西安实施保障性租赁住房面临的挑战

乔庆中 李耀华 冯文峰 高亚会 周海金

摘要：阐述对保障性租赁住房面临挑战进行研究的背景及意义，通过对西安保障性租赁住房的案例分析，提出一些风险警示以及难点与挑战，借鉴相关经验，提出一些政策完善和项目实施的建议，以促进保障性租赁住房的健康发展。

关键词：保障性租赁住房;风险;难点;挑战;建议

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）03-0021-07 收稿日期：2022-02-11

作者简介：乔庆中、李耀华、冯文峰、高亚会、周海金，西安市保障性住房管理中心。

1 研究背景及意义

2021年7月2日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发

〔2021〕22号），首次从国家层面明确住房保障体系的顶层设计，此后国家的住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。其中，公租房为面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房;保障性租赁住房以人口净流入城市为重点，着力做好新市民和青年人的住房保障;共有产权住房则由城市政府因地制宜，主要帮助有一定经济实力、买不起房子的居民能够尽快改善居住条件。“十四五”时期，将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房供给，努力实现全体人民住有所居。

为坚决贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，立足新时代西安追赶超越定位和建设国家中心城市需要，结合国家、省、市国民经济和社会发展第十四个五年规划，缓解住房租赁市场结构性供给不足，有效扩大保障性租赁住房供给，加快构建多主体供应、多渠道保障的住房制度，切实解决好新市民、青年人的住房问题，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，《西安市“十四五”保障性租赁住房发展规划》明确提出将加快发展保障性租赁住房作为“十四五”住房建设的重点任务，力争新增保障性租赁住房达到30万套（间），占新增住房供应总量的30%以上。

西安定位为国家中心城市，影响力和辐射力随着经济的发展不断提升。西安的常住人口数据已经升至了全国第8，近5年流入人口约200万。西安作为人口净流入的大城市，房价比较高，新市民、青年人多，住房压力大，更需要保障性租赁住房，助推青年人和新市民顺利扎根城市。通过加强保障性租赁住房空间规划，促进产城融合、职住平衡;另一方面，通过对租金的管控和监测，以期缓解新市民、青年人的居住压力，释放其消费潜力，同时通过完善配套公共服务支持政策，提高新市民的融入度。但保障性租赁住房作为一种新的住房保障措施，在实施过程中仍将面临诸多挑战，所以分析研究保障性租赁住房实施可能面临的挑战，并提出相应的建议，完善相关政策，对保障性租赁住房的实施具有重要意义。

2 案例分析

国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，要求加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题。多个省、市住房城乡建设厅（局）认真贯彻国家决策部署和省委省政府工作要求，深入调查研究，充分吸收借鉴经验做法，结合本省（市）实际，印发本地《发展保障性租赁住房的实施意见》。从国家以及各地实施意见来看，保障性租赁住房主要包括企事业单位自有闲置土地建设项目、产业园区配套用地建设项目、存量闲置住房改建项目、集体土地经营性建设项目、新供应国有土地建设项目5大类，以下将通过案例介绍5类项目的实践情况。

案例项目运营期间所得税税率按25%计。增值税及房产税根据2021年6月18日国务院常务会议，从10月1日起，住房租赁企业向个人出租住房适用简易计税方法，按照5%征收率减按1.5%缴纳增值税;对企事业单位等向个人、专业化规模化住房租赁企业出租住房，减按4%税率征收房产税。增值税附加税，本项目城市维护建设税适用税率为7%，教育费附加按3%计，地方教育费附加按2%计。

2.1 企事业单位自有闲置土地建设项目案例：西安外国语大学保障性租赁住房项目

西安外国语大学保障性租赁住房项目位于西安外国语大学长安校区家属区西侧，占地约30亩，项目总建筑面积约60000平方米，其中地上面积约50000平方米，地下面积约10000平方米，建设保障性租赁住房750套。

项目总投资约3亿元，土地成本不计。项目资金筹措方案：30%资本金，70%银行贷款。项目运营收入按25年进行测算，其中：建设期2年，运营期23年。预计本项目营业收入包括保租房出租收入和停车位租赁收入，项目25年运营期内营业收入合计为3.97亿元。项目经营成本包括人员工资、管理费、日常维修费、大修费，经营期23年经营成本合计约为0.56亿元。建设投资及建设期利息计为固定资产，采用直线折旧法在50年内进行摊销，残值为0。预计运营期利润总额约2429亿元，投资利润率0.22%，资本金净利润率0.21%，静态投资回收期约24年。

2.2 利用产业园区配套用地建设项目案例：西安比亚迪汽车有限公司配套建设保障性租赁住房项目

西安比亚迪汽车有限公司配套建设保障性租赁住房项目位于西部大道以北比亚迪工业园内，拆除旧厂房腾出土地约130亩，用于建设宿舍型保障性租赁住房约4500套，总建筑面积约31万平方米，户型设计以70平方米以下小户型为主。预计解决1万多名员工的住房问题。

项目总投资约13.8亿元，土地成本不计。项目资金筹措方案：全部投资均为企业自有资金。项目运营收入按40年進行测算，其中：建设期3年，运营期37年。项目营业收入包括保障性租赁房出租收入、商业出租收入、停车位租赁收入，预计37年运营期内营业收入合计为19.5亿元。项目经营成本包括包括人员工资、管理费、日常维修费、大修费，经营期37年经营成本合计约为3.56亿元。建设投资及建设期利息计为固定资产，采用直线折旧法在50年内进行摊销，残值为0。预计运营期利润总额约4.86亿元，投资利润率0.95%，资本金净利润率0.63%，静态投资回收期约38年。

2.3 存量闲置房屋改建项目案例：西安房地产开发总公司丰禾路保障性租赁住房项目

西安房地产开发总公司丰禾路保障性租赁住房项目位于西安市丰禾路以南，丰禾路338A号1幢，项目楼栋于2016建成，所在地块土地性质为商服用地/公寓，总建筑面积35382平方米，地下2层，地上27层，裙房为地上5层。现状为毛坯空置，规划1～5层为商业，6～27层为公寓，共399户，27层为会议及办公，地下为车位，约100个。西安房地产总公司收购作为保障性租赁住房经营项目，计划对3～5层、27层进行改造，建筑整体进行装修，改造完成后作为保障性租赁住房进行出租。改造后预计公寓间数为543间，約28878.68平方米;商业为1～2层，面积约2616.01平方米;地下为车库及设备用房，停车位约100个。

项目投资包括资产收购费用及装修改造费用，收购价格预计为30000万元;装修改造费用预计为4381万元，合计约为34381万元。资金筹措方案：企业自有资金占项目总投资的20%，约为6876万元;剩余资金由借贷资金解决，约为28160万元。项目运营收入期限根据土地剩余使用年限按照31年进行测算，其中：建设期1年，运营期30年。预计本项目营业收入包括保租房出租收入、商业出租收入、停车位租赁收入，项目30年运营期内营业收入合计为57608万元。

项目经营成本包括项目运营管理费及维修费，管理费按10万元/年、年维修费按收购价格的0.1%进行估算，初始年经营成本约为40万元，并考虑1%的增幅。项目维护大修按每10年进行一次考虑，费用按1000万元/次估算。经营期30年经营成本合计约为3391万元。项目借款期限为25年，借款利率为4.65%，还本付息方式按等额本息法计算。预计项目运营期总利润合计约6649万元，年均利润总额约222万元。考虑资金成本后，静态投资回收期约30.7年，项目投资内部收益率（税后）为2.69%，资本金内部收益率为1.28%。

2.4 集体经营性建设用地项目案例：西安高陵区源田农业技术开发有限公司保障性租赁住房项目

西安高陵区源田农业技术开发有限公司保障性租赁住房项目总占地约1300亩，打造现代农业、文化旅游、田园社区为一体的田园综合体，其中保障性租赁住房位于高陵区渭阳一路延伸段，占地面积约80亩，计划建设2000套保障性租赁住房。张卜街道张家村集体经济组织合作社将土地以作价入股的出让方式与源田农业技术开发有限公司合作，建设保障性租赁住房，建设期间参与保底分红，每亩地约1300元/年，加上各种福利，每年分红约20万元，投入运营后，以整个建设区33%的利润进行分成，与保底分红相比，两者取其高。

项目总投资约9.38亿元，土地成本不计。项目资金筹措方案：企业自有资金占项目总投资的30%，约为2.82元;剩余资金由借贷资金解决，约为6.56亿元。项目运营期限按40年进行测算，其中：建设期3年，运营期37年。项目营业收入包括保租房出租收入、商业出租收入、停车位租赁收入，预计37年运营期内营业收入合计为17.8亿元。项目经营成本包括人员工资、管理费、日常维修费、大修费及村民固定分红，经营期37年经营成本合计约为2.34亿元。项目建设投资及建设期利息计为固定资产，测算时采用直线折旧法在50年内进行摊销，残值为0。项目借款期限为25年，借款利率为6%。还本付息方式暂按等额本息法计算。预计项目运营期利润总额约3.46亿元，投资利润率1%，资本金净利润率1.78%，静态投资回收期约30年。

2.5 新供应国有土地建设项目案例：西咸新区沣东新城文商区保障性租赁住房

西咸新区沣东新城文商区保障性租赁住房拟建项目位于西安市阿房宫收费站东侧，昆明路南侧，土地性质为商业设施用地，现状为未开发地块，占地面积35293平方米，约53亩，容积率不超过3.0且不低于2.0，计容建筑总面积不超过105878平方米，建筑密度不超过50%，限高100米。本项目保障性租赁住房建筑面积占总量70%，约为74115平方米，按1647套进行统计;配套商业建筑面积占总量30%，约为31764平方米;地下仅开发负一层，做地下停车用途，按照45平方米的单个车位面积，约784个地下停车位。

项目前期总投资约105443万元，土地成本按照800万/亩计算。项目资金来源：30%资本金，70%银行贷款。项目运营期限根据商业土地使用年限按照40年进行测算，其中：建设期2年，运营期38年。项目营业收入包含保障性租赁住房出租收入、配套商业收入、停车位租赁收入，运营期内共计25.98亿元。项目运营期间经营成本包括项目运营管理人员工资、管理费及维修费，初始年平均经营成本约为90万元（全自持情况下），并考虑1%的增幅，考虑每10年进行一次大修，大修费用按装修费用的30%进行估算，经营期38年经营成本合计约为15429万元。项目借款期限为25年，借款利率为5.20%，按等额本息法计算。项目测算期内利润总额约9.25亿元，投资利润率1.65%，内部收益率4.25%，投资回收期33.43年。

3 风险及难点与挑战

通过对案例项目利益相关方的访谈调研、实践运作模式及财务测算分析，得出各种模式下保障性租赁住房建设的风险及操作难点、挑战等内容，以便为其他项目的实施提供经验，并为完善保障性租赁住房相关政策提供依据。

3.1 风险

通过案例项目风险分析及调研走访，保障性租赁住房项目主要存在空置风险、管理风险、安全风险等。

（1）空置风险。五类土地模式项目均存在空置风险。企事业单位自有闲置土地和产业园区配套用地，两类用地建设保障性租赁住房项主要是为了吸引人才、留住人才，解决内需问题;存量闲置房屋建设、集体经营性建设用地和新供应国有土地建设三类用地件建设保障性租赁住房项目为主要解决外部市场需求。故前两类建设项目空置风险相对较小，利用存量房屋改建和新供应国有土地建设项目应符合城市总体规划、区域功能定位和产业发展要求，重点在高等院校、科研院所、商业商务集聚区、产业园区以及交通枢纽等交通便利、租赁住房需求集中的区域实施，若供需不匹配，将出现较高空置率;集体经营性建设用地，受城市发展规律与客观区位条件的影响，集体性质的建设用地资源大多分布在城市外围郊区，这些区域由于远离就业岗位及租赁客源量集中的区域，利用这些区域的集体建设用地建设租赁住房会面临需求不足，其市场调节作用有限，房屋空置风险也较大。

（2）管理风险。五类项目均实行动态管理，实施单位应通过住房租赁交易信息服务平台发布房源，进行租赁合同网签和备案;应及时将承租人的姓名、性别、年龄、常住户口所在地、职业或者主要经济来源、服务处所等基本情况信息进行登记纳入社区综合管理，并向公安派出所备案。

（3）安全风险。存量闲置房屋改建项目存在安全风险。国有建设用地上已建成并具有一定规模的商业、办公、酒店（宾馆）、厂房、仓储等非居住用途的闲置房屋，经改建后安全、环保、自然通风、采光、人防、消防和配套设施等方面均符合居住要求的，方可申请改建为保障性租赁型住房。

改建工作应重点考虑安全适用原则，兼顾经济、方便、绿色要求。结构方面，应科学评估改建项目主体结构负荷，不得损坏或者擅自变动房屋承重结构、主体结构、影响房屋安全，并由有资质的第三方专业房屋检测机构提供有效的房屋安全检测报告。

3.2 难点与挑战

（1）经济方面资金平衡压力大。通过案例项目测算结果及走访调研，五类用地项目均存在投资成本大、收益率低、投资回收期长等问题。相较于市场化租赁房，保障性租赁住房可以在土地、融资和税费等方面降低成本，但要面对租金低于市场价的要求，参与主体面临短期内难以实现资金平衡的压力，导致社会资本参与积极性低。

（2）融资周期短、融资成本高。保障性租赁住房项目前期投入大，社会资本参与方自有资金有限，且项目投资回收期长需要引入周期长、成本低的资金。

（3）部分政策支持实现难度大。保障性租赁住房具有保障属性，租金低于市场，难以盈利，政府鼓励社会资本参与便要给予充分的政策支持，意味着要提供资金支持或放弃部分财政收入，会增加政府的负担。

（4）保障范围不易确定，保障群体数量大。目前保障性租赁住房的保障范围划分不清晰，“符合条件的新市民、青年人”不易确定，可能会造成保障群体数量过大，短期难以实现保障任务。而根据不同渠道特征、分类设定准入门槛，则会增加确定保障范围的难度。

（5）集体经营性土地建设保障性租赁租房模式。农村集体经济组织与合作资本责权不对等导致社会资本介入度不高，在入股、联营模式的利益分配上简单强调集体组织的控股地位和保底收益，降低了合作资本的积極性，农村集体经济组织和合作资本的利益分配平衡是集体租赁住房建设中的重要挑战。另外规划引领作用缺失，导致集体建设用地开发利用缺少整体统筹与引导。长期以来，传统的“两规”（城乡规划与土地利用规划）都缺少对乡村地区建设行为的引导与控制，相关空间规划对集体建设用地引领作用的缺失直接影响了集体建设用地资源的优化配置与高效利用。

4 建议

通过对五种模式下保障性租赁住房的案例分析，提出了一些风险警示以及难点与挑战，为促进保障性租赁住房健康平稳发展，经查阅文献研究和各地政策，并借鉴公租房的经验，针对提出的风险及挑战，总结出以下建议，以供保障性租赁住房政策完善和项目实施时参考。

4.1 支持政策完善建议

（1）省、市、区三级财政在现有的保障性安居工程项目资金中，对符合规定的保障性租赁住房建设项目予以补助支持。

（2）规划和自然资源部门在编制年度住宅用地供应计划时，提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，同时按照保障性租赁住房用地供应比例，适当提高容积率。

（3）合理确定保障性租赁住房户型比例及价格，形成保障性租赁住房价格机制。保障性租赁住房的租金定价应低于市场租金，或者对租住保障性租赁住房的新青年、新市民进行适当的租金补贴。

（4）支持在商业用地上新建保障性租赁住房。

（5）对保障性租赁住房建设期间用地及建成后占地，免征城镇土地使用税。在其他住房项目中配套建设保障性租赁住房，按保障性租赁住房建筑面积占总建筑面积的比例免征建设、管理保障性租赁住房涉及的城镇土地使用税。

（6）对保障性租赁住房经营管理单位免征建设、管理保障性租赁住房涉及的印花税。在其他住房项目中配套建设保障性租赁住房，按保障性租赁住房建筑面积占总建筑面积的比例免征建设、管理保障性租赁住房涉及的印花税。

（7）对保障性租赁住房经营管理单位购买住房作为保障性租赁住房，免征契税、印花税;对保障性租赁住房租赁双方免征签订租赁协议涉及的印花税。

（8）对企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为保障性租赁住房房源，且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。

（9）支持保障性租赁住房建设、改造、运营企业发行REITs融资。

（10）支持国家政策性银行向保障性租赁住房项目提供低利率贷款，并适当放宽还款年限。

（11）完善公共服务，探索租购同权，从就业服务、出行福利、社会保险、卫生健康等方面创新政策，特别是教育方面，对符合条件的承租户子女，可统筹安排相对就近入学。

（12）针对保障性租赁住房推出按月还房租提取新业务试点。符合条件的住房公积金缴存人，可以授权住房公积金管理中心每月将所缴存的住房公积金直接划转给收租方用于支付房租。申请审核通过后，缴存人住房公积金账户余额每月自动直接转入出租人指定银行账户用于支付租金。

4.2 项目实施建议

（1）保障性租赁住房选址不宜太偏远。应在交通便利、基础设施或公共服务设施完善的地段选址建设，做到配套设施与主体工程同步规划、同期建设、同时运行。重点布局在产业功能区、商业商务聚集区、轨道交通站点附近等交通便捷、生产生活便利、配套服务设施完善的区域，综合考虑区域功能定位、产业发展和就业人员数量等因素，促进职住平衡，规避空置风险。

（2）加强管理。对发展保障性租赁住房情况实施监测评价，将保障性租赁住房入住率纳入评价指标，并将监测评价结果纳入绩效考核。

（3）完善信息系统。建立全市的网络信息系统、搭建联审机制，方便运营调节;推进住房保障信息公开。定期通过报刊、电视、广播、网站等媒体公布全区及各市保障性住房建设年度目标任务、完成情况、分配入住等信息。

（4）建立健全住房租赁管理服务平台。将保障性租赁住房项目纳入平台统一管理;将保障性租赁住房纳入工程建设质量安全监管，并作为监督检查的重点;要根据不同的建设筹集方式，结合实际，明确保障性租赁住房准入和退出的具体条件、小户型的具体面积标准以及低租金的具体标准;要出台具体措施，坚决防止保障性租赁住房上市销售或变相销售，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。

（5）提高入住率。注重保障性租赁住房品质建设，按照“拎包入住”的标准进行装修，配套引进药房、社区医院、便利超市等生活必需设施、场所，提升小区居住品质;完善软件服务，建立集警务室、调解室、综合服务室于一体的平安服务中心，集专职保安联防队伍、外来人员协管队伍、物业管理队伍于一体的优质物业服务，提高居民舒适程度。

5 结语

保障性住房有利于推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，完善住房保障体系，缓解住房租赁市场结构性供给不足，促进房地产市场平稳健康发展，但通过西安实践案例得知，保障性租赁住房的发展实施仍面临一些难点与挑战，本文提出了一些支持政策完善和项目实施的建议，希望能为保障性租赁住房的健康发展起到作用。

参考文献：

1.金浩然.保障性租赁住房的定位、基础、难点和建议.团结.2021.05