浅析日本中央政府机构编制管理（下）*

●畅红

（三）机构编制协管机构

总务省保留了部分机构编制管理相关职责，协助内阁人事局实施机构和定员管理。这些职责由其内设机构——行政管理局承担，主要包括：制定国家行政业务改革基本方针；制定行政改革年度计划，对各府省提出机构改革和定员管理要求；会同内阁人事局推进各府省的业务改革，提高行政运作效率，推动定员管理方针政策的贯彻实施。

此外，人事院也承担着少部分与定员管理相关的职责，比如：就各府省管理职国家公务员的级别、职数，向内阁人事局提出建议；统计中央行政机关及其外局所设置的管理职国家公务员职位；统计国家公务员的种类、数量及其变化。财务省则通过人事费预算的方式来保障内阁对中央行政机关机构编制的有效管理。

中央政府各府省的机构编制管理权限较小。一般由该府省的大臣官房、总务官室或者总务班承担其内部的机构编制管理职责，执行内阁人事局和总务省的政策方针，按照中央统一要求对本机关的机构、定员进行管理。

三、机构编制管理的对象和内容

（一）机构管理的对象和内容

1. 机构管理的对象

中央政府机构管理的对象主要是内阁机关以及受内阁统辖的中央行政机关，及其各种类型和级别的内部组织。

内阁机关包括内阁官房和内阁法制局。

内阁统辖的中央行政机关包括主管行政事务的1府2厅11省，即内阁府、复兴厅、数字厅①、总务省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省和防卫省，统称“各府省”。

中央行政机关设置的内部组织机构类型包括内部部局②、外局、重要政策委员会、审议会、设施机构、特别机关和地方分支机构。各府省实际设置的内部组织机构类型随其规模大小而多少不一。

中央行政机关的层级较少，一般由3个最基本的层级构成，从上到下依次是府/省/厅、局（包括“官房”）、课（含“室”）。业务量较大的局还把一部分性质相同的事务综合起来设立部来管理，部之下再设课。室和课的级别大致平行，但是室的规模相对较小。一般来说，规模较大的府省，其内部机构层级较多；规模较小的府省，其内部机构层级较少。

2. 机构管理的内容

机构管理主要是对机构设置、职责配置和机构数量进行管理。

（1）机构设置和职责配置

中央政府严格规范各府省的机构设置及其职责配置。

各府省可以设置基本的内部部局以及外局、审议会、设施机构、特别机关和地方分支机构。

各府省和以国务大臣为长官的厅可以下设官房和局，必要时，官房和局可以下设部；一般厅可以下设官房和部；委员会可以设置事务局或者事务总局及其内部组织；厅、官房、局、部可以下设课和相当于课的室。

以上各种类型和级别的机构根据其级别高低和重要性由不同效力等级的法律法规来规定其职责配置。

（2）机构数量

中央政府严格限制政府规模和机构数量。一般来说，各府省下设的局级机构（包括大臣官房以及部）较少，局级机构之下的课（包括室）也尽量少设。在各级机构中，课的机构数量最多。2021年修订的《国家行政组织法》明确规定：各府省内设官房和局的总数须控制在97个以内；各府省及其外局内设课和室的总数须控制在1000个左右。

（二）编制管理的对象和内容

1.编制管理的对象

中央政府编制管理的对象主要是中央行政机关的国家公务员，重点是一般职国家公务员。

日本国家公务员的范畴比中国国家公务员的范畴略为宽泛，包括所有在中央政府行政机关、国会、司法机构、军队、医院、国有公共事业单位从事公共事务，由公共财政支付工资的正式职员，可以分为特别职和一般职两大类。

特别职国家公务员实行选任制，由选举产生或者政治任命，绝大多数不适用《国家公务员法》。一般职国家公务员实行考任制，包括特别职以外的所有国家公务员。根据《一般职国家公务员工资法》，一般职国家公务员可细分为行政职、专门行政职、税务职、公安职、海事职、教育职、研究职、医疗职、福祉职、专职人员、指定职等。

2. 编制管理的内容

编制管理的内容包括定员管理和领导职位、职数管理。

（1）定员管理

中央政府对行政机关国家公务员实施定员管理，即规定国家公务员总数的上限以及各机关的具体定员数量。

2015年修订的《定员法》规定，内阁机关和各府省的国家公务员总数上限为33.1984万人。根据该法于2021年最新修订的《行政机关职员定员令》对各机关的国家公务员定员分别进行了最新限制（见表1）。

表1 日本中央机关定员数额（单位：人）

历年来，各机关的国家公务员定员数量上下略有浮动，但总数都没有超过《定员法》规定的上限，并留有空编以备不时之需。

2. 副部级以上职位、职数管理

中央行政机关副部级以上的职位包括首相、大臣、副大臣、大臣政务官、事务次官、大臣辅佐官和首相辅佐官。除了事务次官，以上领导职位均由特别职国家公务员担任。

副部级以上职数由法律明确规定：各府省设大臣（内阁官房则为官房长官）和事务次官各1名；根据需要，各府省可以设副大臣（内阁官房为副长官）1~3名、大臣政务官1~3名、大臣辅佐官1名以内（内阁府可设6名以内），内阁官房可以设首相辅佐官5名以内（见表2）。

表2 中央行政机关副部级领导职数（单位：人）

3.局级、部级干部职员职位、职数管理

根据《制定标准官职的政令》，一般职国家公务员的标准官职分为事务次官、局长、部长、课长、室长、课长辅佐、系长和系员8个职级。③中央行政机关本府省课长级、室长级及其以上级别的国家公务员属于干部职员。干部职员又可分为干部职和管理职。干部职是指事务次官、局长、部长和局长级、部长级的职位；管理职是指课长、室长和课长级、室长级的职位。编制管理严格限制内阁机关和各府省干部职员的职位、职数。

（1）干部职

中央行政机关局长、部长职数较少，一般不设副职。

一是内阁官房设副长官助理3名，内阁宣传官、内阁危机管理官、内阁情报通信政策官、内阁情报局长各1名，首相秘书官1名；

二是各府省内部的大臣官房、局、部分别设官房长、局长、部长，一般不设副职，如果有必要只设次长1名；

三是局级的委员会设委员长，局级的厅设长官和次长。

此外，各府省还可以设一定数量的审议官、统括官等局级、部级的非领导干部职。

（2）管理职

各府省可以设课长、室长等领导职务；还可以设课长级、室长级的管理官、参事官、调查官、企划官、监察官、主计官等非领导管理职。

各府省负责机构编制管理的部门须定期将本机关的管理职任用情况及时向民众公布。各府省因机构变动而改变、取消、新设管理职时必须向人事院报告。截至2020年10月1日，中央行政机关共有4753人担任管理职。

四、机构编制管理的流程

为了抑制机构膨胀、消减人员编制、提高行政机关工作效率，日本中央政府的机构编制管理采取与政府行政业务改革紧密配合的方式，自上而下地对机构编制进行精简、调配和管理，流程如下（见图1）。

图1 日本中央政府机构编制管理流程

（一）出台机构编制管理基本方针政策

内阁出台《中央行政机关机构和定员管理基本方针》，为战略性地精简行政机构和定员、合理配置国家公务员资源确定基本原则框架。同时，出台《国家公务员总人事费基本方针》，推动政府用行政预算和经费分配的方法来调节和控制机构和人员编制。

1. 机构管理方针

中央政府要结合政策实施的重要程度，在合理重组现有机构的基础上，推进机构的重点配置和跨部门的再配置；各府省行政业务需要新设机构时，首先考虑在废除、重组现有机构或者进行跨部门机构重组的基础上满足需求；出于应对紧急事件或重大政策体制需要而产生的机构设置需求，可以采取灵活、弹性化的机构管理。

2．定员管理方针

定员管理的初衷是消减国家公务员。中央政府每5年要将中央政府机关总定员的10%（每年大约2%）进行合理化消减；各府省要通过业务改革自发地减少人员，并通过内部自行调配的办法满足人员需求，控制新增人员，严格限制以单纯增员的方式满足业务需求；通过各府省减员空出来的定员编制统一由内阁人事局进行跨部门配置；出于应对紧急事件或重大政策体制需要而产生的人员需求，可以采取灵活、弹性化的定员管理。

（二）规划机构编制管理五年目标

在《中央行政机关机构和定员管理基本方针》的指导下，内阁人事局根据各府省的实际情况，每5年确定一次各府省定员合理化消减的目标数，并通知各府省。

同时，总务省制定下发《中央政府行政业务改革措施方针》，对各府省提出机构和定员要求，推动各府省通过提高行政管理效率，实现内阁人事局下达的定员合理化消减目标。

（三）实施年度机构编制管理

内阁人事局根据5年定员合理化的目标数，每年下发年度人事管理运营方针和年度人事费预算分配方针；总务省则配合下发年度国家行政事业改革措施方针，对各府省提出改革和机构、定员要求。

各府省每年8、9月向内阁人事局上报本机关下一年度的机构、定员增减需求，经内阁人事局在控制新增编制的原则下严格审查核定后，才可以履行相关法律手续开展后续工作。各府省减员空出来的编制统一上交内阁人事局，由内阁人事局进行全局调配。

同时，财务省根据内阁人事局制定的年度人事费预算分配方针，编制、分配人事费预算，调配各府省国家公务员人事费④和财政经费，保障定员管理的有效实施；总务省对各府省每年的行政改革和定员情况进行检查，联合内阁人事局发布《各府省业务改革措施和机构、定员情况》，督促各府省机构精简和人员“瘦身”。

综上所述，日本中央政府配合行政业务改革，采用法律、行政、经济等多种手段对中央政府机关的机构、定员进行全盘、灵活管理，保证了机构编制管理的统一性，维持了中央政府机构和定员数量的长期稳定，提高了行政效率，有效控制了政府的规模，使人员编制始终处于精简的趋势。

注释：

①数字厅是于2021年9月1日成立的新机关。

②内部部局是各府省设置的承担其管辖业务中必须由最高行政机关处理事务的基本组织机构。

③事务次官相当于中国的副部级领导职务；局长和部长分别相当于中国的局级和副局级领导职务；课长、室长相当于中国的处级领导职务；课长辅佐相当于中国的副处级领导职务；系长相当于中国的科长；系员相当于中国的科员。

④国家公务员人事费包括定期支付给国家公务员的包括基本工资、各种津贴、加班费在内的薪酬，以及退休津贴和国家公务员共济负担金等费用。