注重防范执法行为所引起的执法风险

曹达全

党的十八大以来，习近平总书记反复强调，必须确立底线思维，防范风险挑战，这为我国加强风险防范工作提出了总体要求。对于政府来说，不仅要做好社会风险防范和化解工作，更要注重防范执法行为自身所引起的执法风险。一段时期以来，重大行政决策风险已经受到人们的普遍关注，相关制度也得以逐步建立和完善，而其他执法行为所引发的执法风险问题却没能足够重视，仍存在风险防范工作不到位、制度设计不科学等诸多问题。提高对执法风险的防范意识和应对能力，建立健全风险防控制度，全面推进各部门各领域执法风险防范工作，不仅是政府风险防范的题中之义，而且应当作为先于防范社会风险的任务来抓。

一、高度重视执法风险带来的负面影响

做好执法风险防控工作，首先必须确立充分的风险意识。只有对执法风险发生的实际危害有充分认识，对执法风险有充分的理解和把控能力，才能够促进执法单位和个人采取更加有效的防范措施，尽量避免风险的发生。

执法风险发生后，会给国家和社会带来重大损失并增加不必要的工作任务。风险并非一定发生，可一旦发生就会带来诸多负面影响，甚至造成重大损失。执法者有可能会因为存在官僚作风而把好事办砸，损害政府的自身形象，造成社会负面影响。执法者可能会因为缺乏应有的责任意识致使执法不到位或者是失职，从而有可能会诱发社会安全事故，给国家、社会带来重大经济损失。执法者如果违法执法，更是会损害群众利益。执法风险一旦发生，尤其是在引发重大社会公共事件后，执法者及其单位在原有执法工作任务外，就必须增加不必要的工作任务，以弥补执法过失所带来的诸多不利影响，如安抚受害人情绪、回应民众和媒体关注、消除社会负面影响、赔偿执法不当所造成的财产损失等，乃至需要在执法方式或执法政策等方面作出新的调整。

风险即使不会实际发生，执法者的风险意识也会直接影响执法态度和执法行为。风险意识包括人们对风险所持有的态度和对风险的理解及把控，而其中具备风险防范的正确态度最为关键。以下两种对待执法风险的态度均不利于执法工作的正常开展，一是忽视执法风险的存在，二是过于惧怕执法风险的发生。执法者麻痹大意、忽略执法风险的潜在威胁，往往会造成执法风险的实际发生;而执法者对执法风险存在惧怕心理，则有可能导致执法者不敢为、不愿为，影响其正常的执法工作。要使执法者普遍确立正确对待风险的态度，不仅需要加强对执法者的思想教育，而且有必要在制度层面上为执法者提供明确的行为规范指引。

执法风险所造成的社会危害更大。一般社会风险，政府如果能够有效控制，很容易得到广大民众和社会的支持。而由执法行为所引起的执法风险，即使得到妥善处理，也会对政府产生负面影响。执法风险的实际发生，不仅会损害到当事人利益，还会损害到政府公信力，乃至法律的权威。因此，一次执法风险的发生，如执法者玩忽职守造成安全事故，不仅徒增执法以外的风险处理工作，还有可能会增加执法者事后工作的难度。

二、充分把握执法风险形成机理和演变规律

相比较一般社会风险的形成，执法风险则有其独特的形成机理和演变规律。执法风险源于执法行为，而又不能仅仅依赖于执法行为加以控制，这就为执法者做好执法风险防范工作增加了难度、提出了挑战。因此，准确把握执法风险形成机理和演变规律就成为做好执法风险防控工作的首要任务。

充分把握执法风险形成机理，是避免风险实际发生的关键。执法风险形成有可能源自执法者自身，也有可能是源自执法环境。执法者行为习惯不良、工作能力不强，均有可能成为执法风险的诱因。执法体制机制不畅或者是制度不完善也有可能诱发执法风险的发生。例如，执法者不能以执法者身份严格要求自己，执法时情绪变化，就有可能会引发与被执法者之间的情绪冲突，甚至是肢体冲突。执法者不能适应新的执法环境和执法要求，不考虑现实问题的复杂性而搞一刀切，则有可能会诱发社会公共事件的发生。有些执法风险在执法过程中容易被发现并可以及时采取防范措施，而有些潜在的执法风险，则有可能难以发现或者是在短期内难以发现。如有些执法部门或执法人员长期存在的不良习气，如果不及时加以改正或采取管控措施，就很有可能会诱发执法风险的发生，造成不良社会影响，如执法者与民众冲突。政出多门，不仅会造成具体执法者无所适从，进而不作为、乱作为，长此以往，还有可能诱发民众对政府的对抗心理。执法风险防范工作关键在防，这就要求执法者及其执法单位在日常执法工作中注意觀察，在采取执法行动时尽量做好风险点预判和识别工作，积极主动消除风险形成诱因，做到未雨绸缪。

充分把握执法风险形态演变规律，是提高风险应对能力的关键。执法风险形态多样，可能表现为人身伤害、财产损失，也可能表现为社会公共安全危机等，风险形态的存在可能是显性的，也可能是隐性的。就具体执法行为而言，风险以何种形式发生、具有何种影响程度、持续多长时间，均具有不确定性。不同执法领域的风险形态也会呈现不同差异，这就要求执法者结合自身部门工作特点，注重总结经验教训，加强对风险形态演变规律的认识和把控，避免风险实际发生。对于不能避免发生的风险要争取以最小代价及时化解，尤其要避免风险发生后不断扩大规模。

三、做好执法风险防范工作必须提高政治站位

做好执法风险防范工作，不仅要坚持依法执法和加强风险防范两手抓，注重从源头上预防执法风险的实际发生，更需要着眼于长远目标加强制度建设。

要把防范执法风险作为相对独立于依法执法的工作来抓。作为执法工作重要方面和必备环节，防范执法风险并不能仅仅依赖于依法执法，而是要把防范执法风险作为相对独立于依法执法的工作来抓，这是由风险防范与依法执法工作的区别所决定的。首先，风险防范与依法执法的工作内容不同。执法是对已发生问题的处理，执法对象和目的具有确定性，而风险防范是对不确定是否发生的事件做好预案，采取预防性措施。至于应该采取哪些预防性措施，只能依据对风险的基本预判来决定。其次，风险防范与依法执法的目标存在差异。执法主要在于落实法律所赋予的职责任务，而执法风险防范则是要保障公民生命财产、国家和社会利益不受意外损失。这就要求执法者不仅要依法执法，还要做到安全执法、和谐执法和科学执法，避免执法风险的发生。在某些情形下，防范执法风险甚至有可能与依法执法的工作目标存在冲突，如为了人民群众的人身安全或社会安全而放弃某些执法项目，等等。最后，风险防范与依法执法的工作思路不同。依法执法要求执法者必须确立规则思维，依据客观事实和法律规则行事，而防范执法风险则是要求执法者必须在依法执法的基础上确立底线思维，增强危机意识，有“防患于未然”的工作态度。

必须分别落实风险责任与执法责任。风险责任与依法执法责任应当分别加以落实。其一，执法者和个人是否承担风险责任，不仅要考虑是否依法执法，还要考虑是否采取必要的风险防范措施。其二，风险责任主要包括风险管控的制度建设责任、风险管控的岗位责任和风险管控的行为责任等几个方面。其三，风险责任应当以是否落实风险防范必要措施的“行为责任”作为问责的主要依据，而不宜以风险是否发生作为依据的“结果问责制”。风险发生的不确定性决定风险发生所造成的后果只能作为是否承担风险责任的考虑因素之一，但不能作为执法者承担风险责任的主要依据。这种责任制度有利于调动执法单位和个人依法执法与风险防范两个方面的工作积极性，也有利于促进执法单位和个人更加重视日常执法风险防范工作，保证执法风险防范任务和措施的具体落实，尽量避免风险发生。

把防范执法风险工作加以规范化和制度化。从长远来看，建立和完善风险防范的体制机制、完善相关制度，是防止风险发生的根本保障。国家和地方政府陆续出台一系列相关制度和政策措施，但是要实现执法风险防范工作的规范化和制度化，仍有相当长的路要走。一是全面建立风险防范工作制度，明确风险防范工作的目标任务、工作内容、责任分担等相关事宜。二是积极组织开展风险评估工作，实现各执法领域风险评估工作的常态化、规范化和制度化。三是建立和完善本地区或本部门执法风险防范工作机制。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，明确提出要建立健全行政执法风险防控机制，这更是对行政执法部门今后一段时期风险防范工作的具体要求。四是在法律层面上明确把执法风险防范作为所有执法的必要环节，以保证执法风险防范工作有法可依。

（作者系中共江苏省委党校法政教研部教授）

责任编辑：刘景昌