留置等十二项措施开展调查，以留置代替“双规”彰显了党对权力监督的信心与决心。深化国家监察体制改革，创新监督方式，增强监督实效，清除权力寻租的恶性土壤，除恶务尽，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，以监督合力促进党的自我革命，推进党的建设新的伟大工程。

国家监察是党内监督的延伸和拓展，有效制约与监督权力是党自我革命的重要推动力。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心必须本领过硬、能力够强，以彻底的自我革命精神不断提高党的建设质量，大力清除侵害党的肌体健康的毒素，刮骨疗毒，以壮士断腕的决心把党建设得更加坚强有力。深化国家监察体制改革，实现权力监督全覆盖，以监察合力促进党的自我净化，向内发力，克己慎行，守住底线，自觉接受党和人民的监督，做规范使用权力的忠诚卫士。勇于自我革命是中国共产党的独特优势，唯有此才能担当使命，进而确保社会革命的目标顺利实现。

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央根据党的十八大以来反腐败斗争形势做出的重大战略决策，这其中包含了深刻的现实动因。鉴于全面深化改革的新形势，以习近平同志为核心的党中央从党内监督破题，以全面从严治党为中心向外发散，对腐败问题重拳出击，以权力监督全覆盖清除滋生腐败的土壤。深化国家监察体制改革，中央纪委与国家监委合署办公將监察工作置于党的全面领导下，实现了党的领导全覆盖，健全中国特色监察体制，完善党和国家监督体系，发挥中国特色社会主义制度的优势。同时，这也是党在长期执政条件下进行自我革命、实现自我净化的有效探索，以改革促进自身本领提升。概括而言，深化国家监察体制改革是在建设社会主义现代化强国的历史进程中对现实问题的有力回应。

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[12]建党以来重要文献选编：第26册[M].北京：中央文献出版社，2011：171.

[13]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：267.

责任编辑：黄传英