俄乌冲突与欧美国家制裁对中资银行的影响

吕晓飞 谢菁菁

自从2022年2月下旬以来，俄乌冲突引发了世界经济的不确定性。目前，俄乌双方已进行了多轮谈判，然而谈判结果并没有让俄乌局势降温。此外，美国及其盟友相继对俄罗斯发起了全方位制裁，也在未来一段时间内引发连锁反应，并将其影响外溢到全球。

考虑到中资银行大多拥有广泛的国际业务，金融类的制裁手段及其潜在影响应当引起我国的高度重视。对于中资银行来说，如何更客观地判断当前的局势和未来走向，识别并应对潜在的风险，保持自身运营的稳定，全面地做足准备，是现阶段的工作重点。

主要制裁特征及风险提示

美国一级及次级制裁的风险

美国此次对俄罗斯的制裁手段包括一级制裁和次级制裁。一级制裁用于美国境内，制裁主体为“美国人”（包括个人和公司实体），涉及“美国连接点”（如有美国人参与、使用美元或美国金融系统进行结算、涉及美国原产物项）的交易。次级制裁是用以在非美国法律管辖区，对“非美国人”且不涉及“美国连接点”的交易进行“长臂管辖”。次级制裁属于制裁中的模糊地带，并不会对非美国人进行直接规制，而是希望通过禁止美国人与参与受制裁行为的非美国人开展交易，对非美国人进行威慑。违反一级制裁的法律后果包括民事罚款和刑事处罚。而如果受到次级制裁，虽然一般不会被罚款或追究刑事责任，但有可能会被美国列入特别指定国民清单（SDN List），并切断其在美国的金融服务。

美国之所以可以频繁、大规模地实施制裁，其背后离不开美元的强势地位和美国庞大的经济体量。美元是全球最主要的储备货币。各国为保护经济安全和应对对外支付风险，购买了大量美国国债作为美元外汇储备;美元也是全球最主要的跨境贸易和结算货币，长期以来国际供应链对美元已经形成依赖。即使希望使用其他货币，但考虑到上下游的偏好和交易便利，大多数企业还是会选择使用美元。由此使美元成为SWIFT系统中市场份额最大的货币，并得以对遵守比利时和欧盟法律的SWIFT系统产生极大的影响力。此外，美国作为世界上规模最大、发展程度最高的经济体，其广阔的市场、健全的制度和便利的基础设施，吸引了大量海外企业前去“淘金”。许多中资银行也都在美国开设了分支机构，增加了银行业务种类的同时也获得了很多美国及其他国家客户。因此，中资银行乃至世界各国银行的核心利益仍然和美元以及美国市场紧密相连。

当国际形势稳定时，购买美元外汇储备、使用美元作为交易货币以及和美国企业做生意，可以一定程度上维系金融稳定、提升交易便利程度并带来更多商业机会。但是在当前的国际形势下，则有可能成为美国制裁中资银行的风险暴露点。首先，因为银行有大量牵涉美元的交易，而美元结算必须经过美国金融机构，所以美国实际上可以干涉全球范围内所有涉及美元的交易。其次，中资银行在美国的子公司或分支机构都属于美国一级制裁中针对的“美国人”，一旦与被制裁的俄罗斯实体或个人进行交易，就极有可能受到一级制裁。至于位于中國境内的银行实体，它们有可能拥有美国客户，或拥有与美国实体有交易的中国客户，这些美国要素都有可能成为一级制裁中的“美国连接点”。最后，由于中资银行处理的业务有牵涉美元或受美国制裁的实体的可能性，其他客户可能会担心受制裁的牵连，不敢与中资银行进行交易。即使中资银行的业务线完全不涉及“美国人”和“美国连接点”，一旦被发现交易对象中有受美国制裁的个人或实体，银行也很有可能会受到次级制裁。鉴于美国当局对次级制裁手段拥有更大的裁量权，避免次级制裁的难度相比一级制裁要更大。

其他发达国家对俄制裁手段及风险

除了美国之外，英国、欧盟、加拿大、日本、新加坡等国也对俄罗斯实施了各种制裁。总体来说，这些发达国家和地区制裁的手段具有高度一致性，都采用了冻结资产、禁止俄罗斯实体在本国资本市场融资、禁止本国实体与俄方进行交易、进出口限制等措施，广泛涉及金融服务等敏感行业。但是，由于缺少美元这样的强势货币和美国强大的经济实力，其他发达国家的制裁能力和威力都不及美国，尤其无法实现像美国一样有效的长臂管辖。举例来说，英国和欧盟都是很重要的发达经济体，英镑和欧元也是国际贸易常用的交易币种，但无论是经济还是货币，英国和欧盟在全球市场都无法达到美国的重要性水平。因此，即使这些非美国地区的有关制裁规定从字面上分析无法彻底排除域外效力，却不太可能真正对境外实体产生制裁效果。不过中资银行在这些司法辖区的机构作为当地实体仍然要遵守当地制裁法规。

另有一点值得注意的是，英国次级制裁的威胁性还会受到其法院的牵制。英国政府在2009年对伊朗银行Bank Mellat的域外制裁在2013年被英国最高法院判定为“任意且不合理”（arbitrary and irrational）和“不当”（disproportionate）。考虑到形势变化，很难判断如今的英国法院是否依旧会作出类似的判决，但这仍然启示中资银行可以考虑与制裁当局进行积极的接洽，申请制裁豁免和交易许可等，并考虑通过寻求法院判决影响制裁结果。

关于SWIFT制裁的效果

在此次对俄制裁中，SWIFT制裁受到广泛关注。这一手段虽然被称为“金融核武器”，但其影响仍需要客观地评估。SWIFT全名为“环球同业银行金融电讯协会”（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications），注册于比利时，必须遵守欧盟和比利时法律。SWIFT作为一个金融信息报文服务提供者，所要求的技术难度并不高，但是全球几乎所有的重要金融机构都是SWIFT成员。碍于这一巨大的全球势力范围，如果切断一国金融机构与SWIFT的联系，也就相当于切断了与全球金融系统的联系，这将会直接影响该国的跨境资金结算。

SWIFT设立的初衷是希望为最广泛的国际支付参与者提供电讯服务的中立组织，但是目前看来在大国博弈的压力之下，SWIFT的中立性还是会受到破坏。SWIFT的董事会作为协会的决策机构，其成员席位的分配是根据各国对SWIFT报文服务的使用情况决定的，这也就意味着董事会成员大多来自欧美发达国家。此外，SWIFT系统中美元和欧元的交易份额在2021年底分别为40.5%和36.7%，是SWIFT主要货币中支付业务市场份额最大的，因此欧盟和美国联合时会对SWIFT具有绝对的控制力。

截至本文撰稿时，欧盟已出台规定，禁止向7家俄罗斯银行和3家白俄罗斯银行提供“专门金融信息报文服务”（specialised financial messaging services）。未来不排除有可能会有更多银行被踢出SWIFT系统。而对于中资银行来说，在当前情况下若想与俄罗斯银行继续业务往来可以寻找替代措施，但其中的风险不容小觑。

上述被踢出SWIFT系统的俄罗斯银行及其附属行基本也都被美国列入了SDN清单，如果继续与这些SDN名单上的银行进行交易，中资银行会面临一级制裁和次级制裁风险。如果一家俄罗斯银行被踢出了SWIFT系统但未被美国进行相关制裁，则相关交易可以考虑通过SWIFT以外的其他信息报文系统进行。比如，俄罗斯本国的SPFS和中国的CIPS，但是这些系统经手的交易量和成员数量都远不及SWIFT，使用起来并不方便。CIPS本身也依赖SWIFT网络，因此如果使用有可能仍被视为违反SWIFT禁令。传统的交易方式如电汇等，或通过互联网新建支付指令报文体系虽然在理论上可行，但是效率低且成本高，还有可能带来额外的网络安全问题，导致金融安全风险。

还有一种替代交易方式是将业务转移到未受到SWIFT制裁的俄罗斯银行，继续利用SWIFT系统与中资银行进行跨境结算。不过需要注意的是，被踢出SWIFT系统的银行还包括7家俄罗斯银行的附属行，仅VEB银行就有25家附属行也被同时排除在外，因此进行相关操作之前一定要进行仔细排查。通过转移处理的交易激增也可能会引起国际监管机构的注意，导致新规出台禁止非俄罗斯的金融机构继续进行这种操作。

除了替代方式难寻之外，SWIFT制裁造成的跨境结算障碍也有可能给中资银行带来违约风险。如果跨境结算无法及时进行，比如交易一方已经进行了资金划转，但是因为指令无法及时传递至对手方银行导致资金没有即时到账，或银行因为制裁无法实施预定的美元、欧元等币种的交易结算，由此产生的违约行为也需要中资银行做好应对准备。

西方消费者的情感因素

和之前对伊朗、朝鲜的制裁不同，本次对俄制裁不仅仅是大国的政治和经济博弈，而且还掺杂了更多的情感因素。由于历史原因，西方社会强烈的反俄情绪沉淀已久，此次西方国家的联手制裁迎合了西方民众在“道义”上支持乌克兰的立场，在西方社会内部形成了一种“政治正确”。这种环境迫使诸多企业因担心或实际已经收到西方主要市场的消费者的反对和抗议，不得不在未收到官方制裁的情况下进行所谓的“自我制裁”（self-sanction），即主动放弃俄罗斯业务或终止与俄罗斯对手方的交易。

在战争期间，涉事各方的神经会变得异常敏感和脆弱。俄乌双方的冲突造成的负面影响已经渗透到西方社会的各个领域。中资银行除了要反复权衡制裁措施给海外业务带来的利弊，还需要考虑应对制裁影响的最终决策和具体措施是否会给西方消费者留下不好的印象，影响中资银行在海外的声誉。需要预想到，如果与俄罗斯被制裁方有大量交易，即使没有受到制裁，中资银行的欧美客户和企业也有可能在“民众情绪”的压力之下拒绝与中资银行交易。

中资银行的应对措施

排查涉俄業务，进行风险评估

由于此次参与制裁的地区和国家众多，制裁手段复杂多样，且不同制裁措施下可能存在宽限期和豁免，银行需要对涉俄业务逐个进行风险排查和分析。而且考虑到金融业务的特点和主要分布区，银行的风险排查可能需要重点关注美国、英国、欧盟、新加坡等国家或地区的制裁措施，包括针对本地实体的制裁规定以及制裁是否有可能波及境外的集团实体。尤其针对可以进行长臂管辖的美国制裁，中资银行在美国本地和境外的实体都应对其保持关注，注意排查业务中是否涉及美国人、美国连接点以及受制裁的俄罗斯个人或实体，合理合法安排交易和结算路径。

从此次制裁中可以发现，未来可能不乏类似的制裁事件发生，各中资银行可借此机会搭建一个完整的风险排查和合规审查体系，未雨绸缪，以便在未来更好地应对类似危机事件。

咨询专业意见，避免武断决策

考虑到制裁手段多样、涉及区域广泛，各种制裁风险层出不穷，而一旦违反制裁将有可能面临巨额罚款、资产冻结、禁止进入金融市场等严重后果，银行决策者不可在未咨询律师意见时武断决定，而应当和律师保持沟通，在专业人士的协助下分析局势和制裁措施，制定更加全面稳妥的合规策略。

此外，中国的阻断法体系已初步建立，中资银行可以考虑借助中国现有的域外制裁阻断法规，包括《反外国制裁法》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，通过本国法律维护银行的合法权益。但是，在具体实践中要注意平衡制裁风险和因遵守不当域外法律在本国受到处罚的风险，综合考虑法律适用、业务特征和主要市场等因素，在专业律师的帮助下准备应对措施。

冷静应对局势，保持审慎态度和稳健步伐

虽然在当前局势下继续和俄罗斯的银行交易面临很大的不确定性和风险，但切不可因为担心制裁风险而过度分配精力，或是作出过激反应，为避免风险的发生而断绝一切和俄罗斯的合法联系，这既不实际也并不可取。况且从目前的制裁措施来看，仍有许多一般性质的经贸往来被排除在制裁范围之外。中资银行应准备好在适当时作出合理解释，为正常的经贸往来争取正当的权益和生存空间。

此外，中资银行应持续关注后续事态发展和法律法规变化。对于施加制裁的欧美国家来说，此次俄乌的军事冲突事发突然，相应的制裁措施也是基于2014年以来对俄方使用的制裁手段之上。从美国新出台的多项法规可以看出，其措辞较为含混，限制的条件主观性较强。这恰恰说明了其在一系列复杂的制裁背后，仍留有较大的调整空间。随着法国、德国领导人开始在俄乌局势中斡旋，中美双方高层开展对话，预计未来会持续释放稳定全球金融业的积极信号。中资银行更应该按照自己的步伐，谨慎地开展每一项工作，确保自身能够稳定运转。

结语

俄乌冲突造成的影响正随着时间的推移而扩大，但正如习近平主席在2022年3月18日同美国总统拜登视频通话时指出的：“形势越是复杂，越需要保持冷静和理性。”相比于国内，海外业务涉及的利益相关方更多，不确定性更大，可选择的规避路径较少，受到的保护不足，因此更为脆弱。中资企业在面对多方制裁的影响和西方社会内部复杂的政治、历史、民族文化问题时，应保持积极的态度和冷静的头脑，综合考虑、审慎决策，积极地与各方沟通，广泛采纳专业意见，认真做好核查业务、识别风险、提前应对等项工作，既为自身争取主动权，也为全球金融环境的稳定发挥建设性作用。

（吕晓飞系贝克·麦坚时律师事务所

伦敦分所合伙人，谢菁菁系国际关系学院副教授）

责任编辑：刘 彪

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