国有资本经营预算中的问题与建议

崔家荣

摘 要：新预算法的颁布进一步促进了我国预算管理制度的改革，是我国财政制度走向现代化的重要一步，在深化国有企业收入分配制度改革，增强财政预算透明度等方面具有深刻意义。但由于国有资本管理预算制度研究与发展涉及并涵盖多个学科和领域，是一个相当系统以及复杂的工作，目前仍存在很大的改进空间。以我国国有资本经营预算制度的发展现状为基础，结合国外一些国家对国有资本经营预算管理的经验，对目前制度中法律层面、监管机制、体系建设及制度实践中出现的问题加以合理分析，并提出相关对策建议。

关键词：国有资产;国有资本经营预算;国有资产监督管理;经验借鉴;完善建议

中图分类号：F812.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）10-0099-03

随着我国经济的不断发展，怎样确保国有资本能够可靠有效地利用经营建立完善的运行体系的问题越来越被重视，通过政府以及各界专家学者对于国家复式预算体系的不断研究与探索，当前相关的法律法规制度已日趋完善。但作为中国的经济市场成长中的新事物，在当前探索和发展中出现的问题也要求理论进一步发展，同时结合现实情况摸索解决。本文将针对当前几点突出的主要问题进行探讨，并提出对应的建议。

一、我国国有资本经营预算的现存问题

（一）国有资本经营预算相关制度尚需完善

目前，我国对于国有资本经营预算的法律法规的可操作性相对不强，现有的法律往往只是给出一些笼统的指导性原则。例如，《预算法》中规定国有资本经营预算应该与一般公共预算相衔接，但对两者应如何衔接的详细细则却没有提供进一步的指引，此类情况对具体的工作开展带来不少的问题。另外，由财政部及地方政府编制的《国有资本经营预算编报办法》的执行力和约束力都比较低，同时也缺乏对整体的预算制度实施系统性和全面性。由此可以看出，我国在针对国有资本经营预算规章制度方面还有待进一步完善。

（二）国有资本经营预算的支出预算不够合理

1.预算资金用途的制度规定不够灵活，难以有效执行。根据公共财政预算资金的相关制度和管理规定，国有资本经营使用过程中，必须严格按照预算设计执行，不允许调用或者是占用。然而在具体实践过程中，经常出现预期使用资金的用途和真实用途不同的现象。此外，经常出现拨付资金的进度落后于项目实际进度，影响项目进程的问题。获批的预算资金要求在预算年度内投入使用，但是拨付到使用单位时往往落后于预算规定的数月，这必然会对使用资金的整体效率造成不利影响。

2.支出预算方向不够合理。国有资本收益理应全民同享，我国当前对于国有企业进行全面改革的过程中忽略了国有资本收益所承担的民生保障责任的履行情况。目前，国有资本经营收益主要还是投入在国有企业的建设中，导致国有资本经营支出在社会保障和改善民生等方面的投入比较少。我国当前社会面临着人口老龄化不断加快以及新冠疫情形势反复等问题，国有资本的经营收益需要对基本公共服务以及社会保障体系提供更有力的支持。国有资本经营预算中有许多资本性支出原本应该严格根据国企自身发展需求以及国家对于所处产业的规划设计配置安排，然而实际上并不能做到这一点，如部分预算资金仍投入在一些应当退出的一般竞争性行业，某些重大项目的选择上带有不适度的主观性等问题。

（三）国有资本经营预算监督机制不够健全

1.国有资本经营预算监督缺乏有效的机制。在国有资本经营预算执行中常常出现以下现象：针对编制收入预算的指导性文件较多，编制支出预算的指导性文件较少;监督方面，财政监督规范的主要对象是预算资金，审计规范监督的主要对象则是预算支出。怎样落实和体现国有资本经营预算的个性以及独立性，尤其是怎样在各个环节中落实和体现当前面临的主要问题，要想解决这一问题必须要建立更具针对性的监督政策和机制。

2.预算透明度有待提高。中国政府正在积极提高财政预算的公开透明度，尤其是有不少地方政府设计了许多便捷的路径和方法帮助社会群众理解财政预算，对财政预算进行监督，提高财政预算的“阳光化”。社会群众当前对于国有资本公布公开经营预算所提出的具体要求，主要针对的是国资委和财政部门设定，目前公开的主要内容是预算收支科目的支出表和收入表，分别以功能和产业分类，而群众关心的企业经营利润交付情况以及使用预算的情况并没有公布。

（四）国有资本经营预算管理体系尚不明晰

在财政部门作为预算编制的主导部门的情况下，各个层级的国资委、国有企业和相应的运营机构都应被包含在该预算的编制主体之中。国资委在其中扮演出资人的角色，表明了上级部门的立场。运营组织和企业应该从资本增值以及保值等多个角度安排预算。现有预算编制的三级管理模式主要存在下述问题：首先，目前还没有完全建立国有企业作为编制预算的主体参与国有资本经营预算体系的普遍意识。无论是理论还是具体实践都没有体现国有企业作为编制预算主体参与国有资本经营预算工作的地位，不利于国有企业壮大发展的积极性调动。其次，目前还没有建立不同级别国有资本运营管理的统一平台。资本运营平台是对国有资本持股的主体，设计统一平台能够有效地将国资委承担的管理监督职能与股东职能完全分離，有助于建立更加完善科学的国有资本预算编制以及监管机制体系。最后，运营机构、国资委以及国企在国有资本经营预算工作中应该承担的责任，尤其是运营机构与国资委之间的职责划分，尚需规定更加明晰。

二、国有资本经营预算制度的国外经验借鉴与总结

（一）主权财富基金为主导的国有资本经营预算体制

对新加坡当前监管国有企业设计的结构进行分析，可将其划分为从上至下的三个层次：财政部、法定机构和国有控股投资公司以及从事实体经营的国有企业。第一个层次是财政部作为国家代表，在国有企业中以出资人角色主要承担着规划国有经济未来发展战略的职能，对国有资产进行宏观管理，并对其控股投资公司实施监管，对控股企业的财务报告进行审核等。第二个层次中法定机构承担的主要责任是对国有企业公共领域经营的合法性以及合理性进行监督;而其中的国有控股投资公司则承担了主要管理责任，由政府充分授权对国有企业的运营进行常态化监管。

（二）公共财政为主导的国有资本经营预算体制

英国现有国有企业可以划分为下列三种类型：第一类是直接接受政府监管的国有企业。这一类国有企业的经营生产活动由政府及其下设部门直接管理经营，企业自身并非独立法人机构，主要是试制行业以及科研机构。第二类是根据特定法令组建的作为独立法人机构的国有企业，主要涉及国防项目、公共服务，以及基础设施领域。此类企业数量相对较少，其经营目的是满足社会福利需求以及经济发展需求。第三类是公司合营股份制企业，这一类企业和其他私营企业在市场开展自由竞争，以最大化企业价值、赚取经营利润为其目标。这一类企业经营获得的利润将根据国有资本占比分配股利转为财政收入，直接上缴国库转入中央和地方一级的预算管理。对于英国议会决定国有公司的股利政策以及公司制定和实施差异红利政策的不一样的标准，由财政部在政府预算编制中进行说明。依照议会和财政部的有关要求，国有企业董事会或管理团队进行利润分配决策，政府部门通常不会插手干预。

（三）对新加坡和英国国有资本经营预算建设经验的总结

对英国和新加坡两个国家的预算管理模式进行总结分析后不难发现，不同国家的制度有一定的相同点，同时也由于各国的环境、文化以及制度的特征不同又有其特殊性。对外国资本预算制度进行分析，总结其演变发展过程中取得的经验，有利于我国进一步完善国有资本预算管理。总体来说，本文认为可以参考借鉴新加坡和英国的下列经验。

1.建立健全国有资本管理法规。从新加坡参考引进严格的制度规章，我国可以将国有企业和政府之间的关系、国有资本财务管理体系和组织企业等多个方面的经验引进，建立更加完善的制度规章体系，使政府的国有资本监管业务更加规范。一套完善且相适应的国有资本法律体系能够为国有企业的生产经营活动以及处理国有资本实施中的问题提供强有力的法律依据和保障。

2.对国有企业进行分类管理。参考英国政府的政策，将国企划分为不同类别，即竞争性国企和垄断性国企，分别对这两种国企制定相对应的政策。对于垄断性国企，当局可以选择较为谨慎的控制及监管，并且将直接监管和间接监管同时使用，使得企业拥有较少的自主权。对于竞争性国企，则可以大体上按市场竞争原则运作，政府不应过度参与对其的控制，只需要掌握好重大战略的决策，坚持适度的干预。另外，英国长期以来通过财政部门、议会和国家审计法院实现全面监控制度的思路也是值得学习的。我国可以根据国情和实际发展情况，借鉴多层监督体系建设的经验，合理安排审计署、国资委以及财政部的职责，严格区分开审计、监督、执行以及审批等不同环节的职责，进一步完善我国的国有资本监管体系。

三、完善我国国有资本经营预算的建议

（一）健全国有资本经营预算收益的征缴及监管机制

1.要制定完善国有资本经营预算收益征缴条例。为了从制度建设的角度提高国有资本经营预算收益的保障程度，我国政府有必要针对国有资本的经营收益制定明确的征缴条例。国有资产管理部门应由本级政府委托执行国有资本预算所得税征收权，并明确国有资本的经营管理的资本收入、预算收入来源和标准，规定预算收益的奖惩措施。

2.应完善预算收益征缴的监督管理制度。监督制度的完善与否关乎整个预算制度能否规范化运行，在预算收益征缴的过程中一定要接受两个层次的监管：首先是财政部门的过程性审计监督，财政部门可以以历年该预算的运行成果为依据，对该预算的收缴金额提出质询，并能够通过它的预算专户全面了解征缴情况;其次对同一层级审计结果需要进行监督，使国家的监督力量能够进一步促进和保证预算资金入库以及征缴程序的合理客观和规范化。

（二）加强国有企业董事会和财务预算制度建设

企业财务预算是国有资本制定预算以及执行经营预算的基础，具有重要的意义和价值。在国有企业的内部管理具体实践中，财务预算是董事会决策和决议的重要依据，以本年度企业经营目标为基础。国资委应当合理科学地建立国有企业董事会制度以及财务预算管理制度，帮助企业明确经营目标，使董事会在决策中能够充分体现国有资本出资人代表的国家意志，确保财务预算目标和经营预算目标高度吻合，为国有资产增值和保值提供重要保障。预算内不但要明确年度收支状况，同时还要以财务报告的形式披露国有资本的经营绩效、财务变动以及重大事项等，提高预算透明度，有效地保障其目标最终得以实现。

（三）持续加快国有资本的支出投向的合理调整

首先，应加大预算支出对国家产业政策所重点支持的军工、高新技术产业以及一些周边经济一体化产业的支持力度。要将国有资本的投向重点从一般竞争领域中合理地转移，并逐步从我国的落后产业、产能过剩行业当中退出，把国有资本更多注入国家当前重点发展的行业及领域。另外，也要适当增加国有资本经营预算对公众福利支出的关注，使它更加注重解决目前社会的主要矛盾问题和民生问题。同时，应在条件所允许的情况下尽快建立透明开放的项目库信息化平台，开展对预算支出项目的绩效评估，让公众监督能真正进入到预算实施的整体过程中，以促进相关问题的改善。

（四）进一步完善国有资本经营预算法律法规建设

首先，在国家法律层面应当加紧对预算管理有关条例和制度进行修订;其次，不断完善和改进监管制度和体系，对国有资本经营预算的定义及评价标准等相关规定也要加以明确。同时，对国有资本经营预算具体实施细节的规定也要提高法律层面的规范化，使其在实际工作开展中的各项流程与步骤都能够做到有法可依、有章可循。

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[责任编辑 马 学]