新时代下退役军人服务模式的改革观察与整合协同研究

雷鸿竹 程惠 李博文

摘 要：为保护军人军属合法权益，关键在于确保退役军人服务协同。在数字化转型背景下，本文基于整体性治理理论出发，提出以集约化平台为载体、以数据开放共享为驱动和以多元主体合作互动推进退役军人服务机构改革职能有机整合和权责利匹配统一，助推国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词：退役军人；数字化转型；整体性治理；整合协同

技术与组织之间互动过程中，数字技术在影响政府组织结构和治理模式的同时，组织也会有选择性执行技术。由于军队的金字塔结构和流动性制度，绝大多数军人终将走向退役之路，加上军人职业的高风险性和专业性限制，使退役军人管理服务机构也面临着转型的要求。为了更加有效地处理退役军人安置问题，维护军人军属合法权益，十九大报告中明确指出成立退役军人管理保障机构。2018年在深化党和国家机构改革的总体要求下，组建了退役军人事务部，标志着我国退役军人事务管理机构建设进入新时代。在党委领导和中央统筹下，各地积极探索运用信息化、数字化技术手段提供便捷化、智能化、个性化的服务，提升退役军人服务水平效率。鉴于此，本文将以退役军人服务模式转型为研究议题，通过观察退役军人机构改革过程中管理模式变化，强调跨界融合、军民融合、整体协同的原则，突破分散化、碎片化治理难题，解决“九龙治水”和各地服务能力差异大等问题，以期从理论和实践视角为退役军人机构未来改革和发展提供建议和指导。

一、改革观察：管理服务机构改革重塑事务管理模式

纵观退役军人管理服务机构70多年的改革与实践，在社会政治经济等因素综合作用下，历经着“由分至合，由合向分，再次趋向整合”三阶段，其管理模式也呈现出从单个部门初步统管，到机构协调多部门分管，再到一个部门统一管理的演变模式。

在1949—1965阶段逐步形成“一部门统一管理”架构。新中国成立之初，中央复员委员会负责领导并进行全国复原工作，形成了分别由内务部和人事部承担不同事务职能的管理体制。这种管理体制开启了临时性协调领导机构的组建和退役军人事务的分类管理。为统一领导军队的转业建设工作，中央复原委员会为中央转业建设委员会所取代，在1957年予以撤销，将部分事务管理职责交由内务部负责。内务部与人事部作为退役军人事务行政管理机构，分别主管战士复原和军官转业工作。1954年，人事部撤销，由人事局承担了“军转干部安置”的职责。1959年人事局逐步转变为内务部的隶属机构，其退役军人事务管理职责也归内务部负责。由此，形成了我国退役军人事务“一个部门统一管理”的管理体制，改变了由内务部和人事部两部门分管的局面。

在1966—1977阶段，形成“一小组协调领导、两部门分工管理”体制。受文化大革命的影响，内务部作为退役军人事务统一管理机构于1969年被撤销，随后逐步形成了财政部和国家计委劳动局“两部门”分工管理体制，将原先内务部所承担的职责进行拆分：由财政部主管优抚、拥军优属等工作，国家计委劳动局则负责退职退休和复员转业军人的安置等工作[1]。之后，中央于1975年创设国务院军队转业干部安置工作小组作为协调领导机构，以“领导小组”形式统筹兼顾军官转业安置工作。这一时期，开创了新的协调领导机构形式，形成了“一小组协调领导、两部门分工”的管理格局，并一直延续到改革开放初期。在1978—2018阶段，我国开始走上了重建退役军人事务管理机构之路。1978年民政部成立，形成短暂地由民政部的优抚局和政府机关人事局统一管理局面。随着精简整编工作开展，民政部下设安置司，并逐步形成了由优抚局和安置局进行退役军人事务管理体制。1980年，国务院军转办与民政部人事局合并组建国家人事局，负责军转干部安置工作，从而再度开启了退役士兵与转业军官分开管理体制。1982年，劳动人事部组建，设军官转业安置司，加挂国务院军转办牌子，由此基本形成“民政”与“人事”部门分工管理士兵退役和军官转业的体制，随着1988年劳动人事部撤销，人事部成立并承担军官转业安置工作，两部门分管体制正是确立。此外，在国务院军转工作小组、国务院军安领导小组、全国双拥工作领导小组的相继成立下，“三小组协调领导、两部门负责”的工作模式由此形成。1998年，为统一退役军人事务管理职责，国务院机构改革将民政部优抚司与安置司合并设置为优抚安置局，并撤销国务院军安领导小组，将其工作归入民政部负责，形成了“双小组协调领导、两部门分工管理”的管理架构。2008年，在大部制改革实践下，国务院撤销人事部、劳动社会保障部，成立人力资源和社会保障部，接管了人事部的军官转业安置、教育培训等工作。

2010年，随着全国退役士兵安置工作领导小组的成立，使得我国退役军人管理再度形成了“三小组协调领导、两部门分工”的工作架构。伴随着全面深化党和国家机构改革推进，2018年国家注重跨军地机构改革，对民政部退役军人优抚安置职能、人社部军官转业安置职能、中央军委政治工作部以及后勤保障部等相关职能进行优化重组，成立了退役军人事务部。退役军人事务部的成立真正实现了退役军人事务统一管理，开启了“一部门统筹负责”的新阶段。

由上述改革历程，可以看出退役军人管理服务机构整体趋向于专门统一的管理服务方式。然而，成立统一和整体性的退役军人事务部并非一劳永逸，其只是实现健全退役军人管理体制中的第一步，如何协调不同地方政府、不同机构部门资源權威分配以及党政军社团等组织间沟通协调，如何调整社会、市场和政府间关系，仍是党和国家所面临的既深刻又复杂的治理困境。而在数字化转型背景下，借助新型技术手段有望形成对碎片化管理的缝合机制，在上下级贯通联动、部门间资源共享共用、公私协同合作等方面发挥重要作用。

二、分析框架：退役军人服务保障模式数字化转型的逻辑

滞后于退役军人机构改革实践，国内学者研究起于20世纪末。早期学者以国际视野关注于美国、澳大利亚、英国、印度等国家退役安置，通过对标机构设置、制度安排、立法规定等，为我国退役军人安置保障提供丰富的经验与借鉴。通过一系列的制度创新，当前我国退役军人安置实现了机构向整合化改革、政策转向市场调节[2]。退役军人服务保障内容丰富，除退役安置外，还包括就业培训、抚恤优待、服务管理等方面。王棒基于历史制度主义视角揭示了职业培训政策的变迁逻辑和动力[3]。杜君岳等人梳理了抗日战争时期陕甘宁边区的优抚安置及拥军支前历史[4]。岳宗福等人结合现实需求与问题提出推进医疗保险接续机制的改革和配套措施[5]。相比上述研究，近年来学者开启了对退役军人服务保障的整体性和全局性研究视域。李玉倩等人从机构设置的目标、原则、基本思路和具体构想提出组建独立的退役军人管理保障机构的设想[6]。王沙骋等人则在借鉴美、日、英等国经验基础上从医疗、残疾、就业、养老、住房等方面对我国退役军人权益保障进行考察[7]。韩君玲等人认为我国退役军人保障法律体系应在兼具社会保障和国家补偿性质上构建[8]。

由此可见，目前学者多从宏观介绍国外退役军人管理机构的先进经验，或研究退役军人安置保障政策和制度，对于退役军人管理服务机构改革的研究尚处于初步阶段。由于退役军人事务繁杂且涉及面广，其管理服务往往呈现出碎片化的特征，这使得寻求合适的理论分析工具十分必要。整体性治理理论作为针对政府改革所引发的“碎片化”弊病，是一种新的解决方式和治理工具，这为突破退役军人机构职能分散提供了思路。因此，将整体性治理应用于我国退役军人机构改革领域，探索其整体性治理的本土化策略是一项重要的课题。虽然，我国在整合相关职能的基础上成立了退役军人事务部，然而退役军人的安置就业、教育培训、优抚优待等业务仍需要跨层级、跨部门联动才能发挥成效。鉴于此，为摆脱退役军人管理机构的碎片化运行困境，回应退役军人服务需求，借助信息化手段，在结合整体性治理理论基础上，从层级整合、部门协同和公私合作三个层面构建分析框架（如图1），探讨退役军人机构改革职能有机整合和权责利匹配统一，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

三、完善整合：基于整体性治理的退役军人服务模式数字化转型

伴随着退役军人服务机构改革的逐步推进，退役军人服务保障体系不断优化升级。然而，退役军人管理服务中层级割裂、部门壁垒、公私合作阻滞等碎片化问题依然存在。在数字化转型背景下，技术手段的运用在实体空间建构的组织架构基础上，推进退役军人管理服务模式数字化转型，促进退役军人服务供给层级联动、部门协同、内外联动，实现退役军人服务事务实质性的整合和协同。

第一，集约化建设增进层级联动。2018年，继中央成立退役军人事务部后，全国31个省纷纷成立退役军人事务厅，市县也加紧推进退役军人事务局的组建，并在层级机构下设各个机关科室为退役军人提供专门事项服务。目前，部分省市为提升服务效能加强服务机构建设，在地方上设置覆盖省市县三级联动，县级以上成立退役军人服务中心，县级以下设立乡镇、街道、农村和城市社区退役军人服务站点。截止2020年底，全国已建成退役军人服务中心（站）64万余个，一些地方在退役军人相对集中的开发区、功能区、大型企业等也设立了服务站点，覆盖全域的退役军人服务体系基本建立[9]。然而，从中央到地方的六级退役军人服务体系不仅容易增加行政机构的运行成本，还损失行政审批和履行公务的效率，更降低信息上传下达和提高了信息失真的可能性，层级碎片问题严重。而信息技术的进步对官僚机构产生的一个主要的潜在影响是构造信息处理和信息流动的能力[10]。数字化转型背景下，高度便捷化的数字化过程为上下级政府有效及时沟通提供了技术支撑。为了规避退役军人机构不同层级与职能部门的单打独斗，通过制度化落实上下层级间沟通协调，以及调整不同权力在层级间的配置，是满足退役军人真实需求的一种新型治理。

此外，审批权力下沉有助于推进退役军人服务机构层级精简。基层退役军人管理服务机构往往需要直接面临解决广大退役军人的诉求，事项繁杂且迫切，需要匹配同等权力以解决问题，而行政审批权力下沉至基层，赋予基层政府更多事项服务的权力，可以提升为退役军人提供事项服务的效能。通过权力下沉，虽然会极大地减少中间层层上报和审批，推进组织层次精简，然而基层权力有效运行，服务高效便捷，还需要在纵向上加强层级贯通、协同合作，实现层级间资源整合。整合退役军人六级服务体系，是退役军人服务机构的必由之路。

第二，以信息共享机制促进横向联动。由于我国各级政府处于不同地域背景下，其经济水平、服务能力、基础设施等存在一定差异，导致各地退役军人所能享受到医疗服务、教育培训、安置服务长期存在非均等化情形。虽然，我国在整合其他职能部门资源和功能基础上新组建退役军人管理服务机构，然而源于退役军人事务本身的复杂性，仅凭单个部门管理无法满足服务需求。为了更好地解决退役军人移交安置、教育培训、就业创业、抚恤优待、褒扬等事务，县级以上人民政府退役军人工作主管部门通过机构间联合发文，设置一把手领导小组制度等，与民政、人社、教育、财政、公安等部门加强沟通协调。2020年1月，退役军人事务部等20部门联合印发《关于加强军人军属、退役军人和其他优抚对象优待工作的意见》，以促进机构间在荣誉激励、生活、养老、医疗、住房、教育、文化交通等8个方面上合作。在地方上，为实现“小事不出社区，大事不出街道”，提供更为多元化、精准化的服务，努力打造新时代服务保障新模式。尽管，退役军人管理服务机构各个部门按照业务需求对外联系相应组织，但横向联系较少，缺少相应配套和支持，呈现出典型金字塔型科层结构。同时，受制于退役军人身份特殊性和保密需要，个人与机构、部门与部门、机构与机构间的沟通和联系主要依赖于纸质文件和人工传达，这使得效率低下、联系贫乏、合作受限。

在技术成熟和现实需求的双重背景下，数字化技术不断发展及其产品应用逐渐普及，累积了日益庞大的数据体量，加快了数据间的流转和交换频率，政府组织模式也开始转向以数据为核心的线上线下模式，即O2O（Online to Offline）模式。而一体化服务平台是退役军人O2O整合的实现渠道。随着“互联网+退役军人服务”的稳步推进，各地纷纷构建一体化服务平台，以推动服务横向联动，实现协同共享的目标。通过对31个省级退役军人事务管理机构政务服务一体化服务平台的调查发现，目前，在所涉及的优抚抚恤、安置保障、就业创业、教育培训、医疗住房等各类服务领域中，在线可申请和咨询事项较少，主要包含行政确认、行政给付、行政奖励和公共服务等。全国涉及有关于退役军人管理事务有220项，可支持在线受理事项有79项，涉及11省份，其比例仅所占36%，且大部分事项尚不能网上申请，事项办理深度不够，仅为提供服务指南、信息公开等信息。

为有效地解决跨省异地安置服务、增强部门间合作、提高工作效率、实现服务均等化，应当发挥退役军人管理机构的牵头作用，增强党政军民群之间的沟通联系，发挥主动意识，加强信息化建设，充分运用大数据，畅通信息渠道，做好退役军人事务部门统筹、协调和管理工作，推动服务流程再造和优化。对于预接收、预报到、伤残评定等行政确认和公共服务事项，未来可逐步探索分级分类、统一脱密处理。另外，进一步构建“一人一档”“一事一类”，建立年龄、身份和诉求等信息档案，赋予不同机构查看专项信息的权限，既要增强保密管理和教育，又要与时俱进地提供24时异地个性化服务。未来还可通过服务管理中心和大数据中心不断推进军地协同、部門协同、上下协同、党政机关与社会协同，形成退役军人服务保障协同治理，在保护安全情况下，有序的分级分类地进行数据和信息的统一脱密处理，适时地推动服务事项线上办理。

第三，以多元主体互动推进内外联动。由于社会事务日益复杂、公共机构行政成本制约、公众需求难以精准识别等问题存在，单靠政府科层制的做法，往往力量远远不够且无法取得预期效果，需借助多元力量进行社会事务管理。同样地，退役军人管理服务过程中，政府与社会、政府与市场、政府与公众等主体是互利共赢的双方，应从退役军人需求出发，将军人利益放在首位，倡导多元主体的广泛参与服务供给。整体性治理下的公私合作，是以多中心、多主体的治理结构聚合参与者，以平等、合作、协同的治理方式提供无缝隙的公共服务。退役军人事务管理机构作为事务整合者，要协助社会力量和民间组织发挥重要作用，探索推行社会化服务，培养公私部门间信任感和整合协作理念，在治理主体之间形成合力。在管理服务过程中，需紧密结合当前党和政府的发展着眼，积极探寻退役军人事务与基层治理、乡村振兴、人才产业和国防教育等重点内容融合发展的崭新路径，充分发挥退役军人的优势作用，鼓励退役军人在党和国家的重点关注领域建功立业。其次，还权于社会，发挥行业自律和专业服务功能，是公私部门合作的前提和基础。充分发挥社会力量在退役军人事务的管理上的优势和作用，提供社会多元渠道的市场信息，诸如资金、人员、专业知识、技术信息等。信息共享交流平台的建设，以资源服务链接与融合为核心内容，让专业的人员、专业的团队做专业的事情，不断促进公共部门与私人部门、政府机构和企业组织间的合作共享，充分发挥民间组织的优势，整合公众、私人部门和企业组织等社会力量协助退役军人管理机构做好退役军人就业安置、福利保障等事务工作。对于自主择业的退役军人来说，政府需要与社会组织做好沟通与合作，解决其在就业时面临着年级、学历和技能歧视等问题，妥善处理个体间不同的、多样化的需求，发挥行业协会、高校组织和社会团体为退役军人提供就业咨询、职业培训和深造学习的机会和作用。同时，退役军人基于互联网信息技术，也可以有效的参与服务供给，获取信息，表达自己的需求和意愿。

在数字化转型背景下，技术運用为退役军人服务机构与社会力量之间打破边界与壁垒，进行有效合作提供了良好契机，促进内外联动、实时沟通与协同合作，实现共享资源、共享信息，从而达到共同决策、共同行动的目的，以形成整体性的服务理念和目标。需要注意的是，在与社会组织合作进行退役军人事务的管理过程中，要明确标准、原则，既要满足退役军人需求又要尊重企业等社会组织自身的利益，克服由于主体目标利益冲突而产生的效率与公平下降问题，可鼓励企业录用退役军人，可适当减免税收政策或提供其他专属的福利保障基金奖励。深化党政社军民融合，推进退役军人机构改革和提供更优质的服务，让军人成为全社会尊崇的职业，这不仅要依靠政府组织不断改革和努力，更需要广大的社会力量对退役军人崇高社会地位的支持。

四、结语

退役军人事务部的成立是退役军人机构演进史上的新起点。在各地政府积极探索运用数字化手段提供便捷、精准和多样化服务的背景下，退役军人服务机构数字化转型逐步铺开。以数字化、信息化、智能化驱动组织机构改革和整合，强调跨界融合和整体协同的理念，从纵向层级、部门协同和公私合作三个方面，推动上下级沟通交流，深化党政社军民融合，重塑政府与公众、社会之间的关系，注重服务对象的用户体验，从而构建层级联动、横向协作、内外联动的全方位联动格局，为服务群体提供便捷化、智能化、个性化、精准化的服务。数字技术的嵌入将不断倒逼政府组织向去中心化、去层级化、去规模化改革，未来发展模式将更关注线上线下服务融合，强调多元主体协同治理，以解决退役军人服务中分散化、碎片化治理难题，实现职能整合与协同。

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[10]简·芳汀.构建虚拟政府：信息技术与制度创新[M].邵国松，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

基金项目：四川省重点出版规划项目“现代信息革命再认识——信息社会变革与治理体系创新”（川新广函〔2018〕323号第62项）；电子科技大学天府协同创新中心项目“四川省退役军人社会融入检视及政策回应研究”（CXZX-Z-2019006）。

（作者简介：雷鸿竹，四川大学公共管理学院博士研究生；程惠，四川大学公共管理学院硕士研究生；李博文，电子科技大学公共管理学院硕士研究生）