高校中层领导干部经济责任审计的现实瓶颈及其突破

夏午宁

摘 要：经济责任审计作为一项具有中国特色的审计制度安排，有其服务国家治理的理论基础、现实意义和实现路径。回顾高校中层领导干部经济责任审计发展历程，分析高校中层领导干部经济责任审计在立项、实施、评价、结果运用环节存在的现实瓶颈，并从增强审计立项的计划性、提升审计实施的规范性、健全审计评价指标体系、推进审计结果充分运用等方面提出优化建议，以期转变内部审计内在的尴尬处境，助力高校内部治理体系不断完善。

关键词：高校;中层领导干部;经济责任审计;现实瓶颈;优化建议

中图分类号：F239.47       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）10-0124-03

经济责任审计作为一项具有中国特色的审计制度安排，有其丰富的理论、政策和实践逻辑，已成为促进领导干部依法作为、主动作为、有效作为的重要载体。近年来，高校中层领导干部经济责任审计对象不断扩大，审计内容动态调整，审计模式日趋多样，在制约和监督权力运行、推动领导干部履职尽责、完善内部控制等方面发挥了重要作用。然而，高校现有内部审计资源难以有效应对审计监督全覆盖、审计高质量发展要求，“以审促改”“以审促建”“以审促防”与“屡审屡犯”“新官不理旧账”“审而不用”并存，必须客观分析中层领导干部经济责任审计的现实瓶颈并寻求突破，以转变内部审计内在尴尬处境并谋求内部审计自身发展，切实发挥经济责任审计应有价值。

一、高校中层领导干部经济责任审计发展历程回顾

我国经济责任审计产生的背景之一是国有企业所有权与经营权相分离，实行承包经营制、厂长（经理）负责制。1985年，地方审计机关已探索开展国有企业领导经济责任审计。经过各地、各级审计机关对国有企业厂长（经理）离任审计的探索和实践，经济责任审计对象和审计内容不断拓展。1997年，教育部印发了《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》和《教育系统企业单位有关负责人经济责任审计实施办法》，高校经济责任审计工作得以明确并继此推行。之后，基于监督公共受托责任和高等教育改革发展实践两大动因，高校经济责任审计随着有关国家法律法规、教育主管部门文件、内部审计准则和实务指南的出台而不断完善发展。如《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》（中内协〔2009〕19号），推动了高校建立经济责任审计联席会议制度，给予高校内部审计机构经济责任审计业务实践较为全面的指导;《关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》（教财〔2011〕2号）指出，要将应审计对象全部纳入审计范围，进行任中审计，加大审计力度，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。

高校中层领导干部经济责任审计已发展为高校内部审计重点业务，是高校内部审计机构自行或委托社会中介机构对学校内管干部（二级管理机构负责人）任职期间履行经济责任情况进行的监督和评价。近年来，许多高校针对经济责任审计政策依据变化，结合上位法原则和学校内部治理实际情况，纷纷修订经济责任审计实施办法，再造审计业务流程，为中层领导干部经济责任审计实际操作提供制度保障。经济责任审计对象沿着全覆盖的方向发展，包括党政部门、教学单位、直属单位、附属单位负责人;审计内容也在与时俱进，由审计人员围绕审计目标结合领导干部岗位职责特点加以细化。东北某高校2017—2019年共对60余名中层领导干部进行了审计，并以全校中层单位业务分类为基础构建了涵盖25个三级指标的经济责任审计评价体系;江苏某高校2019年先后多次组织召开经济责任审计联席会议、审计工作布置会议、审计进点会议，对近40名中层领导干部进行换届普审，并不断探索和强化经济责任审计结果运用。高校内部审计机构为了消解“心有余而力不足”局面，不同程度地借助外部力量，实行审计外包。中层领导干部经济责任审计外包形式各异，利弊共存，如何运用好外包工具、提升内审价值也成为理论界和实务界关注的焦点。

二、高校中层领导干部经济责任审计现实瓶颈

经过20多年的发展，高校中层领导干部经济责任审计项目数量呈上升趋势，任中审计和审计整改逐渐加强，总体上增强了中层领导干部的预算意识和风险防范意识，直接或间接增加了学校价值，在推进学校治理体系和治理能力现代化方面发挥了重要作用。但是高校中层主要领导干部类型多样，“双肩挑”占比高，具有政策制定与政策执行并举、办学骨干与财经大权兼具、有责与无责同在等特征，面临审计目标不明、内容不清、评价不准、整改不力、质量不高、运用不多等实施困境（郑继辉、王婷婷，2018）。高校中层领导干部经济责任审计工作的常态化开展和高质量发展，在审计立项、实施、评价、结果运用等环节仍面临诸多现实瓶颈。

（一）审计任务计划不足

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号）、《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2019〕45号）均指出，经济责任审计应当有计划地进行，可以在任职期间进行，也可以在离任后进行。现实中，高校中层领导干部集中换届的次年审计任务重、时间紧，内部审计机构疲于应付，加大审计风险;已开展的经济责任审计项目中任中审计所占比例低下，普遍缺乏推进领导干部履行经济责任情况审计全覆盖的中长期规划;学校年度审计工作会议、经济责任审计联席会议以及组织部门下一年度经济责任审计委托建议滞后，难以结合干部监督管理和审计资源状况提前制订年度审计项目计划。

（二）审计力量对比悬殊

高校内部审计工作的组织领导模式各异，内部审计人员数量和专业知识结构不等，但經济责任审计人员与审计对象间力量对比普遍悬殊较大，影响了审计实施及审计报告质量。一方面，审计人员业务能力和沟通能力存在缺陷，被审计领导干部工作经验丰富但对经济责任审计缺乏认知，对审计人员调查取证行为持抵触心理或消极态度;另一方面，3人左右的审计小组要面对数倍甚至数十倍的被审计领导干部，加上高校内部审计独立性相对缺失、内部管理制度修订滞后、部门职责和领导干部权责划分不清、正副职领导干部互相推诿，降低了审计人员的积极性和主动性，审计内容以财务收支真实性、合法性为主，重经济活动结果轻决策管理过程，效益审计、管理审计理念难以有效融入经济责任审计项目中。

（三）审计评价难以深入

对被审计领导干部履行经济责任情况进行评价、对领导干部履行经济责任过程中存在的问题进行责任界定是经济责任审计的重点和难点所在。高校治理层为发挥考核的导向、激励和约束作用，研究确定各二级单位工作职责、出台年度党政工作要点、年度目标任务综合考核办法。中层领导干部签订任期目标责任书、党风廉政建设责任书。这些客观上都为审计评价提供了前提。但是，法规政策、审计准则对审计评价要求相对宏观而指导作用不强，中层领导干部类型多样，校内人际关系扰动，尚未形成系统的评价依据和标准，量化指标更是相对缺失，导致高校内部审计机构虽然组织开展了大量的经济责任审计项目，但审计评价往往基于财务数据资料定性“基本符合财经法规规定”，简单列示领导干部任职期间其所在单位所取得的成绩和存在的问题，未能界定领导干部对审计发现问题所承担的责任。

（四）审计结果缺乏运用

审计结果不加以运用，审计便失去了存在的意义;重视审计结果运用，会倒逼审计人员改进审计工作提高审计质量。尽管法律法规、政策文件、审计准则以及高校内部审计规章制度对经济责任审计结果运用都作出了规定，但“最后一公里”难题依旧存在，突出表现为审计整改力度不够和组织部门运用不多。现实中，审计建议实际可操性不强、审计结果公开不足、审计整改对账销号程序机制缺失、被审计领导干部离任/转岗、学校内部相关部门之间沟通协调不畅等因素，导致审计整改报告存在形式主义;审计报告送达被审计领导干部及其所在单位后，审计整改不同程度地存在“以点代面”“避重就轻”现象，集中于短期易改问题，难以上升到改进内部管理完善体制机制层面，而内部审计机构由于审计资源限制较少实施后续审计以审查和评价审计发现问题整改情况。

三、高校中层领导干部经济责任审计优化建议

内、外部审计环境的变化已对高校中层领导干部经济责任审计形成倒逼。为转变内部审计内在尴尬处境并谋求内部审计自身发展，切实发挥经济责任审计应有价值，应坚持“两点论”和“重点论”的统一，夯实组织领导、制度流程、审计队伍等基础，整合资源积极突破上述现实瓶颈的制约。

（一）增强审计立项的计划性

制定经济责任审计年度计划和任务，有助于内部审计机构统筹审计资源，提前办理业务外包，规避重复审计，提高审计效率。为增强审计立项计划性，高校治理层要围绕“应审尽审”推进领导干部履行经济责任情况审计全覆盖目标，通过全校审计工作会议研究制定“滚动式”的计划安排，逐年、分批、分类推进;坚持审计对象分类管理，组织、人事、纪检、监察、财务、资产管理等相关部门要更多地参与到经济责任审计计划制订过程中，兼顾年度审计工作重点和现有审计力量，计划安排优先考量重点部门（单位）、关键岗位的领导以及资金规模大、任职时间长的领导;落实“以任职期间审计为主”原则和要求，计划任务逐步增加任中审计项目，及早发现问题纠正问题，推动在职领导干部廉洁奉公履职尽责。

（二）提升审计实施的规范性

规范并严格执行审计程序是提高审计质量的应有之义，也是突破审计力量对比悬殊这一瓶颈制约的现实选择。审计人员规范执行审计程序受法律保护。高校内部审计机构要遵循《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计》（中内协发〔2021〕6号），细化审计准备、审计实施、审计终结和后续审计程序并严格执行，如审计准备阶段科学编制审计方案，规范审计承诺书和述职报告，突出审前公示，增强审计严肃性;审计实施过程中开好审计进点会、规范取证行为、及时编制审计工作底稿，通过“审计查询函”降低审计风险;审计终结阶段充分征求被审计领导干部意见;后续审计通过对账销号清单检查审计发现问题整改情况。针对经济责任审计外包，高校内部审计机构要围绕“共同制定审计方案—持续关注审计进展—严格复核审计报告”，将中介机构的专业优势和内部审计熟悉校内业务管理情况的优势结合起来。

（三）健全审计评价指标体系

审计评价要求客观公正、实事求是。顺应新时代高质量发展要求，科学评价中层领导干部任职期间各项经济管理活动及事业发展质量，高校内部审计机构亟须会同干部管理、发展规划部门，充分考量党务、行政、院系、科研、教辅等工作性质差异，对领导干部职责进行梳理分类，结合法律法规、政策文件、行业标准、学校内部管理制度，制定经济责任审计评价三级指标体系，其中二级指标至少要涵盖廉洁守法、政策落实、财务收支、资产管理、内部控制、目标完成情况;要根据部门（院系）业务范围提升评价标准的可操作性，不断丰富共性指标和特色指标，定量指标和定性指标;落实“三个区分”要求，以审计实施过程中认定的事实、获取的证据对照评价指标恰当评价。

（四）推进审计结果充分运用

“审而不用”势必削弱审计权威、降低审计人员工作积极性。落实经济责任审计结果运用要求，高校治理层要加强顶层设计，健全经济责任审计情况通报、审计结果公告、整改落实和责任追究制度体系;建立审计整改对账销号工作机制，在校内巡察、联合督查过程中关注审计整改情况;干部管理部门要切实将审计结果作为干部考核、奖惩、任免的重要依据，将审计报告作为领导干部工作交接的重要内容，不断创新经济责任审计结果和干部管理有效衔接的体制机制;纪检监察部门在日常监督执纪问责过程中，要运用经济责任审计结果推进廉政风险防控;对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题和有关建议，经济责任审计联席会议要及时研究，推进财务、资产、科研等职能部门之间的沟通交流，以期标本兼治。

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[责任编辑 马 学]