中国国家森林公园体制研究

童尧 胡立 赵东阳 余子纯 周璇璇

摘 要：随着我国经济的发展，中国国家国家森林公园的管理体制如何促进旅游业的发展成为了旅游业界较为关心的问题。该文梳理了中国国家森林公园的发展历程与同期政策，从管理与运营模式、旅游规划方式、资金来源与投入等方面对国家森林公园现存的问题进行了探讨，并提出了优化管理的对策措施。

关键词：国家森林公园;发展历程;管理体制;旅游规划;资金投入

中图分類号 Q948 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）08-0094-03

Study on the System of National Forest Park in China

Tong Yao   HU Li   ZHAO Dongyang   YU Zichun   ZHOU Xuanxuan

（College of Urban and Environmental Sciences， Central China Normal University， Wuhan 430079， China; Wuhan Branch of China Tourism Academy， Wuhan 430079， China）

Abstract： With the development of China's economy， how the management system of China's national forest park promotes the development of tourism has become a more concerned issue in the tourism industry. This paper discusses the existing problems of national forest parks by sorting out the development history and policies of the same period， management and operation mode analysis， tourism planning methods， funding sources and investment， and puts forward relevant measures to optimize management.

Key words： National forest parks; Development history; Management system; Tourism planning; Capital investment

国家森林公园是我国境内级别最高的森林公园，它们承担着我国生态文明建设、保护生态系统、提供户外游憩与科研教育的重要作用。随着国家层面森林保护的意识逐渐提高，森林砍伐业逐渐被旅游业所取缔。因此，国家森林公园旅游业的规划、管理、运营等受到了越来越多的重视。本文对中国国家森林公园的发展历程、政策法规、管理运营模式、旅游业规划、资金投入等进行了全面的梳理，以为完善我国国家森林公园管理体制提供参考。

1 发展历程与同期政策

梳理中国国家公园的历史发展可以以史为鉴，更加清楚地发现当前存在的问题，并且把握好今后的发展方向。我国第一处国家森林公园成立于1982年，经过近40年的发展，截至2019年，国家级森林公园已建成近900处。有学者将其发展历程分为6个阶段，认为我国的森林公园发展史可分为探索阶段、初步发展阶段、科学发展阶段、转型阶段、全面生态建设阶段和巩固提升阶段[1]。但是，这一研究方法更偏向于陈述近年来的时间节点，对1980年左右的节点较为省略，缺少宏观性。因此，可以参考当前学术界另一种观点。比如，罗芬等将中国国家森林公园的发展历程分为3个阶段，分别是起步阶段、加速发展阶段、发展巩固阶段[2]。

1.1 起步阶段 第一阶段是我国对森林公园的初步探索期，时间段为1982—1992年。十二大期间，众多代表提出了我国林业应当开启以自然资源为主的多元化发展要求。当时的发展背景是我国对森林资源的重视程度仍处于较低的水平，伐木造田、乱砍滥伐等现象十分普遍。由于不规范、不科学的发展方式，在1980年前后，许多国有林场面临着严重的资金问题。在当时的湖南张家界林区，由于资金问题严重，林场入不敷出，为解决资金问题，当地林区尝试发展旅游业。1979—1982年，当地接待游客超过9000人。这一初步探索为当地带来了甜头，也为我国政府发展森林户外游憩提供了最早的参考。1981—1982年，国家林业部、国家发改委（原计划发展委员会）、人民代表大会等发出了多部意见、通知和方案，如《关于部分地区国营林场山林和开发旅游事业的通知》等，总结来看就是要求各地在森林为主的基础上开展旅游业建设，鼓励多种业态流入森林地区，注重科学开发，地方政府与中央联合注资建设，运营期间盈亏自负。1982年，张家界国家森林公园正式成立，我国正式开始了森林公园旅游业的探索和发展。在第一阶段的后期，我国林业部强调国家森林公园需要注重生态与经济和谐发展，并且积极鼓励民间资本参与国家森林公园的建设。在这一期间，大量国资企业、民营企业积极在张家界森林公园内发展旅游业态，并且取得了不错的收益。这使得张家界国家森林公园成为了日后其他森林公园建设的标杆。

1.2 加速发展阶段 随着时间的推移，国家森林公园的发展步入了第二阶段（1992—2002年）。这一阶段是全面发展、加速建设的阶段。在这一阶段中，由于不规范、不科学、不限制的伐木，我国森林资源面临着严重的问题，迫使中央政府与林业部门寻求产业转型，而森林公园试点的成功吸引了相关部门的重视。在第十四次全国代表大会中，发展森林旅游业被确认为下一个重要机遇，把握好这一机遇对林业的转型起到关键性作用。1992—2002年，相关单位颁布了多条法案与规划，如《管理办法》《发展纲要》《保护规划》等，规范森林公园的建设与发展。在这一期间，林业部门授予了大量森林公园的资质证书。

1.3 发展巩固阶段 第三阶段是2002年至今。2009年出台的《加快旅游业发展意见》为森林公园开展旅游业打入了一针强心剂，这一指导性文件加速了森林公园步入企业化的管理模式。2011年，森林公园保护与发展中心的设立象征着保护成为了我国森林公园的管理首要目标。刘千萌研究指出，第三阶段也是巩固阶段，社会各界已达成共识，认为森林旅游业是我国林区的现代化建设，产业扶贫的重要支撑[3]。在过去的近40年间，我国已建设近900处国家森林公园，发展森林公园的模式得到了全社会的认可。在这一期间，我们的眼光更多地放在了现代化建设、鼓励民企投资、可持续发展、旅游业扶贫、国际交流合作上。但由于前期的快速发展，国家森林公园也面临着发展不均衡的问题。少数几家森林公园如云台山、张家界等由于建立较早，经验较为丰富，品牌建设与推广营销较为成功，经营理念较为先进。因此，建设较为成功的森林公园应当发挥表率作用，积极帮助后起的森林公园的建设。

2 管理与运营模式

2.1 管理类型 我国的森林公园主要有3个级别，分别是县市级、省级和国家级。其管理类型可分为2个类型，分别是政府机构管理型与联合管理型。首先，政府机构管理型一般指政府部门的下属事业单位对森林公园进行统一的管理。这些管理机构多由当地政府设立，承担森林区域内的综合管理责任。由于我国的森林公园分布广、情况复杂，许多政府下属机构的权限也未达到统一，并且一个森林公园内有多家政府机构挂牌的现象时有发生，导致部分管理机构兼任着管理者与监督者。此外，也有部分管理机构同时存在于一个森林公园内，且各自为政。联合管理类型主要指的是当地林区成立管委会，负责林区内部相关事务，而当地政府负责对外事务。此外，也有部分管委会将其经营权与管理权交由企业打理。比如武夷山国家森林公园，当地管委会委托武夷山国家森林公园集团对公园进行管理和运营，管委会对其进行监督。此集团成立了3个部门：经营部、综合部、发展部，分别负责公园的市场化运作、内部保障与后勤、融资与生态监管，以此对当地进行企业化的管理与运营。在企业化的运营中，大部分保持了国有企业控股、民营企业参与的模式。这导致当地的所有权和管理经营权虽然分离，但又存在着治理权与开发建设权相重合的情况，体现了政企不分的事实，并未完全将管理模式推向市场化。此外，国有企业控股的情况也未能对公园注入强心剂，垄断的地位会导致当地企业不思进取，企业员工缺乏教育，旅游产品缺乏创新的情况。

2.2 管理模式存在的问题 中国森林公园的管理模式与现存问题一直是学术界较为关注的问题。张志等指出，我国的森林公园体制处于政府事业制度，企业模式运营的困境中[4]。刘海英研究發现，浙江省内的森林公园管理体系缺乏法律支撑，导致相关部门在执法上效率较低[5]。王瑶等指出，湖北省内的森林公园存在政企不分的问题，导致管理效率低下和监管力量弱的问题[6]。王琦等强调，国家森林公园应当强化基础设施建设，特别是公路的完善[7]。由此可以发现，我国国家森林公园管理存在着一系列的管理问题和经营问题。

2.3 管理模式探索 我国相关部门需要重新梳理国家森林公园的组织架构和管理模式，设置更加合理更加科学的组织结构以应对市场化趋势，设置合理的部门分工，撤销部分落后的管理机构，简化管理部门。坚持森林公园的所有权与运营权的分离，分清所有者与运营者的权责关系。在我国的森林公园管理中，积极参考发达国家的成功经验可以为当前的困境寻找新的突破。美国的国家公园由国家公园管理局进行管理，管理局内设不同地区的分局，分片区管理。由于是纵向管理，地方管理局和当地政府并无瓜葛。在运营中，运营权与管理权也做到了完全分离。结合美国经验和中国现实情况，张志等创新提出了“四权分立”模式，这一模式建议成立4家不同的组织机构，分别对公园的所有权、经营权、管理权、保护权负责，各机构权责分明，相互制衡[4]。

3 中国国家森林公园旅游规划方式

中国国家森林公园的旅游业规划的主要目的是对森林资源进行合理的使用，能够在保护当地生态环境的情况下进行科研教育和旅游业的发展，从而为当地居民提供更多就业机会和教育水平，促进地区的服务业和经济的发展，做大地区的旅游品牌。王越研究指出，国家森林公园的旅游业规划应当以保护为核心思想，结合景观学、生物科学、植物科学、宏观经济学等多学科制定规划方案[8]。王然强调，国家森林公园的旅游规划应当充分结合好当地生态、植被、景观、地貌等特色，发挥好自身独特性[9]。

当前，我国国家森林公园大部分采取的是分区规划，将园区依照地理空间、居民分布、旅游业态、森林资源等因素，对园区进行科学的分区管理。这一规划办法可以有效地将不同功能进行分离，以实现精准定位、环境保护和隔绝干扰。以内蒙古乌尔旗汉国家森林公园为例，其园区在规划中被分为生态游憩区、康养娱乐区、原住民生活与服务区。其中，居民生活与服务区靠近城镇，方便当地居民的日常通勤。此外，这一区域设立了游客中心，交通较为便捷，游客在此处可以进行餐饮、住宿、购物等行动。当地服务业人员在此有集中管理的员工宿舍。生态游憩区由山谷、林场、草场为主要依托，开发了大量贴近自然的旅游目的地，部分景区内建设了人造景点。康养娱乐区主打人造景点、人造娱乐设施、极限运动、度假村等业态，在这一区域内可以体验滑雪、漂流或者参观博物馆和植物园。宋小龙研究强调，国家森林公园旅游业规划功能分区的意义在于缓解自然资源的压力，保存自然遗产的原始性，促进旅游业态的多元化[10]。

4 中国国家森林公园的资金来源与投入

4.1 资金来源途径 中国国家森林公园的资金来源有3个渠道，分别是财政拨款、经营利润、社会捐款。其中，财政拨款占主要地位，这其中包括了中央拨款、地方政府拨款、国家林业部拨款、债券等。经营利润主要指园区内经营各类业态（旅游业为主）所获的利润。社会捐款很大程度上依赖园区品牌塑造、科研价值和知名度。通过查阅林业统计年鉴可以发现，2002—2013年我国对森林公园的拨款呈现快速上升的态势，其中2013年全年总共拨款接近490亿元。值得一提的是，在2008年的金融海啸中，我国的拨款不减反增。初步判断是由于当时的经济刺激手段造成的。

4.2 资金投入方向 在资金投入方面，中国森林公园拨款主要投入在基础设施维护与建设、生态保护的方面。参考统计年鉴可发现，2002—2006年我国生态保护的投入资金占比较小，但是在2007年，由于林业部提出了一系列环境生态保护目标和问责机制，这一年生态保护的资金占比有了极大提高，是2006年的7倍。2013年，中国森林公园到访旅客突破5万人，庞大的访客数量需要更大规模的接待设施。总结来看，森林公园对生态保护、林区维护的投入占比仍较小，大量的资金被投入到维护基础设施、建设开发景区的项目当中。因此，建议森林公园管理部门成立专项小组，研究园区的控流制度，根据实际情况控制游客数量，将更多的资金投入到生态保护当中。正如蒋晨等强调的，旅游业是依托当地自然环境的，资金应当更多地投入到森林的保護上[11]。

5 结语

总的来看，中国国家森林公园在管理优化进程中任重而道远，相关的管理部门在今后需要主动顺应更加开放的市场化经济和时代的发展，着力打造更加权责分明的治理层级，将自然资源进行优化与整合，通过完善法律法规将多部门联合监督的模式应用在国家森林公园的管理中。

参考文献

[1]郑茹敏，梅林，付占辉，等.中国国家森林公园时空演变特征及其影响因素分析[J].资源开发与市场，2019，35（02）：197-202，215.

[2]罗芬，保继刚.中国国家森林公园演变历程与特点研究——基于国家、市场和社会的逻辑[J].经济地理，2013，33（03）：164-169.

[3]刘千萌.试论我国国家森林公园建设的历程、贡献及路径[J].戏剧之家，2019（20）：200-201.

[4]张志，李江风.我国森林旅游业管理体制创新研究——以大别山国家森林公园为例[J].福建林业科技，2006（01）：168-170，187.

[5]刘海英.浙江省森林公园建设管理现状与发展对策[J].浙江林业科技，2017，37（04）：89-94.

[6]王瑶，米锋.湖北太子山国家森林公园管理制度改革研究[J].林业经济问题，2014，34（06）：540-543.

[7]王琦，黄义雄.福州国家森林公园环境容量评估及其管理策略研究[J].福建林业科技，2007（04）：170-175.

[8]王越.松花江国家森林公园生态旅游规划研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2012.

[9]王然，张丽云，徐宁，等.木兰围场国家森林公园生态旅游规划[J].湖北农业科学，2013，52（11）：2687-2691.

[10]宋小龙.宁夏贺兰山国家公园功能区划初步研究[D].银川：宁夏大学，2019.

[11]蒋晨，黄晔春.宜兴国家森林公园经营中存在的问题及解决对策[J].山西农经，2021（17）：102-103.

（责编：张宏民）