“爱国者治港”的理论证成与实践逻辑

郭天武 李峥

摘  要：“爱国者治港”符合通行的“爱国者治理”理论、逻辑和惯例。爱国是现代民族国家政治秩序稳定运行的必要前提。在人类的一般共同体理论、国家与公职人员的特别权力关系、公职人员政治伦理的共同合力下，公职人员因其公民与国家权力执行者的双重身份，与国家建立了更紧密、更严格的忠诚关系，使“爱国者治理”观念内嵌在多元政治文化中。“爱国者治港”不仅是“一国两制”的必然要求，更是我国治理体系和治理能力现代化的重要体现。从规范视角来看，“爱国者治港”原则应当基于宪法与基本法共同构成的宪制秩序框架，遵从“一国两制”法治路径。在实践层面，“爱国者治港”原则开启了香港政治生态的新篇章，为香港良政善治与经济繁荣稳定奠定了扎实基础。完善中央全面管治权与“爱国者治港”在宪法与基本法宪制框架内的法律化、制度化构建，是贯彻“一国两制”宪法精神的核心要义。

关键词：“一国两制”;“爱国者治港”;政治忠诚;国家安全;中央全面管治权

中图分类号：D676.58    文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2022）03-0117-13

党的十九届六中全会指出：“党中央采取一系列标本兼治的举措，坚定落实‘爱国者治港’、‘爱国者治澳’，推动香港局势实现由乱到治的重大转折，为推进依法治港治澳、促进‘一国两制’实践行稳致远打下了坚实基础。”[1]党中央将坚定落实“爱国者治港”“爱国者治澳”写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，这既是对港澳管治者政治要求的原则性重申，也具有重大现实针对性。目前，香港社会秩序与政治生态恢复稳定并步入正轨，中央与特区仍需精诚协作，共同在《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（简称《香港国安法》）与新的选举制度框架下，完善“爱国者治港”原则，落实相关制度安排。构建“爱国者治港”的香港新管治格局是一项长期复杂、任重道远的系统性工程。学界以往对“爱国者治港”的讨论大多停留在实践层面，缺乏系统的理论分析，在回应外部势力和内部反对势力的污蔑时缺乏理论厚度。本文将系统阐述“爱国者治港”的内涵与理论基础，深度剖析该原则的内在逻辑与完善路径。理论和实践表明，“爱国者治港”是实施“一国两制”的必然要求，将使“一国两制”继续展现强大生命力。

一、“爱国者治港”的基本内涵

“愛国者治港”原则兼具政治与法律的内涵。在政治维度上，它要求个人、组织对政治共同体绝对忠诚，是国家作为政治共同体存续的必要条件;在法律维度上，它需以严格执行法律中的忠诚条款为规范标准。在“一国两制”背景下，《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）与基本法共同构成港澳特别行政区的宪制框架，“爱国者治港”原则的含义只有在宪法与基本法的范围内理解，才能更好地把握其时代意义。

（一）“爱国者治港”的宪法含义

第一，“爱国者”的范围绝不限于本国公民。“爱国者治港”应当在《宪法》序言对“爱国统一战线”的规范描述中进行整体理解。在传统法学理论中，由于国家与人民之间形成的“政治契约”，人民以对国家的政治效忠换取国家权力对个人生命、财产、自由的保护[2]。为完成祖国完全统一的历史任务，中国特色社会主义法学理论对“爱国者”的宪法涵义进行了全方位丰富与扩充。我国1982年宪法序言对统一战线的表述最大程度淡化了社会阶层、社会团体以及政党之间的政治分歧，强化了对中华民族的认同感和归属感[3]。此后颁布的数个宪法修正案对“爱国统一战线”的内涵进行了不同程度的扩充，并表示这一群体还将继续发展与壮大。显然，新时代“爱国者”的范围已经不再局限于政治共同体的基础模式[4]。只要致力于我国社会主义建设、国家统一与中华民族伟大复兴的人士，都可属“爱国者”行列。治港的“爱国者”除了必须以中国国籍的香港居民为主体，还可以有条件地包容致力于香港繁荣与稳定的外国籍香港居民。

第二，界定爱国行为的法律依据在于《宪法》与基本法、全国人大的解释及其决定。首先，香港作为我国领土不可分割的一部分，使“爱国”与“爱港”在本质上存在一致性。“一国”是“两制”的基础与前提，效忠国家、《宪法》必然与效忠特区、基本法在本质上重叠，使“爱国爱港”成为治港“爱国者”的必然逻辑，进而必须围绕上述法律依据落实“爱国者治理”制度体系。其次，基于政治忠诚的二分原则，治港“爱国者”不仅要求不违反相关法律中的“禁止性”规定，同时必须充分遵守“强制性”要求。

第三，不同身份所带来的政治效忠义务是多层次、阶梯化的。“爱国者治理”原则仅针对公职人员提出严格的法律要求。对普通香港居民，法律并没明确规定其对国家和香港的积极效忠义务，因此他们只需不违反《香港国安法》与《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（简称《香港基本法》）第二十三条所列内容即可。公职人员除必须达到积极效忠标准外，还必须通过某些法定形式进行表达。例如《香港基本法》第一百〇四条及解释规定公职人员在就职时进行真诚、庄重地宣誓;按照香港法律，参选议员在宣誓前均应履行签署声明的法定形式，否则选举主任仍完全有权依照法律独立作出其提名无效的决定。行政长官作为连接中央与特区宪制关系的枢纽，承担最高级别的政治忠诚义务。一方面，行政长官要严格依照《香港基本法》第十二条、第四十三条、第四十八条等规定，绝对维护国家政治体制与特区宪制秩序，无条件执行中央指令;另一方面，行政长官还应时刻遵守廉洁奉公、无政党背景等严格限制。

（二）“爱国者治港”的权力基础

治理分为国家治理与地方治理，二者在本质上存在不同。国家治理具有主权属性，基础在于确定国家权力的合法性问题，主要功能是在全国范围内处理和协调国家事务与外交事务，因此具有独立性与排他性。“爱国者治港”属于地方治理范畴。它与国家治理不同，具有从属性与非固有性特征。在权力来源方面，单一制国家中的地方治理基础在于“自上而下”的授权。地方权力在本质上是国家主权延伸下的一种附属权力。它既非固有也无所谓“剩余权力”。质言之，特区社会、经济、文化等制度与基本法的合法性最终来源于《宪法》。一方面，基本法不是人民行使制宪权的结果，不具有解决人民与政权关系的宪法功能[5]，它是全国人大根据《宪法》制定的;另一方面，特区各项制度与权力也不是来源于香港居民的授权，它是全国人大通过制定《香港基本法》及一系列决定赋予的。

在功能导向方面，地方治理的基础并不在于确立政权的合法性，其主要目标是在国家治理大局方针下更好地建设、发展地方。以選举为例，地方民主的目标不在于对区域管治权的“争夺”。它更加注重选举的灵活性、多元性而非对抗性，避免过度竞争带来的社会分化与对立。地方民主实质是推动当地人参与公共治理与政治决策，在充分兼顾各方利益的基础上，选拔中央信任的地方人才担任领导与政治职位，保持地方的繁荣与稳定[6]。

（三）“爱国者治港”的政治语义

2021年7月，十三届全国政协副主席、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙提出“管治能力强的坚定爱国者”需要具备五项标准——做立场坚定的爱国者、担当作为的爱国者、为民爱民的爱国者、有感召力的爱国者、有责任心的爱国者，对管治香港的“爱国者”提出了更高要求。当爱国者进入管治者序列，不仅主观上要爱国爱港，在客观行为上还要展示自身优良作风与管治才干;不仅要能“治”，更要能“善治”;不仅要获得中央认可，还要获得广大香港居民拥护。自古以来，中国对“爱国者”在政治层面上的要求从来不限于其对国家的绝对忠诚这一标准。政治官员要担当起“爱国”这一角色，还必须符合相应素养与要求。首先是要有高尚的道德情操与担当精神。修己是治理的前提，为政以德是对官员在致仕时的最佳评价。正所谓“政者，正也”，这即要求官员做知行合一的表率。官员在日常生活中要不断“格致诚正”“三省吾身”，通过修身达到臻于完善的“内圣”境界。其次是要有优秀的政治才能。“修齐治平”是古代士大夫的毕生追求目标。最后是要常怀民本思想。在传统中国话语体系中，“善治”的基本特征之一便在于以人为本[7]。“治国有常，而利民为本。”治理国家的长久之道在于便民利民，只有从百姓的利益考虑问题，才能实现社会的长治久安。除了对国家的绝对政治忠诚，品德、能力、担当与爱民等政治要求也是中华民族在政治选拔中总结出的宝贵经验。

（四）“爱国者治港”的法治路径

完善“爱国者治港”的法治路径，必须符合“一国两制”实践安排。“爱国者治港”包含三重含义：一是只有“爱国者”才能治港;二是“爱国者治港”包括立场要求也包括能力要求;三是“爱国者治港”是实践体现，也呈现管治效能[8]。

第一，认同中华民族与中华人民共和国，将民族身份认同与公民身份认同二者有机结合[9]。在2016年香港立法会选举中，本土激进势力开始抬头，由此引发了“宣誓风波”。该事件的根本原因在于部分公职人员不认同中国人身份，严重影响“一国两制”与“港人治港”的正确实施。香港特区政府应继续以爱国主义与国家安全教育为重要抓手，将去殖民化教育与国民教育融入其中，改善香港的舆论生态和政治生态。第二，尊重国家主权原则。治港者必须摒弃所谓“香港本位”意识，以国家本位态度治理特区，真心维护国家主权、安全、发展利益和国家根本制度以及特别行政区的宪制秩序。在粤港澳大湾区建设背景下，如何使香港更好地融入国家发展大局，推动香港与内地规则衔接与机制对接，是治港者必须及时正面回应的议题。第三，拥护中央的全面管治权，正确认识“高度自治”原则。“高度自治”不是“完全自治”和“最大限度的自治”。任何试图以“高度自治”规避中央全面管治权的人士都应当被排除在管治者行列之外。第四，坚持行政主导原则。特区的政治体制是行政长官制而非西方的“三权分立”制，立法、行政与司法公职人员必须配合行政长官依法施政，给予行政长官高度尊重，共同维护行政长官作为特区宪制秩序第一责任人的形象与地位。第五，兼顾各阶层利益、保持繁荣稳定原则。港澳政制发展必须坚持循序渐进原则与保持“两个长期不变”原则，避免社会发生剧烈动荡。要用好功能界别的价值，保障专业界、工商界等专业人士的利益，防止人才、资金外流。第六，坚持“港人治港”“澳人治澳”。“爱国者治理”原则是“一国两制”的重要内涵。它并不否认港澳居民对当地的高度自治权利，只是将不符合爱国标准的人士剔除出管治者行列。除此以外，在拥护“一国两制”方针、效忠中华人民共和国及其香港特别行政区，遵守《宪法》和《香港基本法》《香港国安法》的大前提下，只要善于在治港实践中全面准确贯彻“一国两制”方针、善于破解香港发展面临的各种矛盾和问题、善于为民众办实事、善于团结方方面面的力量、善于履职尽责，都可以成为治港者。

二、“爱国者治理”的理论基础

个体对维护某种政治安排抱有持久忠诚，而这种忠诚在某种程度上必须依赖于某个政治统一体。现代民族国家作为政治、历史与文化的集合，是每一套政治秩序稳定运行的先决条件。不同身份的个体都与其具有忠诚与情感纽带。“爱国，是人世间最深层、最持久的情感，是一个人立德之源，立功之本。”[10]在此背景下，公职人员因其公民与国家权力执行者的双重身份，与国家建立了更为紧密与严格的忠诚关系，使“爱国者治理”观念内嵌在世界各国的政治文化当中。

（一）基于人类的一般共同体理论

第一，爱国源于公民道德伦理的要求。一切政治共同体的建立都是内部成员追求“善”的结果，人类永远不能从个体中寻求“善”的最优解，必须将自身放在特殊共同体中才能具有社会意义。正如相关研究指出的，公民各种德性背后都呈现出城邦的身影，爱城邦成为公民基本的道德要求[11]，为捍卫城邦而死正是最高贵的美德体现[12]。显然，爱国不仅是道德的核心，更是道德的基石。公民对国家利益关注、捍卫甚至牺牲的过程，就是实现自身价值并达至“善”的过程，它彰显了“非物化”行为的美德与道德义务[13]。国家就是一个建立在忠诚的道德情感之上的政治实体[14]。一方面，国家需要政治忠诚维系正常秩序运行;另一方面，对国家忠诚与维护是人类摆脱自然属性并进入社会成为政治人的基本前提。

第二，爱国源于人类理性的选择。首先，个体的权利、自由以及各种福祉的实现都要依附于特殊的政治共同体。个人为摆脱自然状态的野蛮无序或不稳定、不公正的待遇，通过建立和参加国家共同体，以此实现人类共同生活的安全保障。其次，公民与国家政治同一性巩固了爱国情怀，是人类对现实生存条件理性判断后的价值选择[15]。人之所以爱国，在于他所拥有的一切都在其中，这就决定了二者的利益不可分离[16]。只有赋予其公民资格的国家才会给予其保障与庇护，而没有公民资格的人们将处于“危险状态”。最后，政治共同体还为少数人提供了一个“维护宪政体制整体的真正道德动机”[17]，最终实现民族与社会的整合。具体而言，宪政爱国主义者将解决之道诉诸宪法本身，它不仅对少数人释放额外的道德压力，即向他们提供规范性理由;同时诉诸多数派对公平原则的忠诚以保障少数人的利益。鉴于此，理性人的选择包含其对共同体忠诚的内在逻辑。

第三，爱国源于个体对共同体认同感的驱使。任何一个共同体赖以存在的背后，都必定需要内部成员对共同体有着感觉或感情的黏合劑[18]。爱国的基础即要求国家共同体成员具备或认同政治秩序所依赖的政治与文化，使公民在认同的基础上激发对所在共同体的热爱与自豪。在政治认同方面，现代民族国家成为公民身份与价值归属的基本载体，赋予个体区别于他人的“自我意识”[19]。在公民个体认清自我、解决自我的进程当中，爱国成为连接公民与国家道德情感的纽带[20]。在文化认同方面，忠诚道德情感源于人们共同的祖先、语言、历史、一系列文化特征等政治纽带，这促使公民对所在国家拥有了归属感与依恋感，产生对国家前途与命运的关切之情[21]。基于本国文化的熏陶与价值观塑造，公民自发地维护由本国历史文化决定的独特政治与法律制度。“那些试图捍卫自己国家的人不仅对其土地面积或政府感兴趣，而且对其文化特性和政治传统感兴趣。”[22]只有通过自我与共同体共享关于善的目的及其历史，爱国主义及与之相关的忠诚才能被理解和证成[23]。

（二）基于国家与公职人员的特别权力关系

特别权力关系思想滥觞于中古时期欧洲封建领主与家臣的“保护与服从”政治秩序[24]，随后逐渐发展为一项政治效忠宪法理念[25]。该理论最先由19世纪德国公法学家拉班德提出，用以描述公务员对君主具有绝对的忠实与服从义务[24]，为德国君主立宪制度提供宪法与行政法依据。其目的是以此区别普通公民对国家所负义务须以法律授权为前提的一般权力关系。在特别权力关系领域中，公务员身份依附于国家权力而存在，国家可以单方面支配并要求公务员高度服从于己，故公职人员“不适用基本权利和法律保留”[26]。特别权力关系思想逐渐成为二战以前大陆法系国家公职人员政治效忠的主要理论学说。随着民主政治与法治理论发展，权力合法性只能来源法律的理念开始对特别权力关系发起挑战，人权观念的兴起也对该理论提出质疑。在此背景下，传统特别权力关系理论一度被否定与取代。对此，各国开始对特别权力关系理论进行发展与完善，将其中排除公务员基本人权、司法救济以及法律保留的含义剔除[27]。

目前，特别权力关系理论仍备受争议，但不可否认政府与公务员之间仍然是一种“高权的行政关系”[28]。该理论对公职人员的政治效忠要求在各国依旧发挥重要影响。首先，在代议制民主中，公务员作为人民的代理人贯彻人民意志，需以法律而非权力的形式落实公职人员对国家的政治忠诚[29]，忠实于国家权力的服从性仍是宪政背景下公职人员首要要求[30]。官僚体制在本质上就要求官员必须以公共利益为目的，客观地服从抽象法则与服务责任[31]。若没有官员的智慧和尽心，国家便不可能存在[32]。若下级官员不服从上级官员的指令，国家机构在组织上的统一性就会遭到破坏[33]。其次，现代国家公职人员宣誓制度体现着特别权力关系理论的身影。公职人员基于自由意志，通过宣誓的外在形式开始与国家建立特别联系，这表示他自愿承担着比一般公民更多的效忠义务[34]。对特殊主体加以特殊制约还是法治国家在实证法中无法否认的事实，全盘否定特别权力关系理论存在一定困难[35]。最后，政治忠诚分为积极忠诚与消极忠诚。消极忠诚只是符合国家与社会认可的最低级别要求，而积极忠诚才是判断爱国行为的实质标准。显然，特殊权力关系理论凸显了公务员相较于普通人更高的忠诚义务，即要符合积极忠诚的爱国标准。

（三）基于公职人员的政治伦理

首先，对国家忠诚与热爱是公民担任公职的初衷。一个人之所以愿意担任公职，不外乎是出于自愿地承认并接受这一正义制度的安排[36]。这其中蕴含的逻辑前提是他必须自愿服务公共事务并实现个人价值，并在受到国家委托后完成公民身份到公职身份的转变[37]。公务员制度自诞生之日起即以追求“公共善”为目标，将誓死捍卫国家制度与公共利益作为存在意义。普通公民在成为公务员的那一刻就决定把自己的忠诚与情感全部付诸国家。质言之，公务员的忠诚义务最初来源于自身承诺而非法律规定。只是基于相应考量，主权者将此义务通过法律的形式予以固定，以此防范公职人员“在角色的冲突中受各种利益的诱惑，出现滥用权力的现象”[38]。

其次，严格的政治忠诚是公职人员继续维持主权者信任的关键。官员必须寻求其同胞的信任，以期实现政府与公民在民主社会的良性合作[36]87。现代主权国家通过立法、行政与司法机关行使公权力来维持政治与社会生活秩序，保障人民（主权者）的基本权利。公务员作为具体执行国家各项权力的“受托者”，其身份特殊性必须受到主权者的监督。“如果公职人员不再值得信任，则社会和国家会在关键紧要的情况中被出卖而丧失。”[39]因此，他必须用更高标准的忠诚缓解主权者的担忧，赢得主权者对其继续委托授权。在某种程度上，官员的义务主体特征远甚于其权利主体特征[40]。具体而言，除了覆盖公民爱国义务的内涵之外，公务员往往要比公民爱国义务具有更加严格的言行要求[41]，在执行公务时要保持廉洁、高效与服从，合理支配公共权力与公共资源，促进政治秩序顺利运行与法律制度统一完整。

三、“爱国者治理”是世界各国政治体制的内在逻辑

国家共同体只有在政府与官员对其忠诚的基础上才能健康地存在，若政府与官员不再效忠主权者，则将出现危机[14]1492-1518。因此，“爱国者治理”是国际通则，没有哪个国家会把管治权交给不忠于自己的人。一些西方国家在面对我国治理香港的政策举措时，企图颠倒黑白，确立双重标准。事实上，西方各国政府多年来通过设计一系列严苛制度，确保了爱国者进入管治者行列，并对危害国家安全的人给予严格法律制裁。中国中央政府和香港特别行政区政府采取的确保“爱国者治港”的举措，同样符合国际惯例和基本政治伦理。

美国公职人员一直将高度政治效忠标准奉为圭臬。美国宪法规定总统、国会议员、州议会议员以及所有行政、司法人员都应宣誓拥护宪法，对危害国家安全者，剥夺其公职人员的资格。根据美国宪法惯例，当选的总统都要在最高法院首席大法官监督下宣誓，两党总统候选人要给予国家安全部门充分配合，以便完成相应的政治审查。美国1947年的行政命令第9835号，1953年的行政命令第10450号，《联邦法规汇编》第五编第731项、732项、736项，均专门规定了公务员忠诚查核制度[42]。在1976年“选举资金披露案”中，联邦最高法院指出，应当对选举资金披露适用严格审查，这将有利于制止政治腐败并改善政府形象[43]。对犯有叛国罪的国会议员，其不享有在出席议会期间或途中不受逮捕以及在议院发表意见或辩论而不受质问的特权。1993年，美国政府道德署制定了《行政部门雇员道德行为准则》，该总则规定雇员应当把对宪法与法律忠诚置于个人利益之上[44]。美国奉行的司法独立原则不能涵盖法官选任过程，因为这其中包含了法官必须效忠的任职前提。具体而言，美国联邦法官名单由总统提名，经参议院批准后再由总统任命，联邦法官通常具有较强的党派立场，且从历届总统任命法官的数量来看，大部分联邦法官与总统都来自相同政党。

英国作为最早设立公务员制度的国家，对公职人员的政治效忠义务作出了详细规定。一是制定了众多的行为守则与准则。例如，《公务员守则》规定公务员须奉献并致力于公共事业，将服务公众的义务置于个人利益之上。《议员行为准则》规定议员有责任忠实地效忠女王陛下及其后嗣和继任者。英国奉行的“政治中立”原则并非否定公务员的政治忠诚义务，而是要求公务员在不考虑政治信仰的前提下忠诚地服务于政府。二是拥有完善的宣誓制度。英国公职人员的宣誓包含效忠宣誓、司法宣誓以及受任宣誓，相关程序必须庄严、公开地进行，拒绝宣誓或违反誓言者将会导致公职资格丧失或离职的后果[45]。对英国政府而言，其内阁成员必须与首相来自同一党派，从而保证行政命令的上传下达。

澳大利亚宪法明确规定，凡触犯叛国罪或忠诚于外国、享受外国公民权利及特权之人，丧失当选议员或作为议员出席议会的资格。澳大利亚《1999年公务员法》规定，公务员必须遵守工作单位里有权发布指令的人发布的任何合法、合理的指令，并对与部长或部长的工作人员的往来保持适当的保密性。在海外就职时，公务员应当时刻维护本国声誉[44]94-95。澳大利亚《公职人员道德与行为准则实施细则》详细列举公务员“忠于职守”的具体情形，公职人员需要从熟悉政府政策、了解相关问题和方案、了解政府工作目标及政府运行环境等方面配合各个部长的工作，服务于澳大利亚政府与社会。公务员的级别越高，澳大利亚政府对他们的这些期望就越大[44]100。

加拿大根据《1867年宪法》与《1982年宪法》的规定以及责任政府的基本原则，明确了政府公务员对联邦议会民主制的责任与忠诚。2012年，加拿大制定了《公共部门价值观与道德准则》，提出公务员应当符合尊重民主、尊重人民、廉正、尽职管理和卓越五大价值观。如果公职人员不遵守这些价值观和预期行为，其可能会受到行政或纪律处罚，包括终止雇佣关系[44]74-79。

德国通过禁止政治党派和限制言论自由等司法手段将那些有敌意的（或被认为有敌意的）事务置于严格的控制之下[17]10，国家对公职人员的忠诚义务规定并不以是否执行公务为判断标准，而是将其所有行为都纳入政治效忠制度的考察范围[46]。法国宪法规定，任何政党及政治团体都可以参加竞选，但须遵守国家主权及民主原则。为了限制外国势力对政党选举的渗透，法国法律规定选举结束后参加选举的政党开支账目和候选人账目必须在《政府公报》上公布[47]。2018年，法国政府出台新的去极端化计划，包括将有极端化倾向的公职人员从安全部门调离或辞退[48]。不少发展中国家也在宪法及法律中规定了公职人员的政治忠诚义务，并通过严密的刑事“法网”保障国家安全与公共秩序。目前，全世界至少有177个国家在宪法中规定国家元首及公职人员的宣誓效忠制度[49]，普遍把“爱国者治理”的理念提升至宪法层面。

四、“爱国者治理”是我国治理体系和治理能力现代化的重要体现

“爱国者治理”是国家治理的前提与基础，是国家治理现代化的重要标志。我国在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，一直牢牢把握“爱国者治理”的着力点，坚持和完善中国特色社会主义制度。

（一）“爱国者治理”在我国国家治理体系中具有制度安排

党的十八大以来，国家高度重视公职人员对国家、人民与法律的忠诚，作出了一系列重要部署。《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》明确国家工作人员在就职时应当进行宪法宣誓的程序与内容，充分彰显与强化宪法权威与宪法信仰。2018年，公职人员就职宣誓规定被正式写入《宪法》。至此，“爱国者治理”成为我国根本大法的重要原则。我国《公务员法》《全国人民代表大会组织法》《监察官法》《法官法》《检察官法》均规定了公职人员宪法宣誓条款，充分贯彻了“爱国者治理”理念。“爱国者治理”在我国已由普通政治伦理上升为宪法法律原则。

（二）“爱国者治理”是实施“一国两制”方针的必然要求

其一，“愛国者治理”是我国解决港澳历史遗留问题的底线要求。港、澳在受殖民者统治时期根本没有真正的民主与自由，总督集立法、司法、行政及军事大权于一身，仅对宗主国负责。殖民统治者为防止港澳爱国人士对殖民政府的反抗，切断了当地华人进入当地管治框架的机会。受殖民者统治时期，港澳同胞既没有参与宗主国的决策治理资格，在地方治理决策上的影响也极其有限;香港同胞自发组织的多次反殖民主义的爱国运动均被港英当局无情镇压。在其政治抱负与爱国情怀都寻求无果之际，以邓小平同志为核心的党中央充分抓住历史关键机遇，与英国政府展开谈判并提出“港人治港”概念，迫使殖民者对“民主制度”作出进一步改革。回归后，港澳同胞的爱国主义情怀与政治抱负终于得到祖国响应，港澳爱国人士不仅能通过人民代表大会制度参与国家层面的治理，也能自行管理特别行政区自治范围内的事务，真正实现了当家作主。事实证明，“爱国者治理”实现了以人心回归为主的“二次回归”，使我国在祖国统一大业上迈出了关键性一步。

其二，“爱国者治理”是“一国两制”制度体系设计时一以贯之的指导性思路，是“港人治港”“澳人治澳”的基础与前提，是我国对港澳地区恢复行使主权的必然要求。1984年6月，邓小平指明了“港人治港”原则的前提是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港，其判断标准在于：尊重自己民族、诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权、不损害香港的繁荣和稳定[50]。《香港基本法》的立法原意同样蕴含着“爱国者治理”作为统领性原则的思想。例如，在《香港基本法》第一百〇四条起草过程中，就有委员认为公职人员宣誓效忠规定属于原则性条文，宜放入基本法总则当中[51]。香港回归后，不法分子持续炒作“港独”、反政府言论及各种“本土主义”议题，致使民意被反中乱港势力绑架，造成社会政治严重对立、民粹主义倾向严重，最终酿成社会失序与暴乱的惨剧。中央实施《香港国安法》与新选举制度一套“组合拳”，制止并粉碎了反中乱港分子与外国势力策动“颜色革命”的企图。

其三，落实“爱国者治理”的制度安排，是港澳保持长期繁荣稳定的最好出路。针对“一国两制”在香港的实践是不是真正成功、是不是真正具有生命力的问题，邓小平反复强调两个“判断标准”：一是“九七”回归前能不能实现“平稳过渡和顺利交接”;二是香港回归后能不能“继续保持长期稳定繁荣”[52]。对于前者，中国已经向世界提交了优秀答卷。对于后者，在中央政府与特区政府的精诚协作下，相关举措将潜藏在特区治理框架内的反中乱港因素予以清除，保证更多爱国管治人才的加入，进一步巩固香港由乱及治、由治及兴的态势。在“爱国者治理”原则的指导下，“一国两制”实践取得举世公认的成功，继续展现强大生命力。

（三）“爱国者治理”构建香港良政善治新格局

《香港国安法》与新选举制度的双重保障为全面落实“爱国者治理”原则奠定了扎实基础，重构了香港政治新面貌与管治新格局，让香港管治权牢牢掌握在爱国者手中，实现香港由乱到治的重大转变。“爱国者治理”是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。

其一，重构了香港选举制度框架，巩固了以爱国者为主体的地方治理体系。中央主导的香港选举制度改革主要以选举委员会的重新建构与新赋权为中心展开[53]，为实现香港的良政善治与经济繁荣稳定提供了坚实基础。一是增加了“第五界别”，即香港特别行政区全国人大代表、香港特别行政区全国政协委员和有关全国性团体香港成员组成的代表界;二是赋予选举委员会产生较大比例的立法会议员与提名全部立法会候选人的权力，充分发挥“筛选”功能，有效防止反中乱港分子混入管治者序列;三是设立了行政长官候选人与立法会候选人双重提名制度，建立提名阶段的候选人审查机制;四是使区议会回归区域性咨询服务组织，与社区居民建立紧密联系，回归基本法设计初衷。

其二，提升了选举委员会与立法会的广泛代表性与均衡性，确保了选举的多元性与竞争性。一方面，选举委员会与立法会在香港社会群众的覆盖面更加广泛，力求最广大香港居民参与政治及不同利益之间的平衡，符合香港实际情况与体现社会整体利益。另一方面，新选举制度并非搞“清一色”，而是立足于多元化目的，吸纳不同“政治光谱”的爱国爱港人士，通过团结香港最广大人民群众，推动解决不同阶层、不同领域的民生与经济问题。新选举制度下的立法会选举并没出现竞争性降低的局面。第七届立法会的90名议员由153名候选人角逐产生，其中28个功能界别也有57名候选人，这意味着新一届议员均是通过拼政纲、拼能力产生的，是实现香港良政善治的关键一步。

其三，填补了选举制度安全漏洞，确保了管治团队的爱国者属性。在香港原有候选人审查制度中，选举主任缺乏独立调查候选人的法定权力与权威性，相关审查标准与程序也存在差异化现象，加之反对派不断利用司法复核挑战选举主任的裁决，遂导致一批反中乱港分子混入管治者序列[54]。新设立的资格审查委员会拥有全面审查并确认选委会候选人、立法会候选人、行政长官候选人资格的法定权力，审查程序公平公正公开，且以候选人是否拥护基本法与效忠香港特别行政区为审查标准。除候选人一般资格审查以外，新选举制度还引入国安背景调查机制[55]，即国家安全委员会对不符合“爱国者”标准的候选人出具审查意见书，资格审查委员会根据意见书作出的权威性决定不受司法复核挑战，防止“伪爱国者”蒙混过关。

其四，健全了参选人及公职人员宣誓制度。香港特区多年来一直没有解决区议员、行政长官选举委员会、一般公务员及参选人的宣誓问题，致使大量揽炒派与“港独”激进分子混入管治者序列。《香港国安法》首次明确参选人应签署文件确立或宣誓拥护《香港基本法》与效忠香港特别行政区，从全国性法律层面解决了参选人宣誓问题。《2021年公职（参选及任职）（杂项修订）条例》也引入区议员宣誓规定。对选举委员会及一般公务员的宣誓问题，林郑月娥公开表示选举委员会应优先被视为公职人员，须按照《香港国安法》的相关规定进行宣誓[56]。香港现已通过法律及相关实践健全了参选人与公职人员宣誓制度，为保证“爱国者治港”制度安排的行稳致远提供了有力支撑。

其五，强化了行政主导政治体制。在原选举制度下，行政长官与立法会并非产生于同一民意基础，行政與立法的沟通不顺，加上行政权力缺乏政党背景，导致行政长官无法与立法会内的政党达成长期稳定的政治联盟，在客观上缺乏支持其依法施政的稳定力量。香港选举制度改革使立法会与行政长官拥有相同的民意基础，从而保障了缺乏政党背景的行政长官能够获得立法会的稳定支持，促使特区政府有效依法施政，形成行政与立法之间的有效配合、良性互动和相互制衡。在“半政党政治”[57]的制度框架内，尽管行政长官还不具有直接通过政党整合社会利益诉求的能力，但其通过选举委员会在一定程度上实现了与政党同一价值利益的愿景。

五、“一国两制”中“爱国者治港”需继续发展与完善

“一国两制”“全面管治”“爱国者治港”是现阶段治理香港的最佳方案。如何继续完善中央全面管治权与“爱国者治港”在宪法与基本法宪制框架内的法律化、制度化构建，是贯彻“一国两制”宪法精神的核心要义。

（一）健全香港维护国家安全法律体系

要推进基本法第二十三条立法及修例工作。《香港基本法》第二十三条规定特区应自行立法维护国家安全，这是特区的义务，也是特区的宪制责任[58]。2003年香港特区政府草拟了《国家安全（立法条文）条例草案》并提交立法会审议，但因遭到反对派强烈抵抗而未能通过，导致《香港基本法》第二十三条立法迟迟未能落实。《香港国安法》并不能取代第二十三条立法，特区仍有责任自行立法规制第二十三条中的7种犯罪行为。“第二十三条立法失败为我们提供了一手的立法经验和材料，特区政府当时提交的立法方案和汇集的立法资料今天仍然具有直接且重要的参考价值。”[59]因此，特区政府在接下来应尽早完成对基本法第二十三条立法及本地修例工作。

要完善非传统安全领域的安全立法。香港作为我国对外交流的重要窗口及枢纽，在数据监管、重要基础设施建设、跨境数据本地化存储、网络安全等方面应建立起严密的“法网”。特别是在建设粤港澳大湾区国家战略背景下，香港与内地的人流、物流、资金流、信息流往返较以往更为频繁，如何处理好香港居民个人信息的跨境治理以及平衡好居民隐私权与国家安全两者的关系，是香港管治者今后亟须考虑的重大议题。

（二）改革国民教育制度以培养合格后备力量

应统一香港中小学国民教育教材，由符合相关标准的香港本地出版社统一出版国民教育学科书目，并经教育局审查后才能流入市场。目前，仅由教育局制定课程大纲的松散模式存在一定漏洞。教育局也应单独将国家安全教育列为各中小学必修科目，并在香港统一选拔考试中加入国家安全教育板块。

要制定国民教育教师认定标准与监督制度。2021年6月，香港教育局增设“教育局副秘书长（特别职务）”，负责制定官校发展的策略，对教育局教育专业人员的发展进行监督。在此基础上，教育局应尽快统一制定关于中小学国民教育教师资格的认定标准，教育人员只有通过教育局举办的考核后才能教授香港各中小学的国民教育课程。此外，教育局应设立事后监督机制与执行部门，接受广大市民与家长的建议与监督。

要设立国民教育与国家安全教育出版许可制度与书号监管制度。目前，香港康乐及文化事务署通常先将书号批复给香港出版社，书籍在出版社内部审核与出版后，再由出版社向康乐及文化事务署完成备案手续。这种审查与备案制度存在一定漏洞，导致含有错误立场和煽动性内容的教科书流入市场。接下来，特区政府先应对涉及国民教育与国家安全内容的图书设立出版许可制度，出版社只有在得到特区政府授予的许可证后才能出版相关书籍。此外，要加强核发书号的事前监管。香港康乐及文化事务署应对相关书籍的内容及作者信息进行全方位审查后再核发书号，禁止涉及国民教育与国家安全内容的书号预先派发。要设立定期的事后监管制度。香港康乐及文化事务署对相关图书备案后，应当在一定期限内对图书再次审核，定期接受社会对该书籍的反馈。

（三）强化公职人员的国家认同与宪法认同

要将“爱国者”定义规范化、法律化。香港对“爱国者”的定义缺乏明确的法律文件规范，不利于选举委员会与候选人资格审查委员会对“爱国者”的统一理解与把握。在香港以往的选举制度中，选举主任没有严格具体的资格审查标准可以遵循，使资格审查的裁决往往流于表面。一方面，香港特区政府可以在中央近年来所制定的法律、所作出的决定和相关重要精神的基础上明晰和具体化爱国者的定义，并以之作为审查选举过程中候选人资格的准则[54]。另一方面，选举委员会与候选人资格审查委员会也须将参选人或候选人对国家的贡献（而非仅对香港的贡献）作为考察的法定指标，以此增进公职人员的国家认同感。此外，要将宪法知识考察纳入官员选拔的考察标准。公职人员对《宪法》的掌握和理解，是深入理解《香港基本法》的基础。只有真正深入掌握了《宪法》的各项条款和立法目的，才能在实施基本法过程中做到有效结合，更好实现法的价值。

（四）明确立法会参选人竞选政纲的法律效力

新选举制度下的选举委员会拥有选举行政长官、较大比例立法会议员以及提名所有立法会议员的权力，行政长官由此与立法会产生了更加紧密的政治联系，行政主导立法制度设计得以顺畅运行。在此基础上，为避免出现部分“政治同盟”在审议重大立法草案中临阵倒戈的局面，应当将各党派参选人的竞选政纲法定化，并作为今后任职监督的重要评判指标。若部分立法会议员在任职后的行为与竞选时的政纲严重不符，则应按《香港基本法》第七十九条第七款规定的“违反誓言”处理，即经出席立法会议员三分之二通过谴责，由立法会主席宣布其议员资格丧失。

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责任编辑：孙德魁

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2022.03.010

作者简介：郭天武，中山大学法学院/粤港澳发展研究院教授、博士研究生导师;李峥，中山大学粤港澳发展研究院博士研究生。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制研究”（20ZDA094）

引用格式：郭天武，李峥.“爱国者治港”的理论证成与实践逻辑[J].统一战线学研究，2022（3）：117-129.

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