PPP模式下地方铁路项目建设协调管理研究

摘要 为加快推进地方铁路建设发展，适应我国铁路投融资体制改革，创新地方铁路投融资模式，PPP模式进入铁路建设领域。瓮马铁路是贵州省创新地方铁路投融资模式的大胆尝试，并取得成功。文章以瓮马铁路为例，分析PPP模式下地方铁路项目协调管理的内容和难点，并从参与者协调管理、流程管理和风险管理三个方面提出协调管理措施，为其他PPP地方铁路项目顺利开展提供参考。

关键词 PPP模式;地方铁路;协调管理;瓮马铁路

中图分类号F283文献标识码 A文章编号 2096-8949（2022）08-0034-03

0 引言

随着我国经济的高速发展，道路建设已成为国民经济发展的基础性工程。铁路建设是道路建设的重要组成部分，對国家经济发展和人民生活水平的提高具有重要意义。党的十八大以来，我国已经步入铁路建设高速发展阶段，铁路建设在很多方面取得成功经验，PPP模式进入铁路建设便是铁路投融资体制改革的创新成果之一。铁路建设极为复杂，需要经历多个建设阶段，还需要专业技术无缝衔接，更需要参建单位之间协调配合，才能保证铁路项目在规定期限内保质保量建成并交付运营使用，而PPP模式下的铁路建设项目需要协调的各方主体则更加复杂，对铁路建设协调管理提出了新的挑战。瓮安—马场坪铁路（简称“瓮马铁路”）是贵州省首条采用PPP模式建设的地方铁路建设项目，其顺利建成通车是PPP模式下铁路建设项目协调管理成功的实践。梳理和总结瓮马铁路项目协调管理的宝贵经验，能够为其他PPP模式下的地方铁路建设项目提供参考，促进PPP在全国地方铁路建设中的运用发展。

1 PPP模式在铁路项目中的应用情况

1.1 PPP模式的概念

PPP（Public-Private-Partner），即公私合营，1992年第一次由英国政府提出，是指公共部门与私人部门通过建立合作伙伴关系，共同提供公共产品或者公共服务的一种模式。PPP模式发展至今，内涵和外延非常广泛，不同的国家和地区以及机构对其定义各不相同，联合国研究院认为PPP模式是建立公共和私人部门的合作关系，共同进行大型公共设施的建设运营;欧盟对PPP模式的定义是在传统上由政府提供的公共服务项目或者服务引入私人部门参与[1];美国PPP协会的定义是：PPP是介于外包和私有化，但又兼有二者共性的一种公共产品或者公共服务的一种供给方式;加拿大PPP国家委员会认为：PPP概念应该按照狭义和广义分类，广义可以理解为公共部门和私人部门的合作模式，狭义可以理解为项目的投融资模式的公私参与。狭义的PPP主要强调公共项目或者服务项目投融资模式以及建设运营中的风险分担机制，从我国PPP模式的应用实践案例来看，一般将其理解为狭义的PPP。根据我国的实践应用模式，PPP大致分为外包类、特许经营类和私有化类。

1.2 PPP模式在铁路建设中的应用

PPP模式在世界各国铁路建设领域得到了广泛应用，欧洲的PPP项目居多，PPP模式在公共基础设施领域有较大的优越性，各国政府越来越多地在公共基础设施建设领域引入PPP。法国铁路建设在应用PPP模式方面取得了较大成功，2006年政府授权RFF（铁路基础设施管理机构），鼓励其采用PPP模式为铁路建设投融资，标志着国家为PPP在铁路领域的运行提供了政策支持和法律依据，自此PPP模式在法国铁路建设领域开始广泛应用。法国PPP模式主要是采用特许经营和公私合伙的模式，第一批成功的PPP项目有：GSM—R项目、欧洲南部大西洋高速铁路和尼姆-蒙彼利埃新线项目，这几个项目都真正发挥了PPP融资模式优势，促进了法国铁路事业的发展，为国家的铁路建设投融资提供了宝贵经验。巴西政府为了降低财政压力，降低公共服务运营成本，提高公共服务效率和质量，也在基础设施领域探索PPP模式，20世纪90年代，巴西铁路建设进行民营化改革，巴西政府在铁路运营方面积极引入私人部门资本，1997年开始对铁路货物运输实行特许经营，2004年政府通过《公私合营（PPP）模式》法案，从法律层面对PPP模式下工程项目的招标、投标以及合同签订等方面的操作做出法律规定，表明PPP模式在法律上得到规范，极大促进了社会资本进入铁路建设领域。20世纪90年代的日本，“资本泡沫”破灭，经济处于萧条期，为确保经济复苏，确保公共项目顺利建设，PPP模式得到广泛应用，最开始，日本政府通过提供政策性金融担保、减免税、担保等财税政策，积极鼓励民间资本进入基础设施建设领域，PPP有了一定的发展空间。1999年，日本政府通过《PFI推进法》，以法律形式明确私人可以进入公共项目的范围、运作方式、审批机制、行为准则等，使得私人部门进入公共项目有法可依，保障了私人部门的权利，降低了私人部门进入公共领域的法律风险。进入21世纪，日本的PPP项目得到快速发展，投资规模越来越大，投资数量越来越多，2009年日本PPP模式的铁路建设项目发展到397个，日本新干线铁路是PPP融资模式的成功典型[1]。日本PPP模式的发展，极大促进了经济的复苏和发展，缓解了因经济泡沫而引起的财政资金不足问题。

PPP模式在我国的铁路建设领域发展较晚，已经落地并实际完成的PPP项目数量较少，这跟我国铁路投资政策走向有较大关系。我国铁路投资政策大致经历了三个阶段，第一阶段是投资单一化阶段：铁路投资由中央财政资金全部投资，原铁道部全部负责运营;第二阶段是二元化阶段：铁路投资开始朝合资铁路发展，地方政府、国有企业等其他投资者逐渐参与铁路建设运营;第三阶段是投资多元化阶段，铁路投资开始市场化，铁路投融资开始改革，PPP模式开始迎来政策发展的支持，政策上肯定了地方政府、社会资本可以成为投资主体进入铁路建设领域。2000年以后，PPP模式被广泛运用于市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发基础设施建设中，PPP模式在铁路建设项目类型上多是应用在支线铁路项目、末端的铁路专用线、疏港铁路、连接线等项目上。2005年，连接浙江省衢州市和常山县的衢常铁路项目，成为国内首次采用PPP模式的铁路项目，随后绍台铁路、杭温铁路等高铁项目相继采用PPP模式，并取得成功。2015年，贵州省首次在瓮马铁路建设中采用PPP模式进行实践，通过“股权合作+收益调整”的方式，既满足投资方的汇报需求，也探索出了PPP合作新模式[2-3]。

1.3 瓮马铁路PPP模式应用情况

瓮马铁路PPP模式采用股权合作形式，由贵州铁路投资有限责任公司和贵州剑江控股集团分别作为贵州省政府和黔南州政府的出资人代表，与中铁二十局集团有限公司、中交路桥建设有限公司、贵州桥梁建设集团有限责任公司和中国中铁二院工程集团有限责任公司4家国有企业为代表的社会资本，联合签订铁路投资协议，出资比例为：贵州铁路投资有限责任公司出资39%，贵州剑江控股集团出资10%，中铁二十局集团有限公司出资51%，拥有控股权。项目资本金为40%，剩余60%建设资金由PPP项目公司融资解决，PPP项目公司负责建设和运营管理。

为了保持铁路项目的经济优势，使项目的社会投资者得到合理的资本回报，该项目建立了收益保障机制，经贵州省政府授权，设定特许经营权拥有30年期限，约定特许经营期内，贵州省政府不承诺已投入的社会资本的固定收益，而是采用社会投资人资本金财务内部收益率作为社会资本的合理投资回报指标，通过招标竞争确定社会投资人的资本金财务内部收益率最高不超过8%。如果运营初期收益率未达到预测运量且PPP项目公司现金流为负值，政府按只承担最低需求风险责任的规定给予一定运营补贴，保证项目公司现金流平衡正常运营。在项目特许经营期内，社会投资人资本金税后财务内部收益率未达到合理回报率时，社会投资人全额享有项目公司未分配利润。运营期内如社会投资人资本金财务内部收益率达到合理投资回报率，政府出资人参与分红，社会投资人资本金税后财务内部收益率达到合理回报率的次年，社会投资人选择无偿退出或与政府协商重新签订特许经营协议。

瓮马铁路PPP模式还设有完善的退出机制，当社会出资人退出时，其享有的股权由政府出资人（贵州铁路投资有限责任公司、贵州剑江控股集团）以银行同期长期贷款基准利率对社会投资人投入的项目资本金予以认购。退出机制约定，当出现以下情况之一时，出資人可以选择退出：

（1）在2/3特许经营期前，也就是前20年期间，会每5年对项目的收益情况评估1次，若专业评估机构的评估结果显示，社会投资人资本金财务内部收益率即使在项目全寿命周期内预计无法达到该PPP项目合理投资回报预期，意味着投资项目项目将发生较大亏损，社会投资人可以提前退出。

（2）在已有的运营年限内，即使将政府给予项目的运营补贴全部计入项目收益，社会投资人的资本金财务内部收益率无法到达应有的预期，即达到同期长期贷款基准利率的70%，社会投资人可以退出。

（3）因国家政策调整或不可抗力因素，最终致使项目无法再继续运营，社会资本人可以退出。

2 地方铁路项目建设协调管理的内容与问题

2.1 主要参与者多，协调内容很广

通常PPP模式的铁路项目主要参与者众多，各参与方关系复杂，需要协调的内容和范围更广。以瓮马铁路为例，主要参与主体包括：贵阳市政府部门、社会资本投资方（中铁二十局集团有限公司、中交路桥建设有限公司、贵州桥梁建设集团、中国中铁二院工程集团有限责任公司）、PPP项目公司、银行、建设单位、供应单位、运营单位、保险公司、投融资顾问、法务、税务等，各参与主体负责的内容不同，但又相互交叉，政府部门通过特许经营权下放等方式，授权PPP项目公司运营，并对PPP项目公司进行监管，与金融机构直接签订贷款协议，金融机构资金直接进入PPP项目公司，各项目投资者通过与PPP公司签订投资协议进行投资分工，PPP项目公司分别与运营商、供应商、建造商签订运营合同、供应合同和建造合同，分别管理各家单位进行工作分工。PPP项目公司是工作的枢纽核心，所有的单位都由其进行协调管理，协调的工作内容范围光广，协调过程需要各单位主体加强相互合作、配合协调，才能保证项目的顺利进展，推动各项管理工作的准确落实[4]。

2.2 运作流程长，协调路线复杂

不同PPP模式的铁路建设项目由于自身项目特点，运作流程不用，铁路建设领域并没有一个统一的流程管理图。以瓮马铁路为例，其PPP模式运作流程可以具体分为以下几个阶段：投融资决策和分析、制定投融资方案、成立PPP项目公司、融资谈判、项目招投标、项目建设、项目移交，项目运营。部分流程具有先后顺序，部分流程可以同步进行，只有高效把握流程进度，才能保证铁路项目按期完成。

2.3 项目风险点多，保障难度大

几乎所有的PPP铁路项目投资规模都较大，投资规模上百亿之多不在少数;其次建设周期长，通常是3年以上;参与主体多，面临的外部环境因素复杂多变，因此项目整个生命周期内存在的风险又大又多，且较难管理，成功的风险管理对项目运作极为重要。以瓮马铁路为例，其投资总规模超过150亿元[5]，建设周期长达5年，项目建设全过程中，其必然遇到的风险有：完工风险、生产风险、信用风险、市场风险、金融风险、环境保护风险，任何一个风险出现不可控现象都很有可能导致项目无法开展。要保证以上风险在可控范围之内，需要各方主体协调合作，通力配合，共同做好风险协调管理，为项目建设保驾护航。

3 PPP模式下铁路建设协调性管理对策

3.1 明确参与者职责，建立协调合作机制

明确各方参与主体职责框架，明确工作范围，划分责任，是各方共同合作工作的前提，如政府负责担任PPP铁路项目的主要发起人角色，并且通过顶层设计授权社会部门的特许经营权;项目投资方决定投入资本的规模，入股形式，经营收益分配机制等;PPP项目公司负责铁路项目的具体实施和执行，包含铁路项目前期工作、融资、建设运营和移交运营等全过程，是负责协调管理的核心组织。贷款银行负责资金来源，如期放款;建造商在收到货款后，负责承建;供应商在收到建造商款项后保障原材料的供给等。在明确各方主要职责后，还需建立协调机制，如建立定期协调例会制度，定期围绕建设过程中的问题交换意见，各主体就需要的其他主体配合事项进行落实。

3.2 优化运作流程，加强施工进程管理

制定详细的铁路建设总图、各环节的流程图和工期图，建立各环节高效运转的管理制度和机制，确保运作流程紧密衔接，环环相扣。铁路项目前期工作，投资决策、投融资以及成立PPP项目公司各环节，可以同时进行。施工阶段是最费时费力的阶段，需要加强运作管理，施工进程管理的成功与否直接决定项目能否如期完工。施工管理阶段的协调性管理，可通过加强与施工方的合同管理来实现，合同中明确技术、质量和工期要求，明确责任主体，政府在建造过程中做好监督工作，业主单位在建设中起总管作用，对施工进程的协调管理负主要责任，施工单位对项目建设质量、工期负直接责任。

3.3 规范风险管理，建立风险处置预案

针对PPP项目的主要风险环节，逐一进行风险管理。首先是降低完工风险，可借鉴瓮马铁路经验，建立“商业完工标准”，通过融资合同和信用担保协议降低生产风险，选择资信评级高的合作伙伴进行业务合作降低信用风险，实行浮动价格制度降低市场风险，优化利率结构降低金融风险，提前了解项目所在地的相关环保法律，规范施工，制定环境保护施工方案，降低环境保护风险。所有的风险都应纳入应急预案管理，制定相应的应急处置预案，完善应对措施，确保各风险点能够实现早预防、早发现、早处理。

4 结语

现阶段，我国铁路PPP项目在实践中的协调性管理仍然存在很多问题，需要在实践中不断摸索经验，不断完善。PPP模式既可以调动社会资本优化配置，又可促进铁路基础设施发展，各参与单位应积极加强PPP模式在铁路建设中的大胆尝试，加强PPP模式下地方铁路建设协调性管理实践，用成功的PPP项目典型为社会资本进入铁路建设提振信心，促进我国铁路建设更高层次发展。

参考文献

[1]杨忠伟. PPP模式在铁路项目中的应用研究[J]. 工程技术研究， 2019（24）： 173-174.

[2]楊也容. PPP投融资模式在高速铁路项目中的应用[J]. 财会通讯， 2017（23）： 13-17+129.

[3]戴琼. PPP模式在铁路建设项目融资中的应用研究[J]. 全国流通经济， 2018（31）： 79-80.

[4]吴勇. 瓮马铁路PPP模式实践与启示[J]. 中国铁路， 2018（11）： 27-33.

[5]瓮马铁路 完成投资过半 预计2019年下半年投运[C]//. 《今日轨道交通》地铁版2017年9月， 2017： 41.

收稿日期：2022-03-05

作者简介：张传林（1988—），男，本科，工程师，研究方向：桥梁施工与管理。