以“政民互动”改革有效破解行政审批的“中梗阻”

孙经纬 袁刚

〔摘要〕使人民满意是行政审批制度改革的核心价值诉求与终极目标。当前，行政审批工作中存在着“中梗阻”问题，严重影响了民众的获得感和满意度。银川市行政审批服务局经过一系列改革试验，探索出“政民互动”模式，调动了各行政审批主体的积极性，形成了可复制、可推广的经验，成为打通行政审批“中梗阻”的重要抓手。从银川市经验出发放眼全国，可通过“政民互动”树牢民本意识、提升服务质量、加强平台建设、强化事中事后监督，从而有效破解“中梗阻”难题，推动行政审批制度改革向深处发力。

〔关键词〕“政民互动”，行政审批，“中梗阻”

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2022）02-0079-06

〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“新时代深化机构改革与职能转变的关系研究”（18CGL034），主持人高红。

习近平多次强调，改革要问政于民、问计于民、问需于民，“民心是最大的政治”〔1〕137。这不仅阐明了改革的价值意蕴，也为改革的方式与路径指明了方向。党的十八大以来，政府不断深化行政审批制度改革，进一步转变政府职能，持续推进“放管服”改革，在简政放权、放管结合、优化发展环境方面成效显著。尽管行政审批制度改革已取得实质性进展，但改革任务依然艰巨，行政审批还存在“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”及监管“短板”等突出问题〔2〕。尤其是“中梗阻”问题屡治屡现，一直为企业和民众所诟病，消除行政审批“中梗阻”已然成为理论界和实务界的重要课题。基于上述考虑，本文以银川市行政审批制度改革中的“政民互动”实践为例，考察其演化类型及实践价值，并提出通过“政民互动”有效破解行政审批“中梗阻”的现实路径。

一、行政审批中的“中梗阻”顽疾

行政审批“中梗阻”是指行政机关中从事审批工作的行政人员在行使权力、履行职能过程中设置关卡，办事人员遭遇重重障碍，导致政策落实不到位、执行不力、效能低下、民众不满意的结果。这些在行政审批过程中出现的“中梗阻”问题，已经成为审批制度发挥效应的重大制约因素，严重影响了行政审批的提速增效，大大抵消了行政审批制度改革的成果，吞噬了改革红利，改革成果无法充分惠及广大民众。为推动改革，中央层面出台了不少政策，但人民群众的感受却不深，获得感没有得到切实增强。这些问题还会影响行政机关的作风建设与效能建设，带来行政程序冗杂、行政效率低下、行政成本增多等一系列负面效应，而且还滋生了许多消极腐败现象，不仅严重损害了政府形象，也直接导致企业和群众的不满与抱怨情绪。

审批过程“中梗阻”问题的产生既有制度设计和执行层面的原因，也有价值导向偏差的深层次原因。一方面，在制度设计和执行层面存在以下问题：一是政府部门职能交叉、权责不明、执行不力。在办理一项业务时涉及的部门较多，而审批事项又互为前置。一些行政部门随意设置审批的前置条件，随意延长审批时限，随意增设审批环节，甚至不同的行政部门互相推诿扯皮，工作协调不够有力，造成了多头办理、体内循环的结果。二是配套制度不健全。例如信息公开和共享制度有待完善，一些信息和数据在不同部门之间流动不畅、相互割裂，许多部门因此陷入“信息孤岛”；缺少合理的评价机制，各部门、各层级考核办法多样化，考核标准不具体、不统一，造成内部管理缺位。三是监督不力。由于行政审批的业务性较强，纪检监察部门与行政审批部门存在专业壁垒，使得监督难以到位。而且“中梗阻”问题往往有着调查取证难、定性处理难的特征，导致即使出现问题也往往得不到及时有力的追责与惩罚。

另一方面，在價值导向层面，“民众本位”意识不强是形成“中梗阻”问题的重要原因。一是行政审批的工作人员没有树立群众观念，服务意识有待增强；二是激活市场和社会活力不充分，民众的参与程度不高，发挥作用有限。在行政审批过程中出现了政府与市场和社会之间结构的不平衡或者是单方主控性〔3〕，政府和民众之间的联系不够紧密，没有形成良好的互动。而仅以政府为主导作决策或者推行某项政策时，将会不可避免地以个别部门的利益为中心，其路径选择往往会导致部门主义化，容易割裂政府与市场和社会的关系，忽视民众的话语权，违反便民、放权、让利的原则。从这个意义上讲，如何在审批制度改革中秉承并落实“民众本位”理念，切实做到以人民群众的满意度作为评判改革成败的标准，更广泛地促进市场和民众的能动参与，着力推动政府和民众的有效互动，提升政府为人民服务的意识和民众对改革的获得感，是亟待研究和攻克的难点，也是破解行政审批“中梗阻”难题的核心所在。

二、银川市“政民互动”改革的实践探索

针对行政审批中的“中梗阻”顽疾，银川市行政审批服务局立足于激发市场与社会活力，着眼于行政审批过程中政府与民众的良性互动，取得了良好的效果，引发了理论界和实务界的关注。我们有必要梳理其互动实践的过程，分析和总结其互动类型，为做好行政审批制度改革工作提供有益参考。

（一）以政府输出为主的互动改革

自从2014年11月银川市成立行政审批服务局以来，为了及时找到行政审批过程中的症结，银川市政府根据以往经验主动出击，在市民大厅总导办台设置了“找茬处”，现场收集办事人员的意见，解决其遇到的困难；成立业务督办处，随机选取企业和民众，跟踪办事人员的全流程，通过解剖麻雀的方式掌握第一手数据和资料，详细了解行政审批各个环节的“痛点、难点、堵点”。在此过程中，发现了民众“多头跑”“反复跑”、企业“准入不准营”“项目审批周期长”“不动产登记难”等行政审批“中梗阻”的突出问题。因此，银川市行政审批服务局聚焦这些“疑难杂症”，以政务大厅这一实体为平台和切入点，集中办公，统一行政审批权，配套相关制度，对庞杂的审批事项进行统筹规整及精简，通过对行政审批业务流程的系统性瘦身，来厘清所有行政审批事项之间的法律关系、业务关系和逻辑关系〔4〕。行政审批服务局统筹了市直部门所涉及的100多个科室掌管的153类行政审批事项，启用“银川市行政审批服务局行政审批专用章”，为民众提供一站式服务，从而实现了“一枚印章管审批”，使民众“推开一扇门，办成一揽子事”，极大地降低了时间成本和制度性交易成本。可以说，政府主动增强与民众联系的举措，加速了银川市通过资源聚合倒逼审批职责集中的进程，政府也有了统筹推进行政审批服务提质增效的实施载体。审批部门大幅压缩了审批时限，减少了审批环节，进一步提高了行政效率，优化了办事流程，“多部门审批、多头跑路”的状况有了明显改变。

以政府输出为主的互动实践是“政民互动”的初级阶段，这一形式主要是以政府为主导，由政府设定相关议题，主动从旁观者的视角了解审批要件、流程、时限方面的复杂程度，从民众的角度出发体验、感受办理审批过程，试图发现行政审批中存在的问题并主动改进优化从而回应议题。互动的载体是“行政审批服务大厅”，各项审批业务均在这一大厅内办理。这种形式具有情境指向性，政府以真诚的态度、深入具体情境亲身感受的工作方法寻找新的出路。其优点是，行政审批部门的能动性被有效激发出来，政府积极谋划、上下联动，站在群众的立场思考问题，以自我改革的方式主动提升服务意识。不足之处是互动过程中政府仍然处于主导地位，在有效促进民众参与方面存在进一步提高的空间。

（二）以民众输入为主的互动改革

为了扩大服务范围和服务对象，丰富互动载体，提高民众的参与度，更加精准抓取民众的要求，除了继续完善实体市民服务大厅建设以外，2017年7月底，银川市审批服务局依托网络空间建立了“银川网上市民大厅”。经过不断优化，形成了“政务公开”“网上办事”“多评合一服务平台”“便民服务”“政民互动”五大功能版块，嵌入了网上提交、网上审批、网上支付、网上查询、网上咨询及投诉建议等功能，汇集了51个进驻部门（窗口）的1000余项行政审批、公共服务事项。在“政民互动”版块中，集合了意见征集、结果反馈、在线访谈、问卷调查等内容，民众可以在网上完成咨询、投诉、建议和表扬等事项。与此同时，银川市行政审批局还上线运行了“移动审批APP”，开通了审批局简介、银川市民大厅简介、电话咨询、导航、事项搜索等基础功能模块，设置了民意调查栏目，方便民众随时随地展开互动。网络平台的建设带来了智慧政务的全新体验，审批事项网上申报、网上受理、网上反馈，项目报批“一网通办”“不见面马上办”成为现实，企业和民众足不出户就可以办理个体工商户和建筑施工企业资质认定、社保信息查询、水电气报装缴费等241个事项，从而建构起“实体政务大厅和网上办事大厅、线上与线下、网上到掌上”全方位的服务空间〔5〕。通过在线平台收集到的民众“声音”，会被业务督办处和电子监察室及时跟踪督办解决，保证“件件有落实、事事有回音”。另外，审批服务局会定期通过服务网站、微信、微博、APP或委托第三方对办理过审批事项的群众和企业代表进行网络问卷调查，了解民众在具体办理进程中的主观感受和遭遇的问题，并将调查结果作为下一步改革调整的参考依据。

以民众输入为主的互动形式是政府通过技术赋能的手段，搭建网络互动平台，由民众发起议题，通过网络载体发问、质疑，甚至对审批过程的不满行为或要求自主在网上发起征询和投诉，政府再有针对性地解释和反馈的过程。这一形式是政民之间政府的回应性行为，其目标是解决好办事人员投诉和质疑问题，通过解释和反馈获得民众的认同和支持。它实现了政民之间基于某个焦点议题的双向交流，克服了民众参与不足的缺陷，畅通和丰富了民众“发声”渠道，是民众自主表达满意度的重要互动形式。但也应注意到，这种互动形式针对的问题较为分散，并未实现多数民众对同一问题的集中讨论。

（三）闭环式的互动改革

为了弥补前两种互动形式的不足，使政民互动既能发现改革中存在的问题，也能就问题进行更深层次的探讨，推动改革向纵深发展，银川市行政审批局将政府输出和民众输入两种形式结合起来，最终形成闭环式的双向互动形式。从2018年7月份开始，银川市行政审批局举办“开门问需、你问我帮”开放式问政会。问政会原则上每月举行一次，由监察室牵头，运行监管处、业务督办处配合，通过多种媒介征求意见确定每期活动主题。问政会邀请企业和群众代表，以办事案例讲述、征询、沟通等方式，与主持人、各单位负责人进行“面对面”、开放式的交流座谈，之后再列出整改清单限期进行整改（见表1）。2021年5月，银川市行政审批局开办了“企业会客厅”，为企业提供政策咨询、政策解读、政策兑现等精准服务，通过企业对话部门、专家讲学等形式为企业排忧解难。企业家也可以在“会客厅”里将创业过程中遇到的问题及时反馈至政府，由企业会客厅对接相关业务单位予以解决〔6〕。此外，银川市行政审批局还全面启动政务服务“好差评”工作，由办事企业和民众对审批环节进行评价。对于收到的差评，会安排专人回访核实，并限期解决。目前已收到评价信息3.8万条，满意率达99.4%，实名差评回访整改率达到100%①。

在闭环式的双向互动形式中，行政审批的各项议题不是由政府或民众单向发起的，而是政府与民众互为议题的发起方，双方围绕主议题衍生出诸多子议题或相关议题进行讨论。这是一个政府和民众通过良好的沟通交流并对对方的期望作出回应的过程。民众向政府反映诉求，政府予以反馈与回复，民众对政府反馈的及时性、有效性作出评价再传递给政府，从而形成一个完整的互动链条。这个过程是政民之间良性的平等的交互行为，政府和民众两者之间基于审批要件、时限、流程等有关审批改革实质内容形成平等对话，双方之间没有绝对的主导者，而是就共同议题互为发起与回应者、互相形成条件与结果、相互进行探究与发现。其中，既有民众基于自身意愿、不受行政强制命令的自主参与，又有参与各方基于共同问题迫切解决症结的真诚态度；既有相同工作经历所形塑的切合情境指向性，又有基于亲身体验所提出具有建设性意见的实质贡献；既实现了政府对民众期待的有效回应，又达成了民众理解与配合政府行为的效果。总之，这一互动形式将之前行政主体与行政相对人之间的主客体关系，即主动与被动的结构关系变为二者共生平等与相互依存的主体间性关系〔7〕。

在近7年的时间里，银川市行政审批局逐步升级演化的政民互动模式得到了民众的高度认可，行政审批的“中梗阻”问题得到了有效缓解，办事人員对审批服务局的最直观感受是“权力少了，服务好了”。据网络调查、现场咨询、办事回访及评价系统等综合考评，办事人员对窗口满意度达到了99.6%。行政审批体制机制创新带来的改革红利不断显现，审批办理更加省时省力，降低了制度性交易成本，优化了营商环境，出现了洼地效应，增强了群众获得感，提升了政府治理能力。在具体实践过程中，三种互动形式在推进时间、空间上有一定的重合，但在不同的发展阶段三种互动形式均发挥了重要作用。随着改革的进一步深化，“政民互动”模式依旧在不断完善。

银川市审批制度改革是在相对集中许可权试点的行政生态情境下逐步推进的，这场先行先试的改革无經验可循、无规律可参、无样本可仿，只能在确立基本原则和行为标尺之后循序渐进、摸索前行。另外，作为中部地区城市，银川市的经济发展、基础设施、技术条件、人才储备等方面均无明显优势，如何在改革发展中凸显自身优势本就存在现实困难，但却利用“政民互动”的模式在破解“中梗阻”问题上作出了有益探索。从改革效果来看，“政民互动”下的银川市审批制度改革，释放了制度红利，使人民的满意度不断提高，服务型政府建设不断向前迈进。有学者指出，“银川市的审批制度改革动实权、触时弊、做实功，创造出了新的审改蓝图与路线模式，并以有效的经验倒逼全国改革”〔8〕。这些充分证明了银川市在行政审批制度改革过程中积累的经验是可复制、可借鉴并具有推广价值的，其“政民互动”模式的改革创举也将成为统筹推进提高行政审批服务质量与效率、解决和破除“中梗阻”难题的重要抓手和路径依赖。银川市行政审批服务局通过“政民互动”的方式，塑造了一个有呼有应、积极互动的话语表达空间，妥善处理了政府与市场和社会之间的关系，既实现了政民序列之间的吸纳和互嵌，也实现了政民认知的浑融和互渗，是破解行政审批“中梗阻”问题的一个重要样板，值得在全国范围内进行推广。

三、“政民互动”改革对行政审批“中梗阻”破解的启示

“政民互动”是政府与民众之间基于不同利益和诉求的回应、认同及实化的过程。从银川市的经验可以看到，“政民互动”的行为逻辑具有重要性、必要性和有效性的支撑。“政民互动”模式有利于有效打通行政审批“中梗阻”的各个环节，是建设人民满意的服务型政府的重要途径。推及全国各省市的行政审批制度改革，以“政民互动”根治“中梗阻”顽疾，应从以下四方面着手。

（一）以“政民互动”改革树牢民本意识，从根本上破解“中梗阻”难题

行政审批制度改革的最终目标是便民、利民、惠民。作为公共服务的体验用户，民众对行政主体提供的各种有形的产品、无形的服务具有最直观的感受和最真实的体验，对评价改革成效最具有发言权。这要求在深化行政审批制度改革时应坚持“以人民为中心”的发展思想，将“人民至上”理念贯穿于行政审批的具体实践当中〔9〕。

“政民互动”是把封闭的体制内改革转换为开放的体制外的改革举措，凸显出“民众本位”的价值导向，增加民众的体验感和获得感，提升审批制度改革的回应性与代表性，让民众成为审批制度改革的受益人、裁判员、助推者，从而扭转“改革措施不少，民众感受不深”的局面，从根本上解决行政审批“中梗阻”问题。因此，在“政民互动”过程中，一方面，要以民众利益为依归，以民众需求为指引，聚焦民众最为关心的、反映强烈的、亟待解决的审批问题，建立起“群众需要什么我们解决什么、群众办事哪里有需求我们的服务就到哪里”的导向，把“人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”作为出发点与评价标准，将自上而下的改革压力传导和自下而上的民众反馈有机结合起来，为下一阶段的审批制度改革提供不竭动力；另一方面，要最大限度地拓宽和畅通民众参与渠道，进一步扩大民众参与覆盖面，赋予民众更多的话语权，保证民众知情权、参与权和表达权的充分实现，激发其参与社会治理的积极性，实现民众参与的制度化、长效化、法治化，使每一位民众都能成为改革成果的“享有者”，而不是国家发展的“看客”。

民众的期盼是什么、诉求是什么，审批制度改革就应该抓住什么、促进什么，这正是“政民互动”改革实践的初心所在。要从根本上破解行政审批中的“中梗阻”难题，就要在进一步规范权力的基础上，将人民满意作为改革的动力，提升为人民服务的责任感和使命感，积极搭建政府与民众之间的有效互动桥梁，发挥实体平台与虚拟平台的共同作用，形成线上线下多条“便捷通道”。通过“政民互动”改革实践，便于政府与民众针对审批中的某一问题或事件进行充分的沟通与交流，吸纳双方合理的意见及主张，并不断调和观点。同时，政府要积极回应民众的质疑，大量减少民众办事的阻碍，减轻民众的焦虑，提升民众的参与感、幸福感、获得感和满意度，做到权力真正为民所用，增强政府与民众之间的互信。

（二）以“政民互动”改革提升服务质量，降低“中梗阻”风险

无论是政府发起的知意于民，还是民众发起的有求于政，出发点都是向民众提供更加良好的公共产品与公共服务，因此要进一步塑造“公共管理者为创造和递送公共利益而需要习得和体现的角色、能力和价值观念”〔10〕，不断强化服务意识、履行服务职能、提升服务能力。“政民互动”通过赋权保证民众的话语权，打破政府独白式的话语模式，从而实现以民众话语权约束政府行政权的目标。

位于整个互动过程两端的政府和民众直接沟通，减少了中间环节，降低了“中梗阻”风险。在“政民互动”过程中，政府的政策支持、基于各平台对民众诉求的回应时效都影响着民众下一步的互动意愿，以及民众的满意度和体验感。有研究表明，回应效率高对民众满意度有显著的积极影响〔11〕。因此，政府要对民众诉求进行归纳、整理，在将有效的诉求进行识别后及时、迅速予以反馈和解决，从而促使政府不断提升诉求回应速度与能力，真正形成“服务质量好、工作效率高”的审批运行机制。民众应通过合理途径或手段向政府反映自身的社会诉求，政府要广泛汇集民意，善于倾听并充分吸纳民众的意见和建议，促使各行政部门了解民众和企业的办事需要。“政民互动”要以问题为导向，从民众遇到的难点、痛点、堵点出发寻找突破口，有的放矢，有针对性地回应民众关切、提供公共服务，对收集的意见建议制定整改清单，限期整改落实，最大限度地方便群众、服务社会。

可以说，“政民互动”改革有助于提高政府工作效率，改善政府服务质量，并有力提升政府执行力、公信力，促使政府由“划桨者”“掌舵者”向“服务者”转变。同时，也便于有效引导民众树立主人翁意识，使其意识到自身在公共事务与政策制定中的责任并能主动参与、积极建言献策，推动民众逐渐从行政审批场域的边缘走向中心，实现民众从客体角色向主体角色的过渡。

（三）以“政民互动”改革促进平台建设，遏制“中梗阻”发生

良好的互动平台是提升政民互动效能的重要保障，政府应对有利于政府和民众互动的各个平台不断进行丰富、优化与完善，通过平台互动增进与民众的感情。具体而言，就是要在进一步规范传统互动形式的基础上，推进政务服务网与政务服务大厅两大平台载体的深度融合。二者应使用同一系统平台受理审批事项，在受理条件、申请材料、办理时限、收费标准上保持一致，避免不同业务系统间重复投入；注重对网络平台的拓展与规范，除了政府门户网站设立的互动模块外，还要深入拓展微信公众号、微博、政务APP等新媒体形式，开展多渠道多面向的交流服务，丰富互动形式以供民众选择。

为了增强“政民互动”的效果，政府要加大宣传力度，通过当地电视台、广播、道路广告等多种渠道广而告之，让更多人了解和熟悉政府门户网站、微博、微信等平台中“政民互动”相关版块的具体功能及使用方式。政府还可以采取一些奖励和激励措施，鼓励民众积极参与，提高民众的参与度；立足于民众的生产生活实际，优化再造业务办理流程，完善和明确操作指南；互动平台上的操作要简明、清晰、便捷，让民众看得懂、易办事、办成事；充分考虑到残疾人、老年人等群体的特殊性，设立专人专岗负责咨询、导引、代办等事项，开通老弱病残孕等特殊群体的无障碍办事通道；在实体平台和网络平台上，要实现评价器或评价功能的全覆盖，方便办事民众通过评价器、二维码、微信公众号、政务服务网站、政务APP等渠道及时进行评价和反馈；继续提高业务协同性，延伸服务触角，将多平台的审批事项进行关联分析，破除“数据壁垒”，实现数据的流转通畅、实时共享，切实打通服务群众的“最后一公里”。

（四）以“政民互动”改革强化事中事后监督，清除“中梗阻”行为

“政民互动”的一个关键作用就是通过民众对政府工作态度、工作作风的评价反馈，实现对行政审批工作的有力监督，为政府下一步的审批制度改革提供依据与改进方向。良性的“政民互动”有助于扩大和增强民众监督的广度和力度，保障民众的监督权，大力促进政务公开，增加政府工作的透明度，把政府的行政行为置于民众的视野之下，让权力在阳光下运行，从而在源头上拓展反腐败工作领域，铲除“中梗阻”滋生蔓延的土壤，消除审批过程中“中梗阻”赖以生存的环境。这要求政府加大督查和考核评价力度，各个互动渠道都要设置监督评价环节，对有明确责任主体和时限要求的工作任务要逐项核查落实情况，对改革进度慢、政策不落实的部门和人员要及时督促整改，对严重损害营商环境和企业、民众利益的行为要严肃问责；健全和完善政务服务“好差评”制度，丰富“好差评”评价使用场景，保证对政务服务情况进行实时评价监督；严格落实好事中事后监管职责，坚持“谁审批、谁负责，谁主管、谁监管，谁用权、谁担责”的原则，厘清不同层级、不同部门、不同岗位之间的权责边界；建立科学化、精准化的政务服务监督体系，对审批服务办理、服务平台运行及工作人员服务质量、工作作风定期开展督查检查，避免出现监管真空。

注释：

①清单及文中数据来源于课题组银川调研材料。

参考文献：

〔1〕习近平谈治国理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔2〕马宝成，吕洪业，王君琦，等.党的十八大以来政府职能转变的重要进展与未来展望〔J〕.行政管理改革，2017（10）：28-34.

〔3〕孙彩红.地方行政审批制度改革的困境与推进路径〔J〕.政治学研究，2017（06）：81-90+127-128.

〔4〕中共中央党校（国家行政学院）课题组，宋世明，马长俊.一枚印章管审批：银川行政审批制度二轮改革实践〔J〕.行政管理改革，2019（03）：42-49.

〔5〕陈扬.政务大厅服务标准化问题探析〔J〕.行政与法，2017（12）：8-13.

〔6〕银川市人民政府办公室.银川市全力打造“升级版”政务公开专区〔EB/OL〕.http：//www.nx.gov.cn/zwxx_11337/zwg‐kknx/202108/t20210817_2977687.html.

〔7〕曲纵翔，赵旭.社会建构语境中政策终结的主体间性〔J〕.中国行政管理，2018（11）：84-89.

〔8〕宋世明，刘小康，尹艳红，等.推进简政放权改革——銀川设置行政审批服务局的变革、冲击与挑战〔J〕.行政管理改革，2016（11）：53-58.

〔9〕李文钊.重构简约高效基层治理体系的中国经验——一个内外平衡机制改革的解释性框架〔J〕.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2020（02）：7-14.

〔10〕郭佳良.找回行动主义：技术理性失灵背景下公共价值管理研究的展开逻辑〔J〕.公共管理与政策评论，2019（03）：52-61.

〔11〕沙勇忠，王峥嵘，詹建.政民互动行为如何影响网络问政效果？——基于“问政泸州”的大数据探索与推论〔J〕.公共管理学报，2019（02）：15-27+169.

责任编辑周荣