审改新政下北京市交通基础设施前期审批流程研究

2022-05-07 15:26王晓颖
交通科技与管理 2022年8期

摘要 交通基础设施项目作为线性工程,技术复杂、社会牵涉面广、投资大、建設周期长,近年来,北京市出台了多项相关措施,优化项目审批流程,精简前期工作手续。目前新的审改政策还没有细则,在执行过程中还存在一些问题,需进一步研究审改政策对交通行业前期工作的影响和效果。文章通过梳理审改新政下交通项目前期工作流程及审批周期,指导项目前期推进;提出合理建议,促进审改新政落地;提出前期工作流程优化建议,加快项目落地。

关键词 审改新政;交通基础设施建设;前期流程

中图分类号 F426.92 文献标识码 A 文章编号 2096-8949(2022)08-0181-03

0 引言

为规范交通基础设施项目建设程序,历年来国家和北京市出台了一系列配套法律法规,这些法律法规在保障项目合法合规建设、质量安全保障、生态环境保护、节约投资等方面都产生了重要的影响。但前期审批流程多数串联,程序复杂,据统计一般交通基础设施项目前期流程共分为5个阶段、22个步骤、126个环节,项目前期工作从规划方案研究至初步设计批复共需435个工作日,至开工进场需822个工作日,前期手续非常繁琐。

为进一步推进供给侧结构性改革,加快交通基础设施项目建设,优化营商环境,在党中央、国务院的统一部署下,北京市不断深化“放管服”改革工作,整合相关环节,减少前期工作手续,近几年市政府、委办局和行业主管部门制定了多个政策文件。各项政策与指导意见的印发都是为了更好地落实《北京城市总体规划(2016年—2035年)》,优化项目审批流程,精简前期工作手续,提高项目投资效益。

该文进一步梳理审改新政对交通基础设施项目前期工作产生的影响及存在的问题。研究在审改新政指导下,交通基础设施建设项目前期阶段工作流程,形成审改新政下交通基础设施项目前期储备阶段工作的具体要求和意见建议。

1 北京市交通基础设施项目前期流程及工作内容

我国传统基础设施项目建设程序包括:项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告和竣工验收等工作环节,交通基础设施要符合国土空间规划,统一考虑建设过程中的主体工程、附属工程,在前期协调过程中,将交通、市政、景观、管线等放在一张蓝图中去分析,同时要充分考虑征地拆迁、管线改移、树木伐移、文物保护、交通导改、环境保护、水环境影响、与河道、轨道交通关系等可实施性,将安全、绿色和可实施性作为目标去实现,交通基础设施类建设项目为政府投资的公益性质工程,关系到人民出行满意度和幸福度[1]。

传统交通基础设施项目需要编制和批复道路规划条件、雨污水排除和河道规划、项目管线综合、项目建议书、设计方案、水影响评价、环境影响评价、社会稳定风险分析、防洪影响评价等其他各类相关的技术咨询、可行性研究报告、初步设计及概算。

2 现存问题分析

传统工作流程下,城市基础设施类项目至竣工验收主要审批周期约为239个工作日。如涉及河道、绿地、文物等事项,在相应行政许可、行政确认、公共服务等事项均并联办理的情况下,另需约90个工作日,可见整个周期的工作时间冗长,需要协调和解决的问题较多。

2.1 规划编制部门分散、统筹不足

在常规模式下,规划国土部门主牵头编制空间规划,发展改革部门牵头编制国民经济和社会发展规划,各行业主管部门牵头编制行业内交通发展规划。在这种情况下,交通基础设施类建设项目前期各审批办理过程中,会出现部门分散、各部门要求和标准不一致、国土空间布局不统一的问题。规划、国土机构整合“两规合一”仍在进行时,线性工程占用农用地、林地甚至基本农田的情况时有发生。这在一定程度上有损国家利益,需要进一步完善。

2.2 项目储配不足,规划定储备、储备定计划项目链条未有效形成

目前由各区政府(区发改委)及行业主管部门上报储备项目,由市发展和改革委员会牵头进行项目储备。但项目储备的规划参与度不高。一方面,未能统筹区域规划建设发挥规划的引领作用;另一方面,对于重大项目预研究不足,列入计划后城乡、土地规划调整周期较长,客观上制约工程进度。

2.3 串联办理、前置条件多导致审批周期长

主体工程与附属工程、道路与管线、选址意见书和用地预审、建设工程用地规划许可证和建设工程规划许可证、掘路许可和交通导改手续等串联办理,前置条件多有时互为前置,导致审批周期长。

2.4 项目投资分级决策把控机制有待进一步完善、执行基本建设程序管理有待进一步规范

可行性研究报告、初步设计概算和竣工决算等环节对部分项目的成本控制作用没有得到有效发挥,投资超概算现象时有发生。同一项目涉及工程建设、设备采购和信息化等建设内容审批分散在发改、财政、经信等不同部门,也在一定程度上造成建设实施不同步,导致后期增加不必要的拆改成本。

3 审批制度改革政策梳理

2018年9月14日,北京市人民政府办公厅关于印发《〈北京市工程建设项目审批制度改革试点实施方案〉的通知》(京政办发〔2018〕36号),通知中首次明确提出了要建立全流程和全周期、全要素和全方位的工程建设项目审批和管理体系,目标是将整个审批流程的时间压缩至100个工作日以内,主要包括将审批流程统一化,将审批环节进行精简,将审批体系进行完善,统筹各方力量进行落地实施。

将审批流程进一步统一化的主要工作包括:优化交通基础设施建设项目的审批阶段,划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收等四个阶段。将交通基础设施建设项目按照资金来源分为政府投资项目和社会投资项目。政府投资项目按照并联办理、应减尽减原则,在决策和实施层面结合实际优化审批流程。同时大力推广并联审批,由一家牵头办理,设定办理时限和要求,进一步控制审批时间。将审批体系进一步完善的主要工作包括:(1)以《北京城市总体规划(2016年—2035年)》为统领,通过总体规划、分区规划和控制性详细规划,逐层传导和落实城市总体规划的目标指标,逐级深化和细化各项规划的内容要求;以“两规合一”为基础,以各专项规划为支撑,逐步实现“多规合一”,即“一张蓝图”干到底。建立健全空间规划信息平台和“多规合一”协同平台,从空间布局、规模控制、高度管控、城市设计、公共服务和基础设施支撑条件、周边环境实施保障条件等方面,研究形成项目规划实施综合方案。(2)“一个系统”实施统一管理:目的就是要整合现有各部门的审批信息平台,形成全市统一的工程建设项目审批管理系统。

2018年11月8日,北京市规划和国土资源管理委员会关于印发《北京市政府投资工程建设项目审批制度改革试点工作方案》的通知,提出政府投资工程建设项目划分为“储备”“策划生成”及“审批”三个阶段,布置了三个重点任务:建立“一张蓝图”信息保障及更新机制、建立市级建设项目规划储备库、完善项目策划生成机制。其中建设项目规划储备库是以北京城市总体规划为引领,依据我市国民经济和社会发展中长期规划,基于“一张蓝图”信息系统建立的全市建设项目规划储备库。通过储备库将规划国土、发展改革、交通、水务、教育、卫计、环卫、消防、民防等各部门系统互联,实现信息共享。根据城乡发展需要,先期开展“多规合一”协同研究工作,达到项目落地技术要求后,形成近期建设规划。优先开展下一年度市级重点工程项目储备工作,逐步扩大储备范围,实现各入库项目信息空间化。

2019年7月11日,为进一步加强政府投资成本管控,提高投资效益,规范投资行为,北京市印发了《关于印发加强市级政府性投资建设项目成本管控若干规定(试行)的通知》(京发改〔2019〕990号),按照《规定》,由于交通基础设施项目的复杂性,其审批又回到项目建议书(或前期工作计划单)、可行性研究报告、初步设计概算三步走的常态。一是为了给前期勘察设计工作预留出足够的时间和空间,《规定》提出在审批项目建议书(或前期工作计划单)时可提前核准勘察设计招标,安排前期工作费,用于建设单位的前期研究,进一步做深做实项目前期,深化方案,保证项目能够落地实施,对前期工作给予了充分保障。二是为加强项目全周期成本管控,统筹管控项目固定资产投资及建成后开办经费、运行维护等支出,要求项目单位在编制可行性研究报告时应单独编制相关内容。三是在可行性研究报告中单独编制需同步实施的工程建设、设备采购、信息化建设等内容,报市发展改革委统一审批。四是未批复可行性研究报告原则上不得开展施工(含土护降工程)招标。

4 审改新政下交通类建设项目影响分析

4.1 “多规合一”协同平台前期工作新增内容及要求梳理

“多规合一”平台下,在規划储备阶段,市规土委依据城乡规划及规划实施单元,土地储备计划、供地计划等,市发改委依据经济社会发展规划等,各行业主管部门、各区政府和相关单位依据各自发展建设需求提出储备项目。纳入市发改委政府投资项目储备库的建设项目,应同时纳入建设项目规划储备库。储备项目应符合城市总体规划。各类规划条件进行统一布置和设计,整合成一个规划储备条件。在策划生成阶段,发展改革主管部门依据国民发展和项目轻重缓急程度,提出计划安排,下达前期工作计划单,明确项目建设主体,同意开展勘察设计招标、可行性研究报告编制和各类专项报告或咨询的编制等,对设计文件的深度提出了更高的要求。

4.2 《规定》指导下前期新增工作内容及要求梳理

在项目规划选址阶段,市发展改革委应会同市财政局及相关市级行业主管部门依据标准清单对项目用地规模、建设规模进行联合审核,作为规划自然资源部门审定规划选址的依据。

编制发布市级政府性投资项目功能建设标准清单和投资造价指导清单,作为编制、评估以及审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算的依据。市级政府性投资项目原则上应严格按照功能建设标准清单和投资造价指导清单实施,确因特殊情况需超出标准清单规定的,应由项目主管部门提请市政府专题审议。

项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。初步设计概算必须严格执行可行性研究报告批复文件要求,初步设计概算超过经批准的可行性研究报告投资估算10%的,必须重新编制和报批可行性研究报告。

4.3 审改新政下交通类建设项目影响分析

审改新政下的交通基础设施建设项目,在储备阶段即进行了各级各类规划条件的整合,对影响项目设计方案的基本农田和生态红线等控制性因素进行了提前的划定,为方案比选和深化提供了技术支撑,避免在后期的推进过程中出现颠覆性的变更;在策划生成阶段,利用储备阶段已经完成的“多规合一”的成果,进一步深化各项专业,达到落地的深度和精度要求,进一步融合用地预审要求,将交通主体和附属设施、地上和地下管线设施、交通与绿化、市政的关系统筹考虑,避免各自为政,互相掣肘,把原来的串联变成并联,进一步提高了审批的时效性,要求设计深度达到初步设计标准,提高了设计质量。

5 审改新政下交通基础设施项目实施效果

串联改并联,且限时审批,接力跑单型改为综合审批型,加快了体内循环,缩短了审批时间,也缩短了项目总体办理的周期。

规划部门从原来的被动校核服务转变为规划引领,对项目各项规划落地和保证一张蓝图的实施具有先导性的作用,能够综合统筹交通、园林、水利、文物等各相关部门,使得项目在前期推进过程中各项手续的办理更加便捷和顺利。

下放手续办理,加快了项目审批。主要是在土地审批权限上下放,减少了多层审批,加快了审批的时间,为后续落地提供了制度保障。

北京市发改委、规划委、交通委储备库合并,解决了城乡规划、国民经济发展规划、行业发展规划的多规合一。实现了规划引领、发改统筹、国土管控、科学决策,为解决大城市交通拥堵问题、实现交通引导发展提供了良好的条件。

项目分阶段:储备、策划生成、审批三个阶段,分类型:重大项目、一般项目、小型市政三种类型,针对不同项目特点设置不同的管理方法,更具针对性。一般项目前期工作计划单解决了项目立项批复前的项目主体及勘察设计招投标问题,可以提前研究,特别是重大项目必要时在储备阶段就可以开展勘察设计招投标,可以对相关问题提早研究,解决了重大项目研究时间不足问题及因此带来的后续实施困难等问题。

6 主要结论与建议

审改新政在“多规合一”、共享信息、简化审批流程、加快项目审批、提升项目质量、提高经济效益等方面达到了国家和北京市对优化营商环境的要求,值得各地推广借鉴。

审改新政在实际操作中,仍存在一定的问题,需要各方加强协作,主动承担,主动服务,加强监管。理解审改新政加快项目审批的初衷,发挥建设单位主体责任,主动作为,提前把工作做细做透,能提前完成的尽可能提前完成,合力而为,真正发挥审改新政的作用,保障项目高质量、高效益、高效率顺利实施完成。

参考文献

[1]刘军. 工程建设项目审批制度改革“北京模式”的建立与发展[J]. 北京规划建设, 2021(2): 106-113.

收稿日期:2022-02-11

作者简介:王晓颖(1983—),女,硕士研究生,高级工程师,研究方向:交通建设与管理。