“战略利他主义”还是“选择性合作”?

2022-05-13 20:25王文佳汪伟民
世界经济与政治论坛 2022年2期

王文佳 汪伟民

摘 要 自莫迪执政以来,美印关系进入快车道,印度作为美国地区力量平衡器的角色不断深化。在奥巴马政府后期,印度成为美国制衡中国的“关键”国家,中国因素是美印关系转化的重大外部变量;特朗普入主白宫后,美国政府对印战略加速转型,两国联手在陆海两线对华极限施压;拜登政府在遏华制华方面进一步与印度加深了战略利益捆绑,两国关系进入体制性深化阶段。通过分析美国战略界对印政策论争发现,华盛顿的具体对印策略在“战略利他主义”与“选择性合作”之间徘徊。本文试图通过考察莫迪执政以来美印中复杂的三边互动关系以及美国战略界对印政策争论,厘清美印关系战略转型的逻辑内涵以及美国对印决策的深层困境。

关键词 美印关系 中美竞争 战略利他主义 选择性合作

2017年,美国国内迎来了数十年未有之“反智”总统唐纳德·特朗普(Donald Trump),他首次公开将中国定义为美国的“敌人”,并采取多种手段对中国实施围堵打压。在这一过程中,美国对印战略转型尤为突出。同时,印度政坛也发生了重大变化。自2014年开始执政的极端民族主义总理纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)领导印度人民党于2019年再次赢得人民院大选,成为1971年英迪拉·甘地(Indira Gandhi)以來首位连续赢得多数席位的印度领导人,强势开启“莫迪2.0”时代。独霸外交议程制定权的莫迪政府一方面宣称印度正在成为一个主导性大国,而不仅仅是一个制衡型大国,它将努力在一个转型的世界中谋求提升国际地位;另一方面,它还将超越传统的“不结盟”政策,树立与大国接触的新自信。在美国极限施压中国的背景下,特朗普和莫迪这两位民粹主义政治强人互送秋波。拜登政府遵循特朗普政府的对华政治逻辑,继续将印度视为制衡中国的重要伙伴之一,两国关系达到历史新高度。这些新动向是否意味着,在美国的诱导下,印度已放弃了大国战略自主性,甘愿牺牲与中国的经济和地缘关系以及与俄罗斯传统的战略伙伴关系,沦为美国制衡中国的 “准盟国”?美国战略界对美印关系的评估并不完全符合这种预期,他们对美印究竟应该建立何种关系以及能够建立何种关系,依然在“战略利他主义”与“选择性合作”之间徘徊。

一、美国对印战略演变及其中国因素

自印度独立起,中国因素一直是美国对印政策的重要变量。冷战时期,美苏在南亚展开争夺,遏制共产主义在亚洲的扩张是美国地区政策的出发点。美国国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)提出,印度是美国长期遏制中国的关键;美国国家安全委员会成员罗伯特·科默(Robert W. Komer)也附和认为,印度是亚洲最大的、最具潜力的非共产主义国家,美国应依靠印度。然而纵观整个冷战史,由于国际格局的结构性原因,美印在战略判断、安全战略和外交政策上分歧不断,两国关系呈现出“起伏不定”和“相互疏远”的变动状态。冷战结束至莫迪执政前的20多年时间里,美印关系在中美关系基本稳定的背景下呈不断提升的态势。首先,国际秩序的嬗变和结构性限制因素的消失使得美印能够以实际共同利益为基础发展双边关系。其次,20世纪90年代以来,印度经济改革取得了显著成就。再次,进入21世纪,美国对中国的崛起前景深感忧虑。美印以消除两国关系最根本的障碍——核问题为起点进入实质性改善期,包括美国欢迎印度作为主要地区性与全球性大国崛起、鼓励印度在地区繁荣与安全领域充当领导者角色等。布什政府和奥巴马政府对美印中三国关系的基本构想是:美国在与印度发展战略伙伴关系时,避免给人留下反华联盟的印象,同时美国也与中国寻找合作点,以推动美印关系的发展。奥巴马政府的副国务卿尼古拉斯·伯恩斯(Nicholas Burns)称,我们与印度日益密切的接触有着巨大的战略优势,因为这种接触是全球力量平衡的真正希望。2010年,他与前布什政府副国务卿理查德·阿米蒂奇(Richard Armitage)及新美国安全中心负责人理查德·方丹(Richard Fontaine)共同撰文称,美印“都不寻求遏制中国,但如果中国在一个民主大国(印度)也很强大的地区崛起,其和平崛起的可能性就会增加”。

在此背景下,美印形成了以防务和安全合作为主、涉及广泛双边和国际议题的全球战略伙伴关系。在这一时期,稳定的中美关系事实上是美国平衡印度战略空间的重要杠杆。

2014年,随着国大党的衰落和右翼政党印度人民党的崛起,印度国内政坛迎来了民粹主义领袖、极端民族主义政治强人莫迪。他一方面促成印度教民族主义强势崛起并使其成为印度社会的主流意识形态,另一方面对外重申尼赫鲁“做有声有色大国”的理想,将中国视为印度走向大国之路的最大阻碍。这促使美国不断修正对印度角色的认知,进而引发美印中三国关系的剧烈变动。本部分主要聚焦莫迪执政以来,美国对印战略的演变及其中的中国因素。奥巴马政府和特朗普政府分别提出并实施了“亚太再平衡”战略和“印太战略”两项与印度直接相关的地区战略。拜登政府在重返多边主义、重振全球“民主国家”联盟体系的理念基础上,在印太地区采取了更加系统化和机制化的遏华制华部署,印度作为美国地区“主要防务伙伴”和全球战略伙伴的角色进一步加强。

(一)奥巴马-莫迪时代的美国对印战略转向

奥巴马总统延续了布什政府因承认印度核国家地位而激发的美印关系积极发展趋势,公开支持印度崛起,放宽对印技术出口,扩大两国经贸关系。莫迪政府一改国大党时期对美立场的模糊态度,着力推动释放美印伙伴关系的潜力。

这一时期,美国以印度为“关键”点的“印太战略”已初见雏形。奥巴马政府认为印度能够在地区核不扩散、稳定阿富汗局势、反恐、应对气候变化,以及维持地区均势等问题上发挥积极作用。2015年1月26日,奥巴马受邀出席印度共和国日阅兵仪式。这一高调的举动表明,随着华盛顿将战略重心转向亚洲,它寄希望印度能够克服长期制约其经济发展的障碍,成为美国不可或缺的战略伙伴。

中国因素越来越成为两国的共同关切。奥巴马和莫迪发表《美印亚太和印度洋地区联合战略愿景》, 声称美印伙伴关系在推动实现亚太及印度洋海域和平、繁荣和稳定方面不可或缺。两国还首次公开就南海问题协调立场,声称关心地区海洋安全和航行、飞越自由,尤其是南中国海地区的航行飞越自由。在2015年2月发布的《国家安全战略》报告中,美国政府阐述了美印中三国的微妙关系:一方面,美国密切关注中国在亚洲不断增长的经济和军事实力,同中国展开竞争,监控中国军事现代化和在亚洲不断扩大的军事存在;另一方面,它明确赋予了印度协助美国平衡中国的角色。印度的“东向政策”与美国在亚太地区实施的“再平衡”策略达成了战略一致,美国支持印度成为地区安全的提供者,并帮助印度扩大在地区多边机构中的存在。奥巴马政府致力于帮助印度发展防务能力。华盛顿同意在《国防贸易和技术倡议》框架下与印度共同开发和生产军备。2015年 6 月,美国同印度签署新的十年期《防务框架协定》;2016年,两国签署《后勤交换协议备忘录》,允许相互使用对方的海、陆、空军事基地以提供后勤保障;同年,印度成为美国第一个“主要防务伙伴”,实现了印度优先级的制度化,印度可以更快速、更直接地从美国获得先进的国防技术和专业人才资源。

(二)特朗普-莫迪时代的美国对印战略加速转型

特朗普政府时期,应对中国崛起成为两国防务合作的首要目标。特朗普政府一改往届政府对公开遏制中国的隐晦态度,明确宣布中国是美国的首要安全挑战,对华战略充满强烈的打压色彩,印度作为对冲中国的筹码的价值大大增加。同时,特朗普政府为争取印裔美国人的选票,着意加强与印度的接触,2020年2月,美国同印度达成全面的全球战略伙伴关系。

特朗普政府的“印太战略”直指中国。为此,美国政府接连制定了几份战略文件——公开的或解密的——阐述其印太政策的主要内容和行动路线,其中印度被明确为美国印太战略的支柱。特朗普政府试图借助印度优越的地理位置、庞大的经济潜力和两国对中国的“共同关切”,实现其构建亚洲大陆海上弧形同盟与伙伴国网络的目标,从而使美国在地缘战略上占据绝对优势地位。在这一战略框架下,美国着意推进与印度的安全和防务合作,在防务机制化建设、国防贸易和国防技术转移、印太海上安全合作等方面取得突破性进展,包括:将“太平洋司令部”更名为“印太司令部”,授予印度一级战略贸易授权资质,以印度能接受的方式签署《通信兼容性与安全协议》,以及《地理空间合作基本交流与合作协议》等。

2020年,新冠肺炎疫情的暴发使国际局势动荡加剧,以美国为首的西方世界鼓动印度攫取中国在全球产业链中的地位。印度拥有与中国相当的人口数量,其语言优势、技术娴熟度和低廉的劳动力使其成为西方企业迁出中国后的较优选择,具有部分填补供应链真空的潜力。同时,美印趁势加深互动。美国在2020年6月爆发的中印边境冲突中公开支持印度。美国前驻印度大使肯尼斯·贾斯特(Kenneth Juster)在离职演说中披露,美军在中印边境对峙中向印军提供了情报等援助。

但是,需要注意的是,特朗普政府奉行 “美国优先”的外交政策,在不直接关涉大国竞争的领域对印度毫不留情。例如特朗普猛烈抨击印度为“关税之王”,取消印度普惠制待遇;在气候问题上对印度大加指责;同塔利班谈判,在阿富汗问题上向巴基斯坦让步等。上述政策令莫迪政府深感震惊,不能不对特朗普政府的可靠性有所怀疑。

(三)拜登-莫迪时代的美国对印战略转型深化

拜登政府延续了美印关系持续转型的趋势, 继续高度重视印度。一方面美国长期的大战略是阻止任何有能力主导欧亚大陆的大国崛起;另一方面拜登曾作为布什政府的参议员、奥巴马政府的副总统,一直支持这两届政府的对印政策。

拜登政府执政的强势开端为中美关系定下了基调。美国认为,中国正在通过扩大全球影响力、推广其政治模式和投资技术创新与美国进行长期博弈,美国必须对中国采取强硬态度。华盛顿主要通过传统的外交手段和多边机制与中国竞争,把以“民主价值观”为基础的外交政策与中国崛起所产生的地缘政治压力结合起来,重新突出盟友和伙伴集体行动的力量。印太事务协调员库特·坎贝尔(Kurt M. Campbell)的印太构想承袭了由他一手打造的“亚太再平衡”战略。与特朗普政府的“印太战略”最大的区别在于,拜登政府强调美国必须重新掌握地区秩序构建的领导权,不再将改写秩序内容和合法性核心规则的权力拱手让给中国。拜登政府一方面依靠投资本国及印太盟友和伙伴国的军事力量,遏制中国的“冒险主义”;另一方面强调,一个被普遍接受的印太合法秩序必须由美国同时主导政治安全秩序和经济秩序,避免地区国家在中美间做选择,并竭力将中国纳入这一地区秩序之中。

在制度安排和政策方针方面,拜登政府采取了更加系统化和机制化的反华措施,包括推动“四国”(Quad)集团深度捆绑、寻求“四国+n”的多边安全合作机制、成立AUKUS军事集团,加强对中国海洋地理空间的“合围”。拜登政府在执政百日内先后出台《临时国家安全战略指南》(Interim National Security Strategic Guidance)和《2021年战略竞争法案》(Strategic Competition Act of 2021),凸显美国府会和国会两党已达成“反华共识”,鼓动“七国集团”(G7)推出“重建更好世界”(Build Back Better World)计划,试图取代中国“一带一路”倡议。在此框架下,美国在印太地区加速战略部署,接连抛出意识形态元素浓重的“构建弹性供应链”和“技术民主国家联盟”等重大议题,意在按照符合美国国内利益的标准重塑印太经济秩序。

随着美国印太战略快速细化和具体化,印度以更加多元的角色和更广泛的共同利益被编织进美国遏制中国的严密网络中。经过近20年的持续推动,美国政府构建美印防务合作法律框架的努力基本成功,两国防务合作达到历史最高点。拜登政府虽然不会允许印度战略自治,但为了避免特朗普政府时期那种过分依赖国防和安全的合作关系,美国将通过广泛的双边和多边议题给予印度更多的“施展空间”,其中包括一系列关涉全球利益的重大问题,如气候变化、卫生公共产品提供、全球供应链重塑等。

2021年7月27—28日,国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)访问印度。访问期间,他重申了美国对深化两国伙伴关系的承诺,称美印关系是世界上最重要的双边关系之一,加强同印度的伙伴关系是两党公认的美国外交政策的首要任务,强调双方就共同的优先事项——威慑敌人以捍卫共同利益、抗击新冠肺炎疫情和应对气候危机——加强合作。2021年9月24日,美日印澳四国元首在美国举行“四国”集团线下峰会。拜登与莫迪单独发布了具有标志性意义的联合声明,双方强调巩固全面的全球战略伙伴关系的决心,致力于加强在应对气候变化、抗击公共卫生挑战、防务合作、推广民主制度、新兴关键技术开发、贸易投资、打击全球恐怖主义,以及教育、科学、技术和人才等领域的合作。这些举措表明,拜登政府越来越将印度看作是缓解其霸权焦虑的不可或缺的帮手。

从拜登政府的公开表态和美印互动来看,其双边关系本质上仍建立在对中国的共同关切之上,这不仅是美国对印度的战略需求,也是印度主动管理和引导印美关系发展的结果。正如俄罗斯科学院高级研究员阿列克谢·库普利亚诺夫(Алексей Куприянов)所言,印度并不在意谁就任美国总统,只要美国的大战略仍然是遏制中国,印度就有机会继续充当美國反华的桥头堡,并以此为杠杆游离在与美结盟和保持战略自主性之间。

总体看来,莫迪执掌下的印度不再回避与美国发展伙伴关系,这直接推动了美国对印战略的深化,但这种总体深化的趋势中存在明显的差别。奥巴马政府延续布什政府的对印策略,倚重印度的同时避免两国关系被诸如克什米尔问题、巴基斯坦问题等印度的敏感关切所干扰;特朗普政府充分肯定印度平衡中国的重大作用,致力于在防务领域寻求突破,但在其他问题上拒绝对印让步,令莫迪政府对美国的承诺充满质疑;拜登政府的对印政策试图走一条中间道路,不过分倚重印度能力,同时不断将其纳入美国印太地区多重多边机制和全球倡议之中。

在持续加深对印战略的大趋势下,华盛顿频繁调整对印策略,反映出美国战略界在国家利益计算、对印认知理念和战略资源投入上存在分歧。本文通过对大量文本进行研究发现,围绕中国因素,美国对印战略思考大致可分为两派:一种观点认为两国长期的共同利益必然推动形成持久的战略伙伴关系;另一种观点则强调两国实现共同利益和优先事项方法的差异,这种差异不可避免地限制了美印关系的发展。这两种观点并不是对立的,美国战略界基本认同援助和发展印度是可取的,并期望印度崛起成为地区和世界大国,但对美国为实现这一目标应承担的代价存在分歧。与这两种战略思考相对应,美国存在两种对印策略:一是采取“战略利他主义”(strategic altruism)策略。该策略旨在将印度培育成地区强国,而这样的印度将自然而然地成为地区和平稳定的平衡器;第二种策略是美国不完全押注于印度崛起为地区强国,而是利用印度先天的相对优势,采取现实主义的“选择性合作”策略,在最迫切的领域加强协作,对其他分歧则持保留态度。本文第二部分首先讨论美国对印政策的理想形态——“战略利他主义”,第三部分则重点讨论更具现实主义色彩的“选择性合作”策略。

二、“战略利他主义”与美国对印政策的理想形态

“战略利他主义”以印度最佳战略规划为优先考虑,即美国对印度在战略、经济、军事和外交等领域进行有侧重的援助,同时不要求其立刻兑现美国的战略投资。这一策略大致始于美国同印度签订民用核能合作协议。2006年,布什政府不顾国际社会反对授予印度核国家地位,印度由此能够获得核设备、核技术和铀原料,并能自由生产裂变材料。这掀起了“战略利他”的理想主义者与现实主义者的首次大辩论。康多莉扎·赖斯(Condoleezza Rice)、尼古拉斯·伯恩斯、阿什顿·卡特(Ashton Carter)、威廉·佩里(William J.Perry)、大卫·维克托(David Victor)、丹尼尔·特温宁(Daniel Twining)等人尽管认识到这份协议的不对称性和预期收益的模糊性,仍高度赞扬布什政府的对印核政策,认为这反映了美国政府改变路线的决心,以及美国在与印度建立新关系时表现出的“慷慨”;他们认为美印战略关系具有相当长远的利益,主张特许印度为“昂贵的例外”;而反对者则批评该协议将美国国家安全置于危险之中,任何战略关系都不足以弥补这一巨大代价。“战略利他主义”者在此次论争中占据上风,它以印度最佳战略规划为优先考虑的基本原则在随后的十几年未发生根本改变。2003年,美国战略分析师潘可为(George Perkovich)在《华盛顿季刊》上阐述的思想,在罗伯特·布莱克维尔(Robert D.Blackwill)和阿什利·泰利斯(Ashley J.Tellis)在2019年的文章中也有体现。两代战略分析师都认为美国对印度的投资是否成功,不应以印度为美国做了什么来衡量,而应以印度为自己做了什么来衡量:如果印度发展经济,使自己在中国影响力日益增强之际成为一个大国,则华盛顿希望在亚洲维持有利于自由力量平衡的局面就会实现。这一对外战略理念意味着美国需要投入大量的资源,并在某种程度上做出让步,以期最终获得一个强大、忠实的战略伙伴。可以看出,“战略利他主义”政策一方面假设印度具备崛起为亚洲大国的意愿和能力,一个更繁荣的印度将使美印关系更加活跃,美国应鼓励和促进印度作为国际社会的全面利益攸关者崛起;另一方面,它表明美国对美印战略伙伴关系的高度期望,并给予印度以机会实现崛起。由此,“战略利他”派醉心于提出雄心勃勃的议程,包括将印度置于美国外交战略的优先位置等。“战略利他主义”政策基本上是小布什和奥巴马政府时期采取或倾向的对印政策,它基于“美国共识”:印度各个方面都关系到美国的利益。第一,以美国主导的自由霸权秩序进入21世纪后呈现颓势,中国的相对崛起加速了“后美国世界”的到来,印度的稳定和发展有助于确保亚洲不被任何一个大国主导,从而实现地区的力量平衡。第二,印度无疑是美国最大的“民主”推广阵地,这是印度获得美国两党持续支持的根本原因。意识形态始终是美国的国家利益,以价值观为纽带发展与印度的关系自然也就在情理之中,尤其是伊斯兰原教旨主义在中东的兴起和国际恐怖主义的泛滥严重挑战了美国“民主价值观”的输出,印度的多元社会和民主制度被认为是美国在缺少“自由”的亚洲推广替代模式的“橱窗”。第三,印度是快速增长的新兴市场,对美国商业的重要性日益增强。其10多亿人口的潜在大市场对美国的工商业来说是一块强有力的磁石,美国需要印度为其庞大的私营经济提供机会,印度则需要美国维持经贸投资和技术投资以促进经济增长,双方都同意加强双边经济合作是地缘经济合作的基础。第四,印度不断增强的军事能力有助于维护全球公域,打击恐怖主义和暴力极端主义,并在整个南亚、印太地区迅速提供人道主义援助。第五,一个强大的印度还有助于促进中亚的和平与稳定。美国缺乏参与中亚竞争的强烈政治意愿,但可借助印度对此地区的重要地缘战略诉求,使其成为美国防止中亚受到中俄控制的“前线国家”。印度将中亚地区看作“扩展的邻居”(extended neighborhood),也迫切需要借助美国的力量来牵制中俄、中巴,达到中俄美印在中亚、南亚的战略平衡。对美国来说,印度还是其向伊朗施压的筹码,是共同推进阿富汗和平进程的伙伴和在中亚投资基础设施的门户。第六,大量旅居美国的印度侨民对美国社会产生了深远的影响,他们遍及美国企业界、国会大厅、好莱坞、学术界、医学界和法律界。随着印裔美国人力量的壮大,他们在政治活动和国家决策中发挥了越来越大的影响力,美国国会印度核心小组就是最好的例证,它在一定程度上保证了美印关系的正向发展。此外,印度的庞大规模意味著气候变化、网络安全和全球健康卫生等复杂的全球挑战离不开它。

总体来说,在这两任总统任职期间,一个强有力的、持续的美印伙伴关系似乎是维护美国全球和地区主导地位的必要和有利条件。

自奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略,尤其是美印关系跨入特朗普-莫迪时代以来,“战略利他主义”的理论假设发生了微妙变化。当美印关系的共同目标越来越清晰时,战略分析师们不再一味推崇毫无索取地加强印度实力,转而期望印度在平衡中国上给予美国更坚定的承诺。2017年,泰利斯在乔治城大学的一次演讲中直言,世界将不再有纯粹的“战略利他”关系。传统的对印“战略利他”派认为,在众多广泛的共同利益当中,阻止中国崛起引起的地区力量失衡是当前美印合作最紧迫的目标。他们强烈要求莫迪政府应“将印度对外的自信转化为追随美国的承诺”,主张美国在最能平衡中国的领域——经济和军事防务领域对印度进行投资。美国的保守派外交学者沃尔特·米德(Walter Russell Mead)认为,帮助民主的印度将其长期增长率提高到足以缩小与中国的差距,应该是美国外交政策的首要目标之一。印度经济实力的增强意义重大,这不仅意味着它能有更多的预算发展国防力量,还能在地区经济吸引力和影响力方面同中国竞争。

防务合作仍然是美印关系中最关键的领域之一。美国应继续帮助印度实现军事现代化,包括扩大双边防务贸易、加强新型能力建设、促进政策和规划协调、深化信息共享,及开展更具针对性的军事演习。针对政府内部一些批评人士的观点,即“印度的军事战略是内向的、大陆的,它自美国获得的平台和国防技术未能充分发挥其在力量投射方面的效能,尤其是海上力量投射、与中国和巴基斯坦的边境争端仍然占据着印度军事规划的优先位置”,“战略利他”派则认为,这是解读印度地区安全角色的错误视角。他们指出,美国绝不应将印度固有的军事限制与其战略效用等同起来。美国的地区目标不需要印度建设广泛的投射能力,只要印度能够保护其陆地边界和领海不受中国侵犯,就已成功遏制了中国扩大地区势力范围的企图;另一方面,印度在周边邻国中发挥积极作用的事实——将南亚国家拉出中国“轨道”、保护地区小国(不丹)不受中国的领土侵犯,说明印度在以自己的方式扮演地区的安全角色,这应该激励美国政府领导人进一步加强与印度的防务合作。

同时,“战略利他”派也没有忽略美印关系中的负面因素。一方面,他们认为这些负面因素不会导致一方对另一方施加致命威胁,或在具有战略意义的问题上削弱另一方的核心目标;另一方面,负面因素可以通过两国的协调和让步来消弭。例如从美国的角度来说,它不应对印度提出“过分”的要求,而应尊重其由来已久的战略自主性。马丹批评美国对印度采取的“结盟—不结盟”二分法极大地限制了两国关系的多样性,两国关系可以处在一种超越一般伙伴关系但未至盟友的中间地带,双方接触能带来的最有价值的收益就是战略协调。

因此,从中短期的意义上说,两国应确定一个可接受的最低限度互惠概念,将美国以交换为基础的关系期望与印度对维护其独立性的无义务伙伴关系的渴望调和起来。从长远看,美国仍应致力于消除印度的疑虑,更加公开和明确地对印度做出承诺,这包括在中印边境冲突中支持印度、放弃巴基斯坦,采取一切必要措施形成一个对崛起印度有利的地区秩序等。他们同时要求印度一方面在国内层面精简国防采购程序、降低民用核领域的外国投资障碍、扩大同美国军事演习和军事人员交流的深度和广度,继续深化经济改革,开放国内市场,积极融入国际贸易体系等;另一方面在国际层面要求印度应适当抛弃传统的“不结盟”策略,以释放美印战略伙伴关系的真正潜力。

总之,“战略利他主义”是美国对印政策的一种理想状态,它主张美印应建立持久的、互为“赌注”的战略伙伴关系,这种关系的基础应是精心培育的信任。美印关系历经20年的快速发展,双方投入了巨大的政治资本,取得了一系列突破,沿着这一方向继续推动两国关系的发展是明智的和有回报的;同时他们认为,两国相同的“民主”制度已在各自国内培育了支持美印关系发展的广泛多样的群体,这必然使得双边关系发展更具可持续性。

三、“选择性合作”与美国对印政策的现实主义原则

对美印关系的“战略利他主义”主张的质疑声在美国一直存在。随着安全合作逐渐成为双边关系的支柱,华盛顿——无论是左翼还是右翼——开始担忧,美国与印度接触的价值和可持续性是否被夸大。一方面,這是近年来印度吹嘘自己是一个不断崛起的全球大国而引起更多关注导致的;另一方面,质疑声音在一定程度上也反映了本土主义的兴起和美国领导的自由主义国际秩序的衰落。就如卡托研究所高级研究员、美国前总统罗纳德·里根(Ronald Reagan)的特别助理道格·班多(Doug Bandow)指出的,美国需要的不是一个对其依赖的盟友,而是一个限制中国冒险主义的联盟。

随着“印太战略”的不断推进,美国声称中国不仅仅是其地区安全和经济竞争方面的对手,更是强劲的体系敌人。首先,在他们看来,中国是唯一有可能将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对一个稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手,是美国及其盟友未来几十年面临的最大威胁。其次,美国认为中国利用美国与盟友在某些问题上的分歧及中国经济的诱惑力来离间这一联盟体系,美国及盟友联合起来平衡中国的能力被削弱,如在涉港、涉疆、对中国5G技术限制和“一带一路”倡议等问题上,美国盟友意见不一。中国达成的两项突破性经贸协定——《区域全面经济伙伴关系协定》和《中欧贸易和投资协定》意味着未来美国及其盟友集体行动的能力被削弱。在此背景下,美国亟需加固其联盟体系的威慑力。从美国全球布局来看,美日同盟是其亚洲安全战略的基石,而北约盟友远离亚太地区,所能感知到的来自中国的所谓地缘安全“威胁”相对较低,且北约能够部署至印太两洋的军力有限。因此,美国一些战略界人士急切地将印度确定为其亚洲联盟体系扩张的最佳选择,以此来补充美日同盟。

在此背景下,美国战略界以众议院外交事务亚洲小组委员会顾问、辛辛那提大学政治学与亚洲研究教授丁肖·米斯瑞(Dinshaw Mistry),资深南亚外交官罗伯特·伯格斯(Robert Boggs),斯坦福大学沃尔特·肖恩斯坦亚太研究中心南亚专家阿赞·塔拉普尔(Arzan Tarapore),芝加哥大学政治学副教授保罗·斯坦尼兰(Paul Staniland),史汀生中心南亚项目负责人萨米尔·拉瓦尼(Sameer Lalwani)等为代表的专家们提出了一种可以称作是“选择性合作”的对印策略。他们认为,美国应与印度在利益和理念相同或相近的领域加强合作,以维系此前确立的战略伙伴关系,但在彼此立场与政策相悖和冲突的领域应进行“缠斗”。这派人士反对“战略利他主义”者对印度的两个假设:(1)印度能够迅速崛起;(2)印度将自然而然地与美国达成战略协同。他们主张美国应首先关注自身利益,而非印度的发展需要,从而建立利益导向型的合作关系,实现资源合理配置。

“选择性合作”派肯定印度崛起对美国利益的重要性,但对美国因此对印度进行“战略押注”持怀疑和反对的态度,因为印度不可能按照美国期望的速度和程度实现崛起。首先,印度面临深刻的国内挑战,它的政治议程限制了政府对外交的关注和对军事力量的投入,就业和教育不足难以维持持续的经济增长,社会分裂和国内叛乱分散了军队的注意力,这些因素制约了印度与美国进一步接触和对外权力投射的意愿和能力,而莫迪政府滑向非自由主义也在某种程度上动摇了美国的两党支持。

其次,尽管理论上美印享有广泛的共同利益,但在实际中两者实现这些利益的方法并不一致。例如,印度增强军事力量符合美印两国的利益,但印度希望通过国防采购多元化来实现;南亚次大陆的稳定是双方的共同诉求,但印度希望美国放弃巴基斯坦,并保持在阿富汗的驻军,美国则希望在印巴间保持和平,并坚持从阿富汗撤军以将战略资源投入印太地区;美印均强调能源安全,但美国对伊朗的全面制裁和原油禁运威胁到了依赖伊朗原油进口的印度;美国期望印度更加积极地应对中国挑战,但从2021年初中印成功在边境地区脱离接触来看,印度仍有可能同中国达成协议。这些对共同利益的不同实现方法必然对美印关系的发展形成限制。贾斯特认为,美印在中国问题上的趋同掩盖了两者间的分歧,而这些分歧很有可能导致美印关系走上“歧途”。

总结来说,这一派战略人士以印度采取同美国目标一致的策略的程度作为评判美印关系质量的标准,而造成这种低质量关系的根源是一系列结构性限制因素,仅仅通过加强投资和协调合作无法弥补。

“选择性合作”派批评“战略利他主义”者将印度神化为“战略救世主”的过高期望,认为他们迷失在了“天然伙伴”“21世纪最重要的双边关系”等美好愿景中,忽视了现实的成本—收益分析。他们认为,经过近20年的投资,印度不仅没有崛起为与中国势均力敌的地区大国,甚至连缩小与中国差距的能力都不具备,美国决策界不断上演的“印度疲劳”(India fatigue)使其更像是美国的慈善对象,而不是战略对象,这可能导致双边关系的战略模糊性、缺乏明确的优先事项、投资“入不敷出”、战略误判、滥用杠杆和关系破裂等危险后果。

“选择性合作”派主张,美国首先要确定两国合作最紧迫的地理区域和任务。他们认为,当前美中亚洲战略竞争已从西太平洋和南中国海延伸到印度洋,中国逐渐具备了在印太海域的军事胁迫能力,对美国及其盟友的利益构成威胁,美国的首要任务是阻止这一态势继续“恶化”;美国必须对印度的期望和投资做出相应调整,不再依赖印度缓慢的经济崛起和军事改革,以及不确定的平衡行动,而是在利用印度相对优势的基础上,根据利益导向合理配置资源。

对印度保持适度期望的坚定支持者塔拉普尔近年来一直主张美印在印太海域建立“战略杠杆”。他认为,美国应利用印度的相对优势,尤其是其地缘优势,与其联合制定印度洋拒止战略,剥夺中国“胁迫”地区国家、建立更大规模永久军事存在或“威胁”印度及其他国家行动自由的能力。在遏制中国方面,美国战略界人士总结指出印度具有众多可供美国利用的地缘优势。首先,在陆地上,印度与中国有着“无限”的边界矛盾。新中国成立以来,两国的边界冲突主要集中在东段藏南地区和西段阿克塞钦地区,至今已爆发过多次战争,最近一次地区冲突导致两国关系降至1988年恢复外交关系以来的最低点,实现边境地区军事降级仍遥遥无期,更不用说彻底解决边界问题了。此外,两国的矛盾由边界冲突外溢至战略、外交和经济领域,其负面作用相互叠加,导致中印关系极为脆弱,彼此互视为严重的威胁。其次,印度得天独厚的地理区位使其能够扼守住印度洋大部分“咽喉要津”,尤其是位于马六甲海峡西部入口的安达曼-尼科巴群岛。它是世界上最重要的海军和贸易要塞之一,被誉为印度洋“门户”,将在21世纪印太海上竞争中发挥关键作用。自20世紀90年代印度推出“东望政策”,尤其是莫迪将其升级为“东向政策”以来,安达曼-尼科巴群岛在印度安全战略中的地位越来越突出,它作为陆基反舰导弹基地能够发挥区域拒止作用。地理上,安达曼-尼科巴司令部与美国迪戈加西亚军事基地遥相呼应,这赋予两者巨大的战略优势。战时,它们能够联合封锁中国与印度洋间的航线;和平时期,则能够对中国施加有效威慑。因此,安达曼-尼科巴是美印在印太海域战略合作的基石:两者正在共同构成一道抵御所谓“东方威胁”的“防火墙”,同时也是美国向印度洋投射力量、印度向太平洋投射权力的平台。

此外,印度在西印度洋的海军力量投射,如在扼守阿拉伯海的拉克沙群岛的一系列军事升级建设、在西南印度洋岛国建造的雷达设施等,能够弥补美国在西印度洋军事存在的不足。因此,从地区层面来看,尤其是从海洋竞争的意义来看,印度对美国的意义重大,其作用甚至大于日本。美国还应支持印度同印太地区中小国家建立政治关系,帮助印度及其伙伴发展军事能力,提高中国的“胁迫”成本,遏制中国的力量投射;同时,在能直接、明显促进美国利益的情况下向印度提供帮助,如在中印边境冲突中向印度提供情报等。

拉瓦尼等人认为,美国降低对印期望和投资的客观根源在于印度不对称的能力,美国应在印度的兑现能力范围内对其进行投资;美印战略伙伴关系与其说是“全球稳定的支柱”,倒不如说是美国在印太地区增强威慑力量的一个有希望但并非必不可少的因素;应利用印度对多极化的偏好,将其纳入美国“印太投资”多样化组合中,使其成为美国在南亚、东南亚地区众多“赌注”中的一个。

若印度能通过反映利益一致的行动来证明其可靠性,则有希望成为美国在印太地区的最佳“政治货币”。

“选择性合作”派将印太海域的政治、军事合作作为美国对印度投资的重点区域和优先任务,是一种纯粹的现实主义利益导向型合作关系,根本目的是防止中国主导印度洋。他们反对美国投入大量政治资本和物质资源消除两国关系发展的障碍——印度只会在能推进其利益的情况下同美国加强接触,美国也应如此。

“战略利他主义”者批评这派人士,认为这意味着美印无法建立富有弹性和持久的伙伴关系,充其量只是松散地倾向于共同应对中国的挑战,

且一旦中印或中美关系发生变化,这种策略将失去基本的理论前提。

四、结论

对比上述两种美国对印政策争论可以发现,美国战略界将美国在印太地区的优先事项——保证地区力量平衡——视为美印关系发展的主要驱动因素,两者在共同应对中国“挑战”这一问题上具有共性,但它们的战略假设和应对方法不同。“战略利他”派从理想的大战略角度经略印度,“选择性合作”派则从现实的战术战役层面分析印度的优势和限制因素。“战略利他”派期望美印在彼此身上所下的战略赌注能够充分发挥潜力,在某种程度上将中国的快速崛起看作是美印战略伙伴关系自然加深过程中的加速器,但归根结底,两国持久、健康的关系源于对长期共同利益的关注和推进。“选择性合作”派是由于美国向中国极限施压、急于遏制中国而产生的,强调美印关系中最具收益回报的是加快针对中国的安全和防务合作;它以“结盟”的视角审视美印关系,正因为印度在诸多本该担负起盟友责任的领域未能发挥作用,导致这一派战略人士认为美国的“押注”可能失败。

莫迪政府重新定义“不结盟”策略,热烈拥抱美国的战略拉拢。具体来看,奥巴马、特朗普和拜登政府的对印策略虽不完全相同,但都直接受到美国对华战略的影响。随着华盛顿不断加紧制华遏华力度,印度在其“印太战略”部署中的地位越来越突出,但经过分析可看出,白宫在如何具体利用印度的问题上仍然徘徊在“战略利他主义”与“选择性合作”之间。这两种策略的分歧凸显了当前美国对印决策的困境:美国战略界始终无法确定,印度是否能够彻底放弃大国战略自主,成为美国维护地区霸主地位、制衡中国最强有力的杠杆?印度是否甘心成为美国的 “准盟国”?美國是否相信印度能够持续崛起?

“战略利他主义”者对这些问题的回答基本是肯定的。这一派认为,在美国支持下,印度将成功崛起,并追求一个“多极”的世界;美国霸权的衰退绝不是因为印度实力的增长。更重要的是,印度在地区和某些问题上的权力主张将首先遭到地区其他大国,尤其是中国的挑战,因此只有美国占据主导地位才能保障印度的利益。

在这一前提下,印度将自然而然地追随美国,调动本国资源和调整各项政策以配合后者实现遏制中国的目标;而美国则可给予印度“适当的”民主大国地位。因此,对印度的支持能够使两国在全球秩序和美国联盟体系构建上采取一致的方法,这实际上是对美国目标的推进。

“选择性合作”派则给出了几乎全然相反的答案:首先,这一派观点并不强调印度是否会放弃大国地位,进而也就不相信印度会甘心成为美国的“准盟国”或彻底倒向世界“民主”国家联盟,而是认为,印度的价值在于它能够在平衡中国的战略中发挥多大的实际作用;当美印在推行各自议程产生冲突时,美国将捍卫本国的利益。从根本上讲,“选择性合作”派不相信印度能够以美国所需的速度崛起,在一个越来越需要责任分担的联盟和伙伴网中,对印度的未来进行预期和投资,不如评估当下它如何及能否为美国所利用更符合现实政治的考量。这种观点的背后是美国部分战略界人士对印度深深的失望。

印度过于夸大自身的实力和世界影响力正是导致美国容易陷入对印决策困境的原因之一。印度的政治和战略精英倾向于以理想主义的方式看待本国的影响力,他们相信印度是一个伟大的国家,将产生具有高尚品格和战略能力的领导人,能为世界带来秩序。

这种自信也反映在印度的对华政策实践上。然而,明显的是,中国从未将印度视为主要的安全威胁。尽管自莫迪上台以来,印度对中国采取了一贯的强硬策略,但中国对此的反应却是适度和温和的。中印、美印间的实力差距才是印度兑现美印伙伴关系的真正制约因素。不过,印度虚假的“阳刚之气”令西方国家产生了一种令其欣慰的错觉。在某种程度上,中国的崛起和西方对中国的焦虑塑造了当前有利于印度的国际态势,但印度应该充分认识到,它的大国梦不可能通过政治机会主义和军事冒险主义来实现。在地区格局中,印度作为美国平衡中国的有力杠杆,具有一定的伙伴价值,但远达不到美国忠实盟友日本的水平;一旦印度被美国工具化,其大国价值、大国地位、大国荣光将黯然失色;一旦印度采取任何自主性的行动,其动机就会立刻被质疑,被指责为“一个日益中立的对手”。

如果说印度是自误伤身,美国则完全可能误判累己。在美中战略竞争已不可逆的大背景下,美国对印度战略价值的误判可能导致培养出潜在的秩序“颠覆者”,它所倚重的印度力量能够制衡中国,也可能成为印度反制美国的资本。被极端民粹主义裹挟的印度不可能成为所谓“自由民主”的另一座“灯塔”,而作为一个与俄罗斯具有特殊关系的崛起型大国,印度不仅具有对冲的动机,也有多方下注的现实资本。因此,在中国因素的驱动下,美国对印战略的深层困境,其实质是让印度“过强则伤己,过弱则不能助己”,美国将始终无法摆脱“战略利他主义”与“选择性合作”之间的艰难抉择;而拜登政府若要成功地走出一条“适度”的中间道路,则美国需要一定程度缓和中印关系中的风险。

印度曾是美国人眼中的“摇摆国家”,这一特性现今并没有多大变化。美国若高估了印度的能力,产生了错误的预期,利他性地错配了资源,美国可能面临一个最大的体系模糊体,而不是体系中的决定性变量。

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