美国城市建设防洪保险管理制度及启示

高 申

中国建筑设计研究院 北京 100032

1 美国应急管理制度

在美国，洪水灾害保险是独立于房屋保险之外的独立险种，属于单独特殊保险种类，由美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）[1]下的全国洪水灾害保险项目创立。美国联邦应急管理署隶属于国土安全部(Home Land Security)，是美国联邦政府行政部门防灾减灾管理机构。

应急管理署（FEMA）的历史起源于美国国会的1803年美国历史上的第一起联邦法律法案，即关于自然灾难的缓解法案。在1802年12月，在新汉普菲尔州的波特矛斯市发生了一起严重的火灾，火灾几乎摧毁了整个海港城市，在当年几乎威胁到了整个新英格兰地区的商业。在1803年，美国国会通过了一项法律，通过延缓几个月债券的付款日期，这为当时波特矛斯大火中损失的商人提供了缓解。

1979年4月1日 卡特总统签署了12127号执行令，成了美国联邦应急管理署。1979年7月20日再次签署了12148执行令，赋予了美国联邦应急管理署两项职能任务。一是紧急事态管理权限，二是民事防护。1974年由美国佛尔蒙特议员 Robert T. Stafford提出且通过了自然灾害缓解和紧急状态协助法案，该法案也叫Stafford Act。该法案奠定了紧急事态处理方法和颁布了先行的自然灾害反馈机制和灾后重建框架。1988年的灾难缓解和紧急事务协助修正案中（Disaster Relief and Emergency Assistance Amendments）针对Stafford Act法案进行了修正，同时美国联邦应急管理署 的管理权限又被再次扩大。2001年“911”恐怖袭击后，国土安全和紧急事态处理的规章制度和认定都发生了改变。2002年布什总统签署了国土安全法案，2003年3月1日成立了国土安全部（Department of Homeland Security（DHS）），同时 美国FEMA和其他21个组织也被重组在国土安全局下。2005年 历史上著名的卡拉琳娜飓风袭击了密西西比州，造成了古夫湾沿岸大面积的毁灭性打击，大量的家庭迁移，造成数亿美元的基础设施和经济损失。2006年国会通过了卡特琳娜灾后紧急管理和重建法案。该法案赋予美国FEMA在国土安全部下有独特的权限。规定了FEMA 的主要职责和任务，同时也赋予了FEMA管理者为总统、国土安全委员会和国土安全部部长的首席顾问。首席顾问参与负责全美境内所有紧急事务处理管理办法。2012年飓风Sandy袭击了整个东海岸，又一次测试了联邦应急署的管理能力。飓风造成的损失持续常久，数百万人失去了电力系统，数十万房屋被毁，数十亿美元的损失。因此，2013年美国国会又通过了Sandy飓风重建加强法案，该法案目的是简化公共基础设施重建流程，同时也允许联邦政府认可的民族部落（美国境内有印地安原住民自治区，该区域与地方政府同级别）直接申请总统确认的灾难声明。2017年，又一次历史性的大西洋飓风季造成了大量财产损失。这次的连续飓风使得FEMA的紧急管理重心转移到建立一个时刻准备迎接灾难的管理系统，同时也简化了FEMA的系统复杂程度。2018年国会通过灾难重建改革法案Disaster Recovery Reform Act of 2018 ，从而再次扩大了FEMA的权限。通过不同历史事件和时间的演变，最终到今天的FEMA。

美国应急管理署FEMA工作流程是，当灾难发生后。首先是州政府确认灾难并进行财产损失评估。州政府对损失报告进行审议鉴定，确认灾难破坏范围和灾难程度。州长或地方官员决定是否有足够的资源应对灾难。如果洲内或地区内不能应对，需要向联邦政府提出救助方式或辅助需求。并向联邦政府提交一份重大灾难声明报告。总统再次审议州政府提出的帮助需求并判断地方政府是否需要联邦的帮助灾难重建。如灾难确认，则联邦政府发表灾难声明。之后联邦应急措施署开始为受灾地区提供资金，物资和人员帮助。

2 美国洪水保险制度NFIP（National Flood Insurance Program）

FEMA主要处理野火，风暴，台风，龙卷风和洪水，地震等自然灾害，洪灾是该部门主要负责项目之一。美国洪水保险制度创立于1968年， 当时国会通过了全国洪水保险法案（National Flood Insurance Act of1968）。该法案的主旨目标有两部分，一是共同分担洪水造成的财产损失，二是通过该法案可以限制和疏导在洪水概率高发地的土地开发，从而以最大限制 洪水可能造成的财产和生命损失。联邦应急管理署FEMA 下设一个部门专门负责全国洪水保险制度NFIP（National Flood Insurance Program）[2]。NFIP通过和60多家保险公司合作，为大众提供洪水保险。保险公司通过该机构负责发布的洪水风险地图（Flood Risk Map）和地区洪灾保险价钱（FEMA Flood insurance rate map）来向大众或单位出售保险。相当于政府官方评估定价，保险公司代理运营。

2.1 NFIP的洪水风险评估体系

自从1970年颁布了的洪水保险地图FIRM（Flood insurance Rate Map）后，保险定价主要依托静态测量体系，即主要强调不动产所在的土地距离海拔的高度从而进行定价。这种定价方式不能涵盖所有洪水突发情况，同时测量方式也偏单一化。2021年10月1日起 ，新的洪水风险评估体系2.0将会代替过去的评估体系。新的洪水风险评估应用大数据统计和GIS信息制定了特殊评估体系，该体系包含地区内私人建筑物洪水风险数据、灾难数据演算模型和保险精算等。主要评估考虑因素分为几类：一是 该地区造成洪水的来源种类：例如河流泛滥、暴雨汇集、海岸线腐蚀和瞬间暴雨等；二是历史性洪涝频率和预测；三是 不动产距离水源距离；四是不动产的性质和特殊性，例如整体重建估价，具体地理高度和周围地势走向。同时根据数据库的计算模型，该评估体系也会成为一个浮动的评估体系，价格会有升有降。该体系更有优势应对全球变暖的洪涝灾害风险的变化。在旧洪水风险评估体系中，拥有低价值房产的参保人付出了更多的风险对应价值保费。而拥有高价值资产的参保人没有付出应与之风险匹配的保费。在新的风险评估体系中将根据大数据对每一个独立参保人家庭，实施对应独立的保费，从而达到公平的平坦风险。

2.2 美国洪水保险NFIP的工作制度

NFIP设立的是为了将灾后重建拨款项目转变成为一个灾难发生前及时预防制止的共同承担风险项目。NFIP项目不仅仅是洪水保险制度，同时也是一个洪水风险管控指导管理制度。参与方以市镇为单位自愿参加。洲内分为不同郡县，郡县下属为市镇。当一个市镇参与联邦的全国洪水保险制度后，NFIP才能为该市镇提供保险条款，同时市镇也要履行责任参与洪灾去建设管理管控。本质上当地政府参与联邦政府的NFIP制度是基于地方政府采用联邦政府的洪水地区管控条例，从而在洪水灾难的源头上减少洪水造成的财产损失。自从1968年NFIP法案颁布后，就限定了地区公共主体（当地方地政府）可以选择参与执行联邦政府的洪灾区域管理控制条例。因为个人主体不能直接管控建筑工程用地的选择，所以NFIP制度是以地方政府为主体单位参与进行。同时如果没有地方政府的监督管理，也很难做到规划层面整体应对洪灾区域的规划和预防洪灾造成的财产损失。除非整体社区都认同且参与执行洪灾区域缓解方案，否则潜在的洪灾财产损失将不可避免，同时也会消减灾后重建预算的帮扶力度。联邦政府制定的NFIP制度项目是地方政府自愿参与，有些州政府会把NFIP项目设定为强制保险项目之一。当一个社区或地方政府参与了NFIP项目但没有遵守其中的管理方法和制度就会收到NFIP项目的暂缓和中止。

公示与优惠制度。联邦应急管理署FEMA每月都会发布名单公示一些市镇被暂缓NFIP项目。这些被暂停NFIP项目的市镇通常因以下原因：一是没有接受或执行洪灾管控区域对应措施；二是 没有执行或部分执行最新版洪灾管控区域对应措施；四是对洪灾管控区条例管理没有执法。没有参与NFIP项目的市镇居民除了不能购买NFIP的洪水保险外，该地区也不能参与联邦的投资拨款项目，甚至如果该地区为特别洪灾区遭受洪水灾难，灾后重建项目也不会得到联邦救灾拨款和协助。同时NFIP也会通过保费打折优惠的方式鼓励地方政府参与项目参加保险。如： 为新参与NFIP的社区，NFIP系统成立之前的建筑以及NFIP新划分的地区上的不动产提供保费的折扣； 参保人的不动产发生产权变更的时候，新业主可以继承上一任业主的参保计划和折扣保费； 在旧的评估体系中参保人的社区如果参与了社区风险评估体系，则该社区可以获得NFIP给予的5%-45%的保费折扣。在新的洪水风险评估体系2.0中，不在使用洪水区域图来评估，因此保费折扣将平均分配在整个社区内的参保人而不是以洪水区域的简单划分。

社区风险评估体系。该体系是为参与NFIP项目的社区或地方政府的一项评估打分系统。是为鼓励社区政府参与NFIP项目并履行NFIP洪灾区域管控条例的具体实施条例和指导区域规划为目的。通过打分系统强化社区地方政府的管控实践，从而达到三项目标：一是 减少不动产的洪水风险。二是 加强辅助洪水保险对全美洪水灾后重建的帮助。三是 全面综合落实洪灾区域管控规章制度。

2.3 以马赛诸塞州法律对比联邦洪水保险案例

虽然NFIP是联邦政府的面对全部社区以及地方政府，但地方政府具体实施时还是有所区别。根据马赛诸塞州法律（209CMR 57）[3]，马赛诸塞州参与了联邦政府的 NFIP制度项目，也不强制业主购买洪水保险，但法律明确规定，禁止债权人强制要求债务人购买超过剩余贷款额度的洪水保险，同时也限制洪水保险自负额超过5000美元的洪水保险。但联邦的NFIP规定贷款人产业在特别洪灾区域（SFHA，Special Flood Hazard Area）里需要强制购买洪水保险。除法律强制购买之外，如果你是贷款购房者，房子并不在特别洪灾区域里，通常贷款发放机构也会要求贷款人购买洪水保险，以减少贷款风险。因为根据FEMA，你的物业坐落于特别洪灾区域（SFHA，Special Flood Hazard Area），放贷机构通常为了风险最小化，会强制要求贷款人购买洪水保险。通常洪水高发区地处于低海拔地区或者靠近开阔水域地区。FEMA 会定期更新保险价目数据和洪灾地图区域，所以一块地产有可能以前从未需要购买洪水保险，之后面临购买需求。在某些情境下一块地区被更新为特别洪灾区域，但你对FEMA的决定有异议，你可以和你的贷款发放方共同申请FEMA重新审议该地区洪灾风险。该操作也叫风险复议LODR（Letter of Determination Review），然后FEMA会重新审议该地区的洪灾风险。尽管之后你的地区可能被从特别洪灾区移除，放贷机构还是有可能会根据贷款协议继续行驶他的权益强制你购买洪水保险。

2.4 联邦NFIP 与私人洪水保险之对比[4]

提供洪水保险的保险公司通常为两种。大多数是和全国洪水保险制度NFIP（National Flood Insurance Program）合作的保险公司，他们销售和提供NFIP的保险服务，但不制定保费。保险费和保险条款由NFIP制定。保险公司只负责销售和理赔，通过收取保费和负责理赔自负盈亏。还有一种少数的私人保险公司的私人洪水保险，是由私人提供的洪水保险条款，保险公司自己定价保险条款盈利和负责理赔，有对比如下：

参与性。NFIP是个以社区形式参与的保险体系，如果当地社区没有参与NFIP项目，所在社区的个人也不能获得NFIP的保险项目。而私人洪水保险可以为你个人定制自己的保险条款。无论社区是否参与NFIP的项目。

保费价格。通常情况下，私人保险的优势在于在不同地区价格更为优惠，特别是对低风险和近期刚被重新设定风险等级地区的保费更为优势。私人保险的保费会比NFIP的保费便宜20%-50%[5]。

理赔额度范围。根据联邦财务预算，NFIP保险最高理赔金额为25万美元，但根据美联储经济数据显示全美住宅中位数为35万美元。NFIP的理赔金额远低于财产价值。而私人洪水保险理赔是相对浮动的。当在理赔低风险地区时，保险理赔金额会远高于NFIP的最高理赔金额。

保险生效时间。NFIP规定在购买洪水保险后会有强制的30天等待期，而私人保险的平均生效日期通常为15天左右。当业主在面临购房贷款时，贷款方房贷日期和房屋结款过户日期会面临等待。因此可能错失最佳的报价。

可靠性。联邦NFIP项目稳定且可持续。NFIP保证可以持续更新第二年的保险政策，而私人洪水保险具有不可靠性风险。当一个地区经常发生洪水灾难时，私人保险可能会第二年中止项目或甚至临时取消条款。私人洪水保险的保险条款具有较大差异，因为定制公司不同，理赔项目也可能会有较大差异。NFIP保险项目则全国统一。

3 联邦洪水保险NFIP的执行情况

通过FEMA的官方数据分析，洪水保险研究报告中提供了每个州的历年洪水事件报告（被FEMA确认的洪水事件）。对比美国新英格兰地区的4个州中低频发生地区和高频发生地区的洪水事件年度起数分别如图1、图2所示[6]。

图1 洪水事件低频发生州

图2 洪水事件高频发生州

自洪水保险制度NFIP成立以来， FEMA每年发布各州洪水事件报告，同时也发布每年度的财政报告[7]。其中，NFIP保险理赔项目的财政数据2010-2021财年如下图表所示，该报告以每年的9月30日为一个财年。报告中主要的三个数据，年度初始未付保险理赔、年度保险理损失金额变化和年度兑付的理赔金额。这三项数据中，年度保险损失金额变化最为重要。当年为负数则说明理赔金额大于年度保费收入；如该数字为正，则代表该年度理赔金额小少于年度保费收入。

表1 2010-2021年初始理赔金、金额变化和兑付理赔金额（单位：亿美元）

用该数据并结合洪水事件图分析可发现：除年度重大洪水事件（如1998 洪水主要袭击了马赛诸塞州和罗德岛；2008飓风Ike 保险理赔49.42亿美元；2011 飓风Irene， 保险理赔39.43亿美元；2016年飓风马修Matthew保险理赔47.58亿美元；2017年三大飓风袭击北美，保险理赔134.43亿美元，整体洪水事件的发生次数逐年下降，说明NFIP有效的规避洪水高发地区建设规划，避免了洪水事件的发生。根据历年财务报告可知，NFIP的资金池和理赔额度具有逐年上升趋势，表明NFIP有效的参与了洪水灾后重建以及平衡重大洪水事件后的财产损失[8]。

从以上数据分析得知，在去除重点飓风袭击的特殊事件后。可以发现洪水事件总体趋势平缓甚至有减少的趋势。分析财政数据可知，理赔金额和保险理赔现金流在理赔重点洪水事件后依然能维持平衡财务支出和理赔支出。洪水保险受益人逐年增高，充分说明了洪水保险的必要性。也间接支持了洪水保险在规划管理中提前避开洪水高发地点的区域建设规划。从而减少人民生命财产损失[9]。

4 洪水保险制度的启示

2021 年7月，河南省发生了重大洪涝灾害。据国家银保监会公布的数据，截至8月10日，本次河南重大灾害中河南省保险业初步赔付金额114.49亿元[10]。目前，中国人民保险、中国人寿等商业保险也提供一些个别的城乡居民住宅台风洪水巨灾保险，这种商业保险可以自行定制需求，例如房屋主体结构、房屋损害、供暖设置、卫生间、门窗以及家用电器和生活用品等，理赔金额可高达120万。而在全国范围内目前还没有巨灾（不可抗力）保险的全面覆盖。2013年开始，在广东、上海、四川等省市开展了不同形式的巨灾保险试点，主要包括灾害事故防范、损失救助、人身伤亡抚恤和家庭财产损失理赔等。这些试点保险都是以地方政府为主参与的针对性地区而定制的巨灾险。以广东为例，广东省位于沿海地区经常遭受台风灾害，广东省采用指数保险模式，当降雨强度、台风风速达到或超过触发巨灾的预设阈值时，无需经过查勘定损，保险公司即可向政府相应保险赔付金额，用于灾害救助、灾后重建和社会救济，提高救灾效率。全国层面的巨灾保险依然处于探索阶段。目前面临的现状是：大众人民对待保险认知度不够，面对巨灾时仍是持有侥幸态度，保险公司参与巨灾险积极性不高，因为参保基数少但承担保费高额，保险公司不能收支平衡甚至亏本等[11]。

借鉴和对比中美两国有关洪水保险制度的现状，在建立我国洪水保险制度过程中，应采取：

1.建立中国特色的洪水保险制度，以体现以人民为中心的理念和预防为主的原则，从国家层面建立洪水保险制度。

2.建立分级保险区域地图。保险公司与防灾减灾部门共同研究定制保费，通过保费高低引导城乡规划和土地开发引导强度和方向。从根本上减少灾害的发生。

3.建立洪水商业保险制度。在保险公司的盈利上确保保险公司参与的保险项目有最低固定收入。避免灾后地方政府财政兜底，恶化地方政府财政水平。