混改下一程

徐姝静

国有企业混合所有制改革不是一个新鲜词。

2015年2月、2019年6月，《国企管理》先后以《为什么再提混合所有制》《国企混改3.0时代》为题，从不同角度做过报道。

从摸着石头过河，到重点领域四轮先行先试，再到平均60%的国有企业参与其中……在取得阶段性成果后，如今，国企混改下一程已然开启。

“2022年将出台国有经济布局优化和结构调整指引目录，深入推进国有企业混合所有制改革，在新产业、新业态领域推进增量混改”，国家发展改革委体改司日前发文表示。

在探索中国特色国资国企改革发展的历史进程中，渗透着理论与实践的辩证关系，国企混改亦是如此。从一开始被动接受，到现实层面认可，再到主动提升和对企业主动性加以鼓励，直到现在放手让企业去做，这是一个理论与实践DNA式螺旋上升的过程。

在党的二十大即将召开之际，国企改革三年行动收官之年，《国企管理》再度独家策划《混改下一程》，以期通过透视国企混改的不断升级变化，为混改下一程集聚新动能。

新激情与新速度——一场奔着活力效率而来的大提升

组合拳式混改逐渐增多，广度不断外延，深度不断拓展，当下的国有资本，越来越具有在资本市场乘风破浪的实力。

从中广核百亿混改大单落地到广汽埃安混改全面提速，新一轮混改浪潮在2021年中下旬就开始蓄积着澎湃的力量。

“下一步，我们将围绕国家重大战略，在新能源、储能设施建设等领域开展增量混改。”2021年10月21日，国家发展改革委体改司司长徐善长在一次新闻发布会上透漏出的信号，更是让国企混改“浪涨船高”。

专家认为，未来电力、电信、军工、民航等领域混改有望率先实现突破，新能源、储能设施建设等领域混改也将进一步提速。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国认为，从量上看，前期试点逐步走向全面推进，会有更多企业启动混改;从深度看，混改会从混资本转向改机制，会从单一的混改转向围绕混改综合推进各项改革;从路径看，未来有可能从当前的以国有企业为主体吸引非公资本参与，转向国资积极参与以民营企业为主体的混改。

新力点

“储备基地、新能源领域是空白或者短板，现在是让国有企业和民营企业都来，一起把这块蛋糕做起来。”徐善长司长表示，下一步国家发展改革委将研究建立混改引战对接机制，“这些新兴领域之前混改中都是没有的。”

这次发布会，预示着“增量混改”成为混改下一程新的发力点。何为增量混改？

专家认为，从混改的方式看，有存量混改和增量混改两种方式。存量混改实质上是一进一退，在新投资者进入的同时，也意味着原投资者的退出，对混改企业来说，只是换了一个投资者，并不会增加企业的注册资本和净资产。

存量混改面临人员安置、资金等问题，而这恰恰是国企改革的痛点，所以这也是大家选择增量混改的一个重要原因。

“增量混改意味着混改企业以增发新股份的方式落实混改”，专家介绍，“新投资者的进入将带来注册资本的增加，给混改企业输入增量资金。所以，增量混改更有助于增厚混改企业的资金实力，强化进行新能源、储能关键核心技术研发的资金投入能力。”

2021年底召开的中央经济工作会议强调，2022年经济工作要稳字当头、稳中求进。徐善长表示，经济稳首先体现在企业稳。企业稳了，产业链、供应链就会安全，就有就业、有消费，就能扩大内需，进而提振社会经济的预期和信心。

如何实现企业稳？徐善长认为这与混改，尤其是增量混改有关。他表示，要认识发展混合所有制经济的重要性和新情况。这几年的混改实践进一步发挥了企业家的作用，民营企业要求参与混改的呼声很高，随着中央提出来构建新发展格局以及“双碳”目标，增量混改的空间非常大。

“十四五”时期，中国的能源结构面临革命性的调整。比如，过去民营企业在积极布局光伏、新能源，现在正在调整（分布式光伏）推进，国有企业的积极性也很高。

如何使国有企业的积极性和民營企业的优势能够得到很好的发挥？徐善长分析，要把民营企业技术的优势、市场的优势、机制的优势和国有企业资源的优势、政府支持的优势很好地结合。

新产业

必须要强调，“双碳”目标的提出，也给混改添了一把火。

2021年12月7日，中国华电旗下华电福新能源发展有限公司通过北京产权交易所增资引战，共引入中国人寿、中国国新、国家绿色发展基金、南方电网等13家战略投资者，募资金额150亿元，所募资金将主要用于风电和光伏项目的开发建设及新能源业务开拓。

北京产权交易所总经理朱戈透露，类似的混改案例还有很多。近年来，新材料、新能源等战略新兴产业的国资混改项目意向一经发布，很快便有人来问询，特别是服务“双碳”一类的公司，更是各类资本的“宠儿”。

2021年，通过北产交所成交的新材料、新能源、混改项目合计近70项，占比超过五成，共引入社会资本427.29亿元，同比增长41.85%。项目多、金额大充分显示资本市场对“双碳”概念的追逐热度。

对此，国企管理智库副理事长、首席专家李锦认为，现在国资混改正呈现出与经济布局结构调整、战略性重组相结合的态势。国企在国有经济布局优化和结构调整方面，坚持有进有退，有所为有所不为，为混改释放了更大的空间，而民企参与实施重大国家战略的意愿也有所提高，目前的数据切实反映出了国资混改的新态势。

另外，也有不少专家提到，随着战略性新兴产业持续的深耕，相关企业存在大量的研发投入缺口。数据显示，2021年上半年，在披露相关数据的95家战略新兴产业公司中，研发支出超1000万元的共计27家，其中2000万元以上的有12家，当中不乏市场关注的明星企业的身影。在这条战略新兴产业的产业链上，国企有资金，民企有技术，以混改为手段的结合方式正使得国资民企更加紧密地联系在一起。

此前国家发展改革委也明确指出，支持民企以需求为导向，积极投资建设集中式或分布式新能源、大容量储能设施，开展“风光水火储一体化”“源网荷储一体化”示范项目建设，通过规模化商用推动关键技术性能大幅提升、成本显著下降，为实现碳达峰碳中和发挥重要作用。

当前新能源、储能领域都存在明显的技术瓶颈，需要加大研发投入力度，这无疑需要雄厚的资金作为支撑。一方面，需要集合国有资本与民间资本力量，共同参加相关技术研发，强化资金支撑能力;另一方面，基于技术研发与产业发展的不确定性，也需要多路资本共同参与，在共享发展成果的同时，也共担经营风险。以混改方式推动，是一个较优方案。

除了新能源领域，电网、铁路等领域的混改也成为市场关注的焦点。2021年底召开的中央经济工作会议要求，稳步推进电网、铁路等自然垄断行业改革。有专家表示，“十四五”时期，我国将强化基础设施支撑引领作用，加快发展现代产业体系。能源电力发展面临保障持续稳定供应和加快清洁低碳转型的双重挑战，电网升级的要求更加迫切。同时，加快形成内外联通、安全高效的物流网络，铁路是重要环节。在此背景下，电力、铁路行业需要进一步推动改革。

对于竞争性业务，企业可以积极推动混合所有制改革，提高市场化程度。

以中国宝武混改的全面提速为例，中国宝武集团相关负责人表示，集团形成了子公司混改三年计划及年度重点推进项目计划，制定了《混合所有制改革工作推进实施办法》《混合所有制企业员工持股实施细则》等配套制度，进一步明确了管理责任、细化操作规范、完善工作机制。近期成功举办的中国宝武专场混改推介会，向资本市场推出21户“宜混”企业。据了解，该批项目聚焦与钢铁主业相关的新材料产业、智慧服务产业、资源环境产业和产业金融业，涵盖欧冶链金再生资源有限公司、宝武集团环境资源科技有限公司、欧冶工业品股份有限公司等企业，拟通过增资扩股、改制上市等多方式、多渠道实施混合所有制改革。

国家电网则结合“一体四翼”发展布局，系统开展混合所有制改革研究评估，对电网业务和金融业务、国际业务、支撑产业、战略性新兴产业进行混改可行性分析，明确将金融、战略性新兴业务等竞争性业务作为混改重点领域。公司研究出台《国家电网有限公司混合所有制改革操作指引》，推动12类121个项目有序落地，引入外部资本340亿元。

中铁工程装备集团相关负责人透露，集团重点推进所属单位混改工作，组织编制了混改推进方案和计划，并对所属技服公司、设备公司和顶管机业务进行了混改可研分析。

中国商业经济学会副会长宋向清表示，未来电力、电信、军工、民航等领域混改有望率先实现突破，在这些行业和领域中，现有上市公司有望成为率先实现混改达标和市场突围的混改“标兵”。

大规模

在刘兴国看来，自然垄断领域改革主要涉及市场准入的进一步放开，让民营企业可以更广泛地进入到自然垄断领域进行投资发展。同时，大力推进混改，引入民间资本共同参与经营。他分析认为，预计2022年或有大量条件成熟的混改项目陆续推出，呈现“量”的快速增长态势。

作为服务国企混改的重要资本市场平台，北产交所近两年在推动国有经济布局优化、结构调整和战略性重组等方面持续发挥了重要作用。根据北产交所披露的信息来看，2021年的混改项目呈现出了单个混改项目的引资金额大幅提升的趋势。

2021年11月26日上午，迄今为止引资金额最高的混改项目在北产交所成功签字，该项目同时也创下“国内新能源电力领域最大股权融资项目”“年度国内非上市公司第一大股权融资项目”等资本市场多项纪录。

项目核心方是中广核集团旗下风电公司，共引入了包括全国社会保障基金、中国国新控股有限责任公司、广东恒健投资控股有限公司、国泰君安证券股份有限公司在内的14家实力雄厚的战略投资者，募集资金高达305.3亿元人民币，是“双碳”目标提出以来央企混改第一大项目，主要用于风电和光伏储备项目的开发、建设及储能、综合智慧能源、售电、电力增值服务等新业务的开拓。

中广核集团党委书记、董事长杨长利表示，风电公司增资引战是集团响应国家“双碳”目標，积极应对能源革命，推动集团境内新能源业务可持续、高质量、自我滚动发展的重要战略部署，也是集团贯彻落实国企改革三年行动部署、以“管资本”为主深化国有资本投资公司试点、积极稳妥推进混合所有制改革的重大举措。未来，中广核集团将在新能源业务领域持续保持发展的战略定力，坚持市场化导向，积极探索创新业务，持续优化资源配置，推动新能源业务实现更高质量发展。

国务院国资委党委委员、副主任翁杰明在出席项目签约仪式时指出，中广核风电公司增资引战既是中广核集团作为清洁能源央企主动服务国家“双碳”战略的积极探索，也是作为国有资本投资公司着力优化国有经济布局结构的重要举措，值得充分肯定。他表示，站在“十四五”的新起点，中央企业特别是国有资本投资公司，应当放大国有资本功能，推进股权多元化，加快建设现代企业体系，更好适应推动高质量发展和构建新发展格局的要求，肩负起引领带动产业发展的历史使命。

除了中广核风电的300亿元混改项目，2021年有超过126家中央和地方国有企业通过北产交所实施混改。从数量上看，少于2020年的211家，但引入社会资本却有了大幅度的提升，共引入717.13亿元，同比增长36.22%。这意味着2021年单个项目平均引资金额水平接近2020年的两倍。

证券化

在以往，参与国资央企混改的战略投资者大部分来自与业务或发展战略匹配的民营企业。多数参与国资混改的民营企业带入资本相对有限，部分项目的混改预期难以实现“一步到位”的既定目标。

但在2021年，有意愿参与国资混改的金融资本逐渐增多，共有97家银行、保险、基金等金融资本在北产交所参与混改。数据显示，仅2021年上半年，中央企业通过产权市场、股票市场实施混改150余项。各地通过混改引入社会资本超过900亿元。徐善长介绍，不少地方在战略投资者引进、股权结构、治理机制等方面均呈现灵活多样的特点。

“混改上市已成为国企改革组合拳的重要组成部分，这背后是国有资产证券化和管资本的国企改革政策推动，也有国企自身上市融资的内在需求。”阳光时代律师事务所国企混改与员工持股研究中心负责人朱昌明表示。

國资国企研究专家席加省认为，国企正向混改应该以资本证券化作为重要的方向。通过资本证券化，推动更多的国有资本向上市公司集中，可以极大提高国有资本的流动性与价值增值能力。应充分利用主板、创业板、科创板及新设立的北产交所等多层次资本市场，推动企业规范治理，通过资本市场建立规范的治理机制和激励约束机制，推动混改企业提高经营效率。

数据显示，2021年1-8月，全国有40多家央企和地方国企积极推动上市融资，同比增加79.17%，比2020年全年数据高出10.26%。已完成首次上市融资的国企比2020年同期多50%，正积极推进上市的比2020年同期多108.33%。

国家发展改革委经济体制与管理研究所企业研究室副主任李红娟在接受采访时表示，从中央到地方，不同层级的多家国企对企业上市进行了布局，地方国有资本证券化率也随着一系列国企配套改革政策的推进得到进一步提高。

2021年6月，国务院国资委召开的全国国有产权管理工作会议强调，要积极培育和推动更多符合条件的企业在科创板上市，继续推动更多优质资产进入上市公司，促进重点行业和重点企业以上市公司为平台开展专业化整合，持续优化上市资产运营质量和产业布局，不断提升上市公司价值创造能力。

国务院于2020年印发的《关于进一步提高上市公司质量的意见》则指出，鼓励和支持混合所有制改革试点企业上市。发挥证券市场价格、估值、资产评估结果在国有资产交易定价中的作用，支持国有企业依托资本市场开展混合所有制改革。

对混改企业来说，上市有多方面的意义。刘兴国分析，一是对混改效果的肯定;二是对混改企业的持续支持，以及推进混改进一步深化，完成二次混改;三是为混改参与方提供市场化退出渠道。

李红娟认为，应当因地制宜、因企施策、分类分层推进混改企业上市。对已经上市的混改企业，需要以引入积极股东的方式实质性推进“二次混改”。对主业处于竞争领域的国有企业，尤其是央企集团层面以下企业，全面推进混合所有制改革，鼓励支持企业将优质资产上市并进行深度混合所有制改革，进一步放开资本进入的行业和领域，提高国有资产证券化率和搞活国有企业。

从实现的方式看，上市公司已成为中央企业混合所有制改革的主要载体。

国务院国资委数据显示，2012年至2017年6月底，央企控股上市公司从378户增加到390户，央企控股上市公司资产总额、净资产、营业收入、利润总额分别占整个央企的63.7%、60.8%、61.1%、84.8%。

产权市场成为央企开展混改的重要平台。据了解，央企通过转让部分股权、增资扩股等方式引入合作者，2013年以来共成交495宗，引入非公资本986亿元。

除了充分运用资本市场、产权市场吸引投资者参与国企改革外，央企还通过兼并重组、成立或参股非公有制公司、设立投资基金等多种方式，撬动社会资本，实现“双向”融合。

国务院国有企业改革领导小组办公室正式批复的辽宁沈阳、浙江杭州、陕西西安和青岛四省市区域性国资国企综合改革试验实施方案中，都提到了推动国企上市，提高资产证券化率。青岛市提出，推动市属企业整体上市或核心业务资产上市，到2022年，资产证券化率超过60%。西安市力争区域内每年新增两户国有控股上市公司。杭州市提出到2022年新增10家左右国有控股上市公司。沈阳市明确，推动辽宁能源控股集团新能源板块资产证券化，支持具备条件的企业推进上市。

事实上，混改企业上市也存在一些风险，对企业的生产经营和发展情况提出了更多考验和更高要求。李红娟分析，比如对于信息披露的质量更加重视，企业的隐蔽性和企业发展的自由度将有所降低等，不利于企业管理人员长远利益的规划和考量。另外，只要资本进入市场化融资平台，那就意味着将面临更多的投资风险和不确定的回收利润预期。

多路径

与谁合作，怎样混合？这是很多央企推进这项改革时首先面对的问题。

“混改就是打破企业在所有制身份上的纠结和界限，让各种所有制资本取长补短、相互促进。”国务院国资委党委委员、秘书长彭华岗表示。

国内最大的私募股权投资基金——诚通集团发起设立的中国国有企业结构调整基金自成立以来，已先后参与了中国联通、中粮资本的混改项目，投资了京东金融、洛阳钼业非公开发行等项目，还与金融机构、民营资本共同搭建了首期规模50亿元的国企混改子基金。

作为央企混合所有制改革试点单位之一，2017年8月，中国联通引入14位战略投资者，从“单兵种”模式和“一股独大”，向“集团军”模式和“产权多元化”升级转型。

中国联通发布的年报显示，2020年，集团实现主营业务收入2758亿元，同比上升4.3%，高于行业平均的3.6%。归母净利润55亿元，同比增长10.8%。年报透露，“经营发展态势持续向好”受益于“混改效能进一步释放”等有利因素推动。

“全球电信行业发展140年以来，首次出现‘电信运营商+互联网的资本与业务创新模式。”安信证券这样评价中国联通的混改：通过引入具有协同效应和领先优势的战略投资者，大大增强了国有基础电信企业的综合竞争力。

中国联通透露，通过新引入战略投资者，其在云计算、大数据、物联网、人工智能、家庭互联网、数字内容、零售体系、支付金融等领域与合作伙伴开展深度战略合作，推动重点业务和产业链融合发展，扩大在创新业务领域的中高端供给，培育壮大公司创新发展的新动能。

混资本与改机制——一个真正意义上的混改时代

从“混资本”到“改机制”，比较明显的特征是，混改嵌入到综合性改革中，为提升产业链活力，培育世界一流企业助力。

从“混资本”向“改机制”转变，标志着国有企业混合所有制改革已进入深水区。

作为全面深化国企改革的重要突破口，混合所有制改革是加快国有经济布局优化的关键举措。混改不仅是做强做优做大国有资本和國有企业，还要做强做精主业和实业。所以“混资本”是第一步，“改机制”才是关键。

从这些年的实践来看，只有彻底转变运营机制，才能真正激发活力效率，才能见到实实在在的效果。

混改在深化

2022年，国企改革三年行动进入攻坚收官之年。随着政策体系日趋完善，混改升级思路日渐明晰。

1月17日，国务院国企改革领导小组办公室召开国企改革三年行动专题推进会。国务院国企改革领导小组办公室副主任，国务院国资委党委委员、副主任翁杰明表示，2022年要推动混改企业在深度转换机制上产生新面貌。

翁杰明提出，坚持“三因三宜三不”，积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，着力推进混改企业转换机制，在混改中激发各类生产要素活力。要强化激励，用好用足三年行动方案中，国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、超额利润分享等中长期激励政策，扩大政策覆盖面和应用深度，完善企业内部分配机制，多干多得，向突出贡献者和一线苦脏险累骨干员工倾斜。

外界普遍认为，这代表着下一步混改深化工作将聚焦转机制。

所谓机制，是指事物内部各要素之间的结构关系和运行方式，是有机体的构造、功能及其相互关系。中国上市公司协会会长、中国企业改革与发展研究会会长宋志平曾这样解释：企业机制就是企业的效益和经营者、骨干、员工利益之间的正相关关系。有关系就有机制，没有关系就没有机制。机制属于企业的治理范畴，是企业重要的分配制度。“资本+经营者+劳动者”都是企业机制的基础。

再具体到国有企业，改机制可以理解为优化和调整混改企业利益相关者的权责利关系。

专家认为，混合所有制改革可以分为两步：第一步是混资本，实现股权改革;第二步则是改机制，改变制约企业发展的体制机制约束。作为国企改革的有效突破，混资本是手段，改机制是重点，而根本，是为了谋发展。

如果说国企混改的整体目标是提升国有资本的市场化配置效率和战略影响力，那么改机制的根本目标则是提升国有企业的经营活力和决策效率。

通过引入外部资本形成有效制衡的股权结构，通过引入制度化、规范化和市场化的经营机制，有效提升混改企业的内生动力和经营活力，提升混改企业的治理效能和决策效率，机制改革是否到位、能否全面，直接影响混改的最终成效。

国企管理智库副理事长、首席专家李锦表示，机制改革应该包括公司治理机制、监督机制、市场运营机制、分配机制和管理机制五大机制，焦点是监管机制的差异化管控。这是第一关，大有“一夫当关”的味道。能不能采取与国有独资不同的监管机制是关键，如果仍然用国有独资的监管机制，那市场运营机制及其它机制也实现不起来，民营企业也不愿意进来。

应当明确的是，管资本为主的国资监管体制是混改企业开展机制改革的一大制度支撑。

中国医药集团有限公司在投资地方民营企业时，在控股前提下留给原民营股东一定比例股权，形成“我中有你、你中有我”的股权架构，并充分保障各种股权资本的决策话语权。

“涉及企业发展战略、业务扩展、重组改制等问题时坚持与各方股东充分沟通，绝不因为控股地位而忽视或侵占其他股东权益。”国药集团副总经理石晟怡表示。

诚通集团旗下中储股份引入国际物流地产巨头普洛斯后，不仅由外方按比例提名董事、监事，经理层也引入了外方提名的高管，“嫁接”战略资源，实现取长补短、互相促进。

探索员工持股、强化激励约束，也是改革实践中的重要内容。

中国宝武钢铁集团有限公司旗下第三方服务平台欧冶云商，去年引入6家国内外企业和126名核心员工组成的持股平台参与持股，打破国资的“一股独大”，在钢铁电商激烈的竞争中进入“第一方阵”。

宝武集团副总经理胡望明说，核心员工持股使企业发展和员工利益相绑定，风险共担、利益共享，有利于营造创业创新的氛围，为公司长远发展保驾护航。

“欧冶云商引入战略投资者只是股权多元化的第一步，后续还会有第二轮、第三轮，中国宝武甚至可以不控股。”他表示，宝武所有子公司都保持开放姿态，加快混改步伐，非公资本比例将会进一步提高。

混改再回溯

一切当下的问题似乎都可以向历史要答案。要深刻理解今天的混改，则需要回顾混改的历史。

新中国成立以来，我国进行过数次混合所有制改革实践。然而，真正意义上“混改”的提出当属1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“随着产权的流动和重组，财产混合所有的经济单位越来越多，将会形成新的财产所有结构”。当时，混合经济还不足以作为一种制度存在，所以当时文件用词是“混合所有”，而非“混合所有制”。

虽然文件中用词尚属谨慎，但对其合理性的承认，本身就意味着一个时代的开启。

1997年，党的十五大报告中指出：“公有制是我国社会主义经济制度的基础，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。

这一说法将属于混合所有制经济中的国有成分和集体成分同其它经济成分并列，使其地位得以擢升。

20世纪90年代，为国企解困是国企改革的主旋律。一大批民营企业亦从自身需要出发，参与国有企业改革。通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革举措，将非公有制经济的管理理念和管理方式融入国有经济运行中，盘活了大量的国有资产。

当时，股份制经济是混合所有制经济主体形式。再加上当时资本市场的逐渐成熟，一大批改制企业得以上市，股市的输血功能对于国企发展和国有经济复兴起到了关键作用。

2014年，新一轮混改汹涌而起，核心则是为了“增加企业活力”。

当时，国有企业规模不断扩大，资本回报率却迅速下降。2013年，国务院国资委主管的113家中央企业利润总额为1.3万亿元，同比增长3.8%，明显低于同期的GDP增速。在这种情况下，混改再次走进大众视野，成为当时高层、学界普遍认可的改变局面的抓手。

2014年，党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将“混合所有制”提到了一个前所未有的高度：“要积极发展混合所有制改革”。

《决定》称：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”对混改的功能和实效抱有很大期待。

这一时期，混改处于政策探索期，央企和一些地方先行先试，在边界上做出了很多探索，为混改的进一步推进提供了经验和借鉴。

2015年，顶层设计逐渐成型。除了对员工持股采取审慎态度之外，官方对其它形式的混合所有制形式都予以肯定。当年9月24日，国务院发布“国发〔2015〕54号”《关于国有企业发展混合所有制的意见》，正式将混改作为国企改革的突破口。

从文件总体精神来看，鼓励非公有资本参与国企混改，有序吸引外资参与国有企业混改，鼓励国有资本多种方式入股非国有企业;分类、分层推进国企混改;电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混改试点示范。

2016年9月28日，国家发展改革委召开专题会，公布第一批混改试点的“6+1”名单，包括东航集团、中国联通、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶，以及浙江省国资委。

2017年3月，随着第二批10家试点企业公布，混改逐步从央企三级以下子企业，向二级子企业及集团层面延伸。同时，央企混改的主导方从国资委转向国家发展改革委。

前两批19家试点企业，从行业领域看，涉及配售电、电力装备、高速铁路、铁路装备、航空物流、民航信息服务、基础电信、国防军工、重要商品、金融等重点领域。特别是军工领域较多，有7家企业。

而后，混改速度加快。第三批试点达到了31家，第四批试点更是达到了惊人的160家。数量的激增代表着混改驶入快车道。与最开始的“不得不做”相比，此时的企业更多的是“主动要做”。

“混”“改”双肩挑

党的十八大以来，中央企业混合所有制改革工作稳中加快，改革氛围已经形成。渐渐地，混改企业成为国有企业利润来源的大头。数据显示，截至2019年11月，中央企业实施混改3700多项，引入非公资本超过1万亿元，混合所有制企业户数占比超过70%，比2012年底提高近20个百分点;中央企业资产总额的65%已进入上市公司，营业收入的61%、利润总额的88%来自于上市公司。

2019年11月8日，国务院国资委印发《中央企业混合所有制改革操作指引》。这是国务院国资委贯彻落实党中央、国务院关于发展混合所有制经济决策部署，积极稳妥有序推进中央企业混合所有制改革的又一重要举措。

“《操作指引》的出台，为中央企业开展混合所有制改革提供了系统的操作指南，消除了以往混改实践中的很多‘模糊地带，让企业敢于去改，也知道如何去做。从而起到混改‘加速器的作用。”中国社会科学院经济研究所所长黄群慧指出，《操作指引》贯彻落实了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件精神和有关政策规定，有利于中央企业规范混合所有制改革工作流程，深化混合所有制改革内涵，以“混资本”促进“改机制”。

这一时期，完成“混资本”的企业，在“改机制”方面开始了探索，它们在公司治理、落实董事会职权、三项制度改革、激励约束机制和混合所有制企业党的建设方面都形成了一批可推广、可复制的经验。

值得注意的是，央企推进混改过程中，仍存在不敢混、不愿混、为混而混、一混了之、重混轻改等问题，反映出有的企业对混改的目的、意义认识不清，混改目标和路径不明确，缺乏顶层设计和战略考量，担心混的过程中有国有资产流失风险等。

有专家指出：“当前混改的痛点是‘混而不改，必须坚持‘混‘改双肩挑。”国企混改是国企混合所有制改革，在国有控股的基础上加入非公资本，还是国家控股主导。国企混改并非重混轻改或重改轻混就能实现，要推进国企混改成功落地，必须坚持“混”与“改”双肩挑。“有些企业形式上合并了，在经营方面并没有深度融合，还是‘两张皮，过分纠结于‘谁吃谁、职位如何安排等问题。如此一来，不但没有形成良性合作，还加剧了机制内耗。”

宋志平也曾表示：“现在有的企业已经‘混起来了，但‘混了以后没有深入改革，也就没有取得成效。这就需要混合所有制企业在推行员工持股、职业经理人制度方面有所突破，让资本所有者和劳动者共享劳动成果。”

专家指出，这需要坚持以问题和目标为导向，结合实践、勇于探索，多措并举加以解决。

根据指引，央企所属各级子企业实施混改，一般應履行以下基本操作流程：可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行决策审批程序、开展审计评估、引进非公有资本投资者、推进企业运营机制改革。以新设企业、对外投资并购、投资入股等方式实施混合所有制改革的，履行中央企业投资管理有关程序。

在“混资本”相关环节，指引明确了资产审计评估、通过产权市场实施混改和通过股票市场实施混改等方面工作的操作要点，并重点对混合所有制企业公司治理和管控方式、三项制度改革、激励约束机制等“改机制”相关环节的操作作出了安排。

当然，“混”与“改”的关系不能简单用并列来概括，二者应当是不断交叉、不断进行的。混改必须“双肩挑”，才能真正发挥混改之功效。

混改新效应

2021年10月21日，国家发展改革委体改司司长徐善长在新闻发布会上对媒体介绍，2016年至今，国家发展改革委、国资委牵头开展国企混改试点，先后推出了4批共208家试点。目前，近100家试点已经完成了引入战略投资者、调整股权结构、优化公司治理、深度转换经营机制等主体任务，共引入外部资本2000多亿元，外部资本平均持股比例达到35.9%。近60家试点企业已经开展或计划同步开展骨干员工持股、限制性股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励计划，员工持股占总股本的比例平均为8.6%。

在混改试点方面，2018—2020年，中央企业新增混合所有制企业超过3000户，引入社会资本共计5000多亿元。中央企业所有者权益中，引入社会资本形成的少数股东权益由2012年的3.1万亿元增加到2019年的8.4万亿元，少数股东权益占比提高10多个百分点。2021年上半年，中央企业通过产权市场、股票市场实施混改150余项。各地通过混改引入社会资本超过900亿元。

党的十八大以来，按照中央“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的混改十六字方针要求，着眼于引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者，引导各类投资者积极参与公司治理，加速推进混改企业深度转化经营机制，实现“引资”“引治”“引制”相结合。越来越多的民营企业向混合所有制企业派出董事、监事、经理层等高级管理人员，深度参与公司决策、经营管理和内部监督。

以混改试点为例，完成试点主体任务的近100家企业中，超过80家混改企业在优化调整“三会一层”过程中，均有战略投资者进入董事会。民营企业在市场机制、效率效益、科技创新等方面优势与国有企业的资本、资源、技术、管理优势实现有机融合，混改企业迸发出勃勃生机与强劲发展动能。

目前，中央企业在产权层面已与社会资本实现了较大范围的混合。国有资本与非公资本在融合中相互促进、相得益彰，不断释放红利。

2012年，中国电子引入在网络安全领域颇有影响力的民营企业团队，按照混合所有制模式成立了中电长城网际系统应用有限公司，把央企的产业布局和职业经理人的专业能力有效结合。5年来，企业营收年均增长率达65.9%。

“积极发展混合所有制经济，最大限度地调动各个投资主体的积极性，大家朝着共同的目标，一起撸起袖子加油干，共同打造产业大生态。”时任中国电子信息产业集团有限公司副总经理李晓春表示。

事实上，除了直接参与者受益外，混合所有制改革带来的溢出效应同样不容小觑。

我国医药行业发展曾受制于企业规模小、数量多、水平参差不齐等问题。国药集团通过混改与资本运营，不断整合行业资源，打造了覆盖全国的药品和医疗器械流通配送网络，大幅提高了行业集中度，促进了医药行业的发展。

混改试点企业中，已完成试点主体任务的企业，国有资本权益平均增长20%以上，营业收入较改革前平均增长22.6%，营收利润率较改革前平均提高2.1个百分点，2019年净利润同比平均增长33.9%，其中完成股权激励的企业净利润平均增长43.8%，2020年面对新冠肺炎疫情和经济下行压力，企业仍大都保持了良好发展势头。

一大批企业通过混改完善治理、强化激励、突出主业、突出效率，放大了国有资本功能，促进了多种所有制经济的取长补短、相互促进、共同发展。“同时，我们在工作中也发现有的混改项目没有达到预期效果或者合作失败，公司运营出现困难等情况，甚至还发现个别人以改革名义损公肥私，造成国有资产流失。”彭华岗表示。

2016年6月、2018年5月分别印发的《企业国有资产交易监督管理办法》和《上市公司国有股权监督管理办法》制度文件，就是针对以上问题而进行的规范性文件。文件明确要求国有产权转让、增资扩股和上市公司国有股权流转通过资本市场公开进行，实现资产定价市场化、操作阳光化。同时，要求产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，不得有明确指向性或者违反公平竞争原则。

“在混改过程当中，要确保百分之百成功，这也是不现实的，各项改革都会有具体情况。”彭华岗解释，“我们看到的大量混改成功案例，总结一下，就是在选择合作伙伴过程中，一定要有高匹配度、高认同感、高协同性，在混改过程中，一定要同心同向同力。做到这些，混改才能够真正起到应有的效果。”

然而，混改不是一个可以“一步登天”的工作。部分企业开启“二次混改”“深度混改”，其核心事项，就是从资产保值增值走向资本放大引领。

对国有资本而言，保值增值是“最低纲领”和“保底追求”，放大引领是“最高纲领”和“催化剂”。保值增值需要特别注重国有资产的运营机制，包括如何选人用人、如何管理资产、如何评价绩效;放大引领则需要研究国有资本的边界、布局、结构和作用。

宋志平介绍，国企开始改革上市时，一些上市公司完全按照和母公司在资产、财务和管理“三分开”的要求，真真正正地把市场机制引入企业，如中国建材旗下的北新建材和中国巨石，都通过上市建立起现代企业制度，得以快速发展，成为优质上市公司。

分类改与分地改——一个细化了再细化的新定位

2021年4月，國务院国资委深化国有企业分类改革专题推进会，首次对国企进行功能划分，提出了新的定位要求，即“引领者”“担当者”“服务者”。

这一定位，为需要“因地制宜”“因时制宜”的混改进一步明确了方向。

近两年来，在中央层面提出“分层分类积极稳妥推进混改”后，从央企到地方，混改加速推进。

央企集团层面的股权多元化，二三级企业的混改，更加尊重市场规律和企业自身特点。

地方层面则增加了在部分重要领域的混改和混改企业员工持股试点数量，拓展了试点内容，企业拥有了更多自主权。

分类改：不是“什么都混合”

所谓分类改革，是在“三因三宜三不”（三因指因地施策、因业施策、因企施策;三宜指宜独则独、宜控则控、宜参则参;三不指不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表）的原则指导下，根据国企功能分类不同，确定不同行业的针对性混改和股权多元化改革路径。

混合所有制改革不是“什么都混合”的改革，而要根据国有企业所承担的责任和具有的职能分类推进，混合的比例和结构，需要因时因地因事因企动态调整。2015年，国务院国资委、财政部、国家发展改革委联合印发《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，成为“十三五”时期我国混改分类推进的纲领性文件。也是从这个国企分类改革政策1.0版本开始，我国国企的改革深入践行分类定义、分类施策、分类管理，取得良好进展。

几年过去，国有企业的内外部情况发生很多变化，新形势、新情况、新进展都要求进一步明确和深化国企分类改革的指导思想。2021年4月28日，国务院国资委召开深化国有企业分类改革专题推进会，就此工作进行专门部署安排，是为“十四五”国企改革发展而明确的国企分类改革政策2.0版本。

推进国企功能分类，是历史和现实原因共同驱动的。分类指导意见说明，“国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提”。因此，通过功能分类改革，可以实现国资国企从宏观监管到微观机制的闭环差异化管理，可以為不同监管目标和战略目标的国企提供更有针对性的改革政策空间。

过去几年有哪些内外部环境条件变化呢？专题会指出，主要是“三新”“三性”“三化”。

三新：把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动国有企业高质量发展。这是中国经济和国有企业要把握的顶层战略指导思想。

三性：切实提升改革针对性、科学性、有效性。在国企改革三年行动的系统改革当中，精准有效、分类实施显得更为重要。

三化：适应市场化、法治化、国际化新形势。国企发展以市场为导向、国企推动管理能力和管理体系现代化、国企建设世界一流企业这三大改革工程对分类改革进一步提出要求。

1月19日，在国务院新闻办举行的2021年中央企业经济运行情况新闻发布会上，彭华岗再次表示，下一步开展混改要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，分类、分层推进，根据企业功能定位对推进混改的必要性和可行性进行充分研究，宜改则改，避免盲目性，避免“一混了之”。

过去几年来，在装备、零售、工程、交通、化工、航空等不同行业里，都逐渐摸索出有利于本行业企业持续发展的股权改革方式。

分地改：细化了目标与思路

分地改，是不同省区根据省情区情，在“因地制宜”基础上，采取对应的办法，在重点地区、企业推进混改。

不久前陆续召开的地方两会和地方国资委会议上，多地明确细化了今年国企改革的目标和思路，分层分类推进混合所有制改革成为重点。

上海首先出台“国企国资改革二十条”纲领性文件，多地紧随其后。截至目前，已有四川、黑龙江、天津、山东、江西、河南、北京、江苏、广东等20余个省市国资委出台地方国企改革相关文件。

如何在不同地域，分层分类推进混改？山东省国资委主任张斌介绍，对充分竞争行业的存量企业，更加注重引入具有技术、品牌、市场影响力的投资者，鼓励通过上市、引入战投或非公资本等方式实施混改。对需要进一步优化股权结构的混改企业，鼓励引进高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者，成熟一个推进一个。对产业链供应链优化稳定及经济社会发展具有战略支撑作用和公益保障作用的企业，原则上要保持国有控股。

在探索差异化管控方面，山东省国资委此前印发的《关于省属国有相对控股混合所有制企业差异化管控的指导意见（试行）》指出，国有股东应建立管资本为主的管控模式，即国有相对控股混合所有制企业国有股东作为出资人，要以资本为纽带、以产权为基础、以管资本为主线，对企业实施监管。对于企业重大决策事项，要按出资比例或公司章程履行出资人职责，主要通过股权代表体现意志，不干预企业日常经营活动。

作为混改的重要方式之一，资产证券化屡被提及。安徽省国资委提出，2022年要启动实施国有资产资本化证券化行动，充分运用多层次资本市场，推进企业上市和直接融资，组建运营若干国有资本股权投资基金，加快资本“引进来”和“走出去”步伐，带动社会资本投向安徽省十大新兴产业。安徽省政府工作报告提出，年内要加快港航、机场、煤电等资源整合，实施省属企业布局新兴产业行动，省属企业资产证券化率提高到50%以上。

上海市国资委表示，在深化国有企业改革方面，要深化混合所有制改革、健全激励约束机制。推动高新科技企业科创板上市，一批二、三级企业引入战略投资者或联合重组，推动符合条件的企业全部完成经理层成员任期制、契约化管理，推动一批上市公司、科技创新型企业实施股权激励。

浙江省国资委提出，要深入实施上市公司高质量发展行动，力争2022年全省新增7家国有上市公司，上市公司头部企业或行业第一梯队企业6家以上，培育千亿市值上市公司4家;省属上市公司新增市场融资200亿元，资产注入100亿元。

……

再提升：归根结底是活力效率

不管是分类改还是分地改，归根结底是改出“活力与效率”。

比如东北地区，除了沈阳进入综合改革试验区外，2021年3月，《深化东北地区国有企业混合所有制改革实施方案》印发。4月14日至15日，相关部委在沈阳举行深化东北地区国有企业混合所有制改革工作现场会，进一步明确政策部署，推动东北地区深化国企混改。

根据全国30多家主要国有产权交易机构公布数据，2019年和2020年，东北地区黑龙江、吉林、辽宁三省国企进行公开交易挂牌的股权转让和增资扩股项目合计数量分别是135项和256项。

虽然和自身比，产权交易项目数量增长了近一倍，但和全国整体数量相比，依然有很大的提升空间。2019年和2020年，成交比例分别为58%和43%，并不算高。这说明，在混改和股权多元化中，寻找确定合适的投资者依然是其难以回避的问题。

为此，东北地区积极通过股权改革探索方向，并取得了一部分成功的经验。

2018年，东北制药通过上市公司定增项目，引入辽宁方大集团作为战略投资者。4月至7月间，东北制药内部股权结构持续发生变化。辽宁方大通过购买非公开发行股份、集中竞价交易等方式四次变更持股比例。最终，辽宁方大成为东北制药第一股东及实际控制人。

2017年，哈药集团及其控股的上市公司哈药股份、哈尔滨工投集团及其旗下的上市公司*ST哈空（600202），成为哈尔滨市国资委出资企业首批混改试点企业。

混改完成后，哈药集团股权结构变为哈尔滨市国资委持股38.25%，中信冰岛、华平冰岛、黑龙江中信资本医药产业股权投资合伙企业（有限合伙）分别持股19.125%、18.7%、0.425%，哈尔滨国企重组管理顾问有限公司持股8.5%，重庆哈珀持股10%，黑马祺航持股5%。

哈药集团由国有控股变为国有参股，不存在“可控制半数以上股权或半数以上董事会席位”的股东。哈药集团变更为一家无实际控制人的中外合资经营企业。

哈工大机器人集团选择了增资扩股。这所由黑龙江省政府、哈尔滨市政府和哈尔滨工业大学共同投资组建的高新技术企业，于2018年11月在上海联合产权交易所公开挂牌。

2019年3月，该增资项目成交，金额为5亿元，共引入两个战略投资者无锡哲方昆仑智能投资合伙企业（有限合伙）和湖州新业哈工企业管理咨询合伙企業（有限合伙）。增资完成后，新进投资者分别持有哈工大机器人集团4.80%和4.29%股权。同时，在科技投资方面，哈工大机器人集团积极参与创投基金建设、搭建科技创新平台，加大产业链上的科技创新。

在投资界，一向有“投资不过山海关”的戏称。为了解决这一顾虑，东北地区国企采用多种投资权益保护模式，营造吸引投资者的良好环境。具体来说，通过有针对性的给参与东北国企股权改革的战略投资者或者财务投资者提供更有约束力、优先权、表决权的投资权益保护和优惠政策，激励更多投资者参与到东北地区国企改革发展中来，参与到市场化振兴东北过程中来。

这样的“退”能达到更好的“进”。以位于辽宁沈阳的北方重工为例，作为曾经新中国重型机械制造领域的骄傲，北方重工面对残酷的市场竞争和复杂的国内外行业变化，逐渐丧失了原有的市场优势，人才和技术大量流失。

2019年4月，在辽宁省委省政府和沈阳市委市政府的大力推动下，战略投资人辽宁方大在最后时刻完成对北方重工的混合所有制改革，成为该企业的第一大股东，将其从悬崖边缘拉了回来。

以改革为契机，北方重工开始全面实施信息化改革，深入推进“产业数字化”，把信息技术与传统装备深度融合，助推企业加快转型升级。随着企业经营情况持续好转，员工收入水涨船高，截至2021年6月，在岗员工月平均应发收入为7823元，比混改前的2018年月平均应发5137元增长52%。

与东北不同，西北地区普遍混改体量较小。除陕西省早在2014年就发布《陕西省人民政府关于推进混合所有制经济发展的意见（试行）》外，大部分省份的混改政策集中在2017年才姗姗来迟。

在西北地区，除了增资扩股和股权转让之外，新设立混合所有制公司也成为重要的形式。陕西能源集团与长沙远大住宅工业集团合资成立陕西能源远大建筑工业有限公司;贵州成立了央企、地方国企和民营资本混合所有的华仁新材料公司以及贵安新区配售电公司;新疆广电网络发起设立混合所有制的北京未来媒体科技股份有限公司;青海和河南企业合资成立了青豫能源公司等等，均是其中的典型代表。不过，有专家指出，西北地区混改企业占比偏低、股权市场化程度不高是普遍性问题，可以据此出台相关政策。

相较而言，西南各地混改力度更大。

以四川为例，四川省国资委强化混改制度支撑，坚持试点先行，梯次拓宽混改面，加强混改全过程监督，结合企业规模、发展阶段、创新能力等，分类分层、有序推进混改工作，混改水平得到显著提升。

近年来，四川省国资委通过创新搭建国内跨区域“国企混改项目信息发布平台”，采取技术手段整合项目信息，实现混改项目“一网发布，全网获取”。自2019年“国企混改项目信息发布平台”上线以来，截至2021年底，四川累计发布国企混改项目517宗，涉及金额826.89亿元;累计成交89宗，成交金额68.47亿元。

按照发布情况分析，从属地看，四川省属国有企业累计发布混改项目126宗，涉及金额336.73亿元;市（州）国有企业累计发布混改项目391宗，涉及金额490.16亿元;从交易方式看，股权转让类项目212宗，涉及金额286.91亿元;增资扩股类项目145宗，涉及金额325.51亿元;合资新设类项目160宗，涉及金额214.47亿元。

广西则将目光聚焦于混改基金。2021年9月，经广西国资委批准，由广西宏桂资本运营集团有限公司作为主发起人，联合央企、广西国企、地方国企以及其他社会资本共同发起设立总规模300亿元的广西混合所有制改革基金体系。

该基金首期规模100亿元，通过同时搭建不同类型平行基金的方式进行设立，主要分为广西国有企业混合所有制改革主力基金、广西国有企业混合所有制改革战略基金以及广西国有企业混合所有制改革地方基金三类基金。该基金均采取有限合伙制，由专业化基金管理公司负责基金的运营和管理，并依据章程或合伙协议约定进行股权投资、管理和退出。

东南和南方地区混改经验更为成熟和灵活。

安阳钢铁日前披露，控股股东安钢集团董事会会议审议通过关于安钢集团混合所有制改革总体工作方案等相关事宜。根据混改方案：先将安钢集团100%股权评估后作价，出资至河南省国资委全资的河南装投集团，同时将安阳钢铁20%股权无偿划转到河南装投集团;而后依托河南装投集团在产权交易所公开挂牌并采取综合评标方式确定一名战略投资者，转让安钢集团80%股权;战略投资者对安钢集团进行增资扩股，并实施员工持股等中长期激励。

广汽集团相关负责人近日表示，广汽埃安混改进展顺利，或于明年完成，并择机上市;混改完成后，国资持股比例将从现在的50%下降到20%至30%。

深圳市城市交通规划设计研究中心股份

有限公司日前与宝安交通集团所属的宝规院、宝建院、监理公司、锦绣城公司等4家企业负责人、4家企业员工持股平台执行事务合伙人委派代表进行现场签约。据悉，本次宝安4家区属国企联合混改是全国首例“全链条企业打包+引进战略投资者+管理层和核心骨干持股”混合所有制改革，开创了全国区县级国企混改先河。

此外，福州市国资委近日印发《所出资企业混合所有制改革操作指引》，进一步规范了相关工作流程，有利于推动国企改革向纵深发展。

……

数据显示，截至2021年底，各地区平均国企混改率已超60%。

据了解，去年以来，国家发展改革委正在总结混改试点和面上混改实践经验，研究制定深化国企混改实施意见，将实践中形成的规律性认识上升为政策制度，推动国企混改不断深化、取得更大实效，培育更多产权多元、治理现代、激励有效、充满活力的混合所有制企业。