A区“五长制”城市环境治理模式存在的问题及对策研究

王雪莹 张强 蔡雪晨

摘 要：A区首创“五长制”城市环境治理模式，从道路、河流、厕所、公园、街道辖区五个方面进行全面的综合环境治理。分析国内外环境治理模式研究现状，介绍A区“五长制”的政策、运行机制以及运行效果，利用访谈法、实地调查法与问卷调查法获得此模式施行的情况以及居民的认知程度。同时，针对现在实施的A区“五长制”存在的问题进行剖析，并针对性地提出有效进行城市环境治理以及A区“五长制”模式改进的对策建议。

关键词：“五长制”;城市环境治理模式;问题;对策

中图分类号：F299.21        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）10-0051-03

近年来，中国的城市环境治理方面的重大举措，就是“河长（zhǎng）制”这一流域治理模式的全国推行。全国各地创新并推广“河长制”，并在此模式的基础上进行了大量的研究和创新，提出了“路长制”“街长制”“园长制”等。A区首创“五长制”这一城市环境治理模式，本文以A区为研究对象进行调查研究，旨在分析A区“五长制”城市环境治理模式的运行机制以及环境治理过程中存在的问题，并针对性地提出相应的对策。

一、概念内涵与界定

“五长制”起源于Z市A区，它是一种城市环境治理模式，根源于“河长制”。自2016年《意见》的发布，各地区各部门在“河长制”的基础上进行了大量的研究和创新，推出了“路长制”“街长制”“五长制”等。随着“河长制”的不断推行，各地省委市委的号召，此制度慢慢进行演进，渗透到了各处[1～2]。A区政府提出一系列措施和工作目标，要求大力实施城市的精细化管理，全面推行路长、河长、片长、园长、所长的“五长制”管理模式。“河长制”已经被演化为一种城市环境治理模式，扩散到各个地区，各地市均进行了大量的创新，用此模式来实现更好的城市环境治理。如郑州市正在推行“路长制”治理城市道路脏乱差;武汉市江夏区正在实施“片长制”，江夏城管调动片长，对地铁沿线进行彻底清障[3];上海虹口正在推行“园长制”“楼长制”用来优化营商环境。研究的意义在于以A区“五长制”为切入点进行调查研究，分析学习借鉴“河长制”后A区创新的“五长制”城市环境治理模式的创新点在何处以及环境治理现状存在的问题。

二、A区“五长制”现状、创新机制和运行效果

（一）A区“五长制”现状分析

2017年4月，Z市政府要求在A区全区范围内推行“五长制”这一城市环境治理模式，用以明确城市环境治理责任不清的长久问题，全面提升城乡环境面貌，着力构建对人民高度负责的责任型政府[4]。在推行“五长制”之前，A区一直都有各部门的明确分工。自此，“五长制”这一城市环境治理模式在A区全面推行。实地调研发现，在A区的这些“五长”，即A区的主要领导干部，更多的是责任到人的确责。“五长”的主要职责就是全面负责落实好管辖区域内城市秩序、市容市貌、环境卫生等相关的工作。

（二）A区“五长制”创新机制

“五长制”的运行机制依托于A区相关负责人开发了“智慧A”APP，此项APP的对挂包单位和“五长制”考核组上传的问题进行分拣汇总，从而对上传问题进行甄别，对有效问题进行立案，派遣任务给职能部门。智慧A平台通过网站及时更新“五长制”工作、城乡环卫一体化工作、网格化城市环境治理等相关工作动态，及时向各职能部门、挂包单位、广大群众宣传A区城市环境治理的做法和取得的成效，提高广大群众的知情权和监督权。“五长制”各挂包责任单位巡查人员利用“智慧A”APP及时上传巡查过程中发现的问题。“五长制”督导组通过日常巡查和集中考核将发现的问题及时上报智慧平台。

（三）A区“五长制”运行效果

“五长制”工作开展后，A区大街街道办事处对15个片区进行全面摸排，排定整治日程，大力开展环境综合整治，共粉刷生活区墙面2 900平方米，工业园墙面近5 000平方米，清理生活垃圾近3吨，清理小广告5 500余条，锄草面积近2万平方米，清理占道经营1 350余处，乱堆乱放2 090余处。街道办事处还通过电子显示屏、条幅等方式深入宣传“五长制”，营造了良好的社会氛围。

三、A区“五长制”问题剖析

（一）公众对于环境治理情况满意度偏低

调查结果显示，被调查人群对于A区“五长制”实施情况非常满意A区“五长制”的人群仅占26%，比较满意的人群与一般满意的人群居多，分别占比36%与38%。也就是说，大部分人群对于环境治理情况感到一般，并没有太满意，这也说明了环境治理仍然需要更进一步。除此之外，根据访谈结果可以得出仍有1%的人群认为“五长制”这一制度流于形式，不太满意。分析被调查人群认为需要提高的城市环境治理水平占比可以得出公众对于环境治理满意度偏低的原因，有28%的公众认为地面卫生仍然需要提高。也就是说仍然有一部分区域的地面卫生面临问题，亟须解决。其次有21%的被调查者认为治安维护与地面卫生仍然需要提高。

（二）公众参与程度浮于表面

公众参与指的是一种有计划的行动，通常是指：政府部门与负责单位及公众之间的双向交流，从而使公民可以直接参与到政策过程并防止及化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突[5]。调查垃圾分类时，有公众反映“周边没有分类的垃圾桶，所以也就没有分类一起扔掉了”。这种情况多出现在农村社区，而且在商业区也出现了10米不见一個垃圾桶的现象。根据被调查人群对于垃圾分类情况占比分析可知，大部分的公众也就是46%的人对垃圾的办法是扔垃圾桶。除此之外，有31%的人对垃圾会分类处理，根据访谈这部分人群仅对部分垃圾进行分类处理，比如有旧衣物回收箱，居民会主动放到回收箱里，如果没有则会与普通垃圾一起处理。有23%的居民认为垃圾能卖则卖，没有居民会随手乱扔垃圾。

（三）执法监管制度不完善

区综合行政执法局副局长在访谈中谈到“由于执法监管制度不够完善，使得一些‘五长制’活动存在无章可循、无法可依的现象，再者执法人员也存在消极怠工、应付了事的现象，简单地拍拍照就完成了任务”。相关“五长制”及“门前五包”制度体系需进一步完善。在管理的过程中同样存在职能交叉，协调联动不强，职能间的相互配合度不高，监管合力有待加强等问题。“五长制”办公室队伍人员不足，力量薄弱，区域内部门联合执法机制不健全，执法效力不强。根据访谈发现，“五长制”办公室有一部分工作人员没有公务员身份。

四、完善A区“五长制”的对策建议

（一）健全组织机构

A区“五长制”城市环境治理新模式是创新之举，“五长制”工作新模式，充分利用“智慧A”平台实时、精准、高效的优势，加强“五长制”的负责单位与职能部门之间的密切合作，充分提升工作效率。成立“五长制”管理工作委员会，作为“五长制”工作的决策指挥机构，统一领导、组织、协调各项工作。委员会可下设办公室，负责“五长制”实施日常工作，牵头协调解决“五长制”管理的具体问题，负责组织召开每月工作会议，对各责任单位履职情况开展跟踪督导、考核、排名、通报和奖惩。

（二）完善“五长制”考评办法

考核监督应落到实处，不可流于形式[6]。调研发现，很多管理人员疲于应付，对于工作懈怠、不认真。虽然A区城市规范管理办公室有文件需负责对各责任单位工作落实情况开展日常督查，但真正落实情况却无从查詢。因此，切实做到一天一督查、一周一汇总、一月一通报尤为重要。可通过网络媒体通报问题整改落实情况，真实全面地反映出各单位工作成效。将“五长制”管理工作列入对各镇（街道）、部门年度考核重要事项，建立科学合理的考核评价体系，考核采用定期考核、日常抽查和社会监督相结合的方式开展。按照公平、公正、公开的原则，严格考核程序，严肃考核纪律，确保“五长制”管理工作各项措施落到实处。区委、区政府可设立年度考核奖励基金，对在该项工作中成绩突出的单位给予奖励。

（三）强化“五长制”舆论宣传和引导

开辟宣传专栏，主动发声。政府应当在各个社区、景点、商业区、公园等人群聚集地开辟宣传专栏，主动向市民发声。及时回应市民媒体关注的焦点问题，传播城市环境治理正能量。深入开展讲文明、树新风和比、学、赶、帮、超等各类活动，逐步形成“以人民为中心，为人民管理城市”的良好氛围。随着互联网的迅速发展，越来越多的公民茶余饭后会选择上网休闲，A区近70%的公民均有自己的微信号，可以开辟服务于A区公民的微信公众平台，向公民宣传“五长制”政策的同时，积极鼓励公民发声，为城市环治理建言献策，促进“五长制”的全面发展。

（四）提高公民的参与程度

A区实施“五长制”的根本目的在于提高城市环境治理综合能力，打造更美丽的A区，切实做好环境保护的工作。政策法规的实施以及环境保护单靠政府部门难以做到，还需要广大公众的自觉参与。培养公众的环境保护意识不仅需要政府部门及其相关人员的引导，还应当让公众有一段渐进式的学习过程[7]。A区的“五长制”重点以及工作压力主要集中在城市环境治理行政执法局，这一阶段的公众参与，可更好地帮助当地政府。只有经过循序渐进的学习和参与投入，公民的参与意识、环保意识才会得到不断强化，在达到一定程度后，公众才能够拥有参与更高层次“五长制”以及其他政府政策的信心与能力。

结语

通过对上述A区“五长制”城市环境治理模式的问题及对策研究，不难发现此制度虽然在施行过程中有合理性的一方面，比如依托“智慧A”平台，健全“五长制”考核机制、充分发挥“智慧A”平台技术的支撑作用。经过分析，“五长制”依然在许多方面存在问题，比如，公众对于环境治理情况满意度偏低、公众参与程度停滞表面、执法监管制度不完善、城市环境治理宣传工作不到位、辐射范围未全面覆盖等问题。同时，本文也提出了完善对策，可以通过健全组织机构、完善“五长”考评办法、强化“五长制”舆论宣传和引导、提高公民的参与程度、制度创新与完善来解决上述问题。

参考文献：

[1]  王洪成.浅析责任型政府构建的路径——以A区“五长制”为例[J].人力资源管理，2018，（3）：328-329.

[2]  王衡，柳映潇.我国城市环境污染的现状与治理研究——评《城市环境污染及治理研究》[J].江西社会科学，2016，（8）：2.

[3]  刘聚涛.江西省河长制实施现状及其建议[J].中国水利，2016，（18）：51-53.

[4]  阚琳.整体性治理视角下河长制创新研究——以江苏省为例[J].中国农村水利水电，2019，（2）：39-43.

[5]  张恒.“河长制”中的公众参与问题探析[J].智能城市，2017，（5）：120-121.

[6]  娄成武，杜宝贵.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2015：56-78.

[7]  付莎莎，温天福，成静清，许新发.河长制管理体制内涵与发展趋势探讨[J].中国水利，2019，（6）：8-10.

[责任编辑 辰 敏]