乡镇内部控制制度构建与完善分析

柴红兵 浙江省余姚市大岚镇人民政府

引言

实际上，乡镇的发展离不开乡镇政府的内部控制与风险管理，但就目前情况而言，由于部分乡镇政府的内部控制意识较为薄弱致使内部控制制度建设不够健全，内部控制流程、内部控制活动中均存在较为严重的问题。而针对上述问题，我国乡镇政府必须立足于本身，根据自己的实际发展状况，结合未来的发展目标，建立完善的乡镇内部控制制度，帮助乡镇加强内部控制管理力度、风险管理力度，这对于帮助乡镇实现可持续发展的战略目标具有十分重要的现实意义。

一、乡镇内部控制概述

内部控制是指企事业单位对日常生产经营活动进行全面的控制，控制范围需要贯穿于企事业单位生产经营与发展的全流程当中，其主要是指对企事业单位内部的控制与管理。首先从企事业单位内部控制内涵与风险管理内涵上来看。内部控制是指企事业单位对日常生产经营活动的全面控制，从决策计划到实施计划，再从实施计划到完成计划，其贯穿企事业单位生产经营活动的全部过程，同时也包括对决策层、管理层及员工层的所有工作行为进行监控，确保每一步工作流程合法、合规且符合企事业单位相关规定，这是提高企事业单位经营效益的有效保障。其次从企事业单位内部控制的执行方式与风险管理的执行方式上来看。内部控制主要是通过加强对企事业单位内部的管理，促使企事业单位内每一位成员都能够按照规定执行工作任务，然而就目前情况而言，大部分企事业单位的内部控制都无法对管理层与决策层进行有效的控制，因此，目前大部分企事业单位内部控制的执行目标对经营活动过程及结果的控制。

实际上，构建完善的乡镇内部控制制度能够帮助乡镇规避发展过程中的发展风险，乡镇内部控制制度属于行政事业单位的范畴，通过内部控制制度能够帮助乡镇对自身经营活动中的风险进行全面的控制，从而帮助乡镇实现预期的发展目标，由此可见，内部控制制度的建立本质上便是对风险的控制与管理。从内部控制与风险管理的角度来分析，乡镇内部控制的目的是帮助乡镇实现管理目标，而风险管理便是乡镇发展中最重要的管理目标之一，乡镇的风险管理目标是帮助乡镇规避风险，从而保证乡镇的经济效益，而乡镇的内部控制就是帮助企业规避风险和控制风险的一种重要手段。从参与程度的角度上来分析，在乡镇发展的过程中，无论是风险控制还是内部控制均需要乡镇每一位工作人员的参与，其是一个需要全员参与的过程，更是一个协调统一的机制，由此可见，乡镇的内部控制与风险管理是密不可分的。

二、乡镇内部控制制度建立与实施中存在的问题

（一）内部控制环境不够完善

据笔者调查研究显示，现阶段我国大部分乡镇政府的内部控制环境不够完善，受人员编制、业务素质的影响，乡镇政府内部控制环境紊乱，内部控制制度执行力度差，大部分乡镇政府的内部控制管理流于形式，使得整体管理质量、管理效率大打折扣，并导致乡镇的发展受到了严重的阻碍。首先，乡镇政府管理层内部控制意识薄弱，在将重点发展目标放在经济发展上，但未能够注重经济发展过程中存在的风险因素，未能够意识到风险管理与内部控制之间的关联性，将重点发展目标放在城乡建设、经济发展当中，致使部分乡镇政府虽然建立了内部控制制度，但执行效果差。其次，大部分乡镇政府的工作人员认为内部控制管理工作只由专门的工作人员进行日常经营活动的记录即可，未能够意识到自身在内部控制管理工作中的重要作用，大部分乡镇政府未能够实现全员参与内部控制当中，致使内部控制管理工作开展难度大、执行效果差。

（二）风险评估缺位

通过上文分析可知，乡镇建立内部控制制度的主要目的是帮助乡镇政府高效率、高质量地完成内部控制管理工作，内部控制管理工作与乡镇政府的风险管理息息相关，若在乡镇政府的内部控制工作中未能够合理地对发展风险进行评估，将会导致内部控制管理无法发挥其真正的功能与价值。现阶段，大部分乡镇政府的工作人员认为乡镇政府的工作是为人民服务、为社会服务，属于公共服务性质，在经营过程中不存在风险因素，故而缺少风险评估，但实际上，乡镇政府在发展过程中存在以下三点风险因素。第一，乡镇政府的经营活动存在一定的支付风险，该种支付风险主要体现在预算方面，即预算执行与预算编制脱节，乡镇政府在完成某个生产经营活动项目当中，存在不合规支付、违规支付的现象，致使项目的经济效益无法得到保障。第二，大部分乡镇政府未能够针对所开展项目的特点合理地建立劳务费、误工补贴等机制，未能够综合考虑项目开展的实际需求，致使部分项目工作人员可能存在不满心理，从而导致项目开展时效性降低。第三，在财务会计核算方面还存在较大的问题，部分乡镇政府的财务会计核算流于形式，未能够按照新会计制度的要求进行核算，致使财务核算资料内容缺乏真实性，进而导致财务会计核算结果未能够反映出项目实际的经营状况，这将对项目的决策与发展带来十分严重的影响。

（三）内部控制活动不够严谨

据笔者调查研究显示，我国大部分乡镇政府在内部控制执行过程中存在以下三点问题。第一，现阶段我国大部分乡镇政府在内部控制管理工作中存在管理工作人员岗位冗余、混乱的问题，岗位工作人员的职能划分不清、权责界限不够明确，未能够采用岗位不相容制度，内部控制活动流程冗余且复杂，未能够针对乡镇政府目前的发展状况及未来的发展目标建立合理的内部控制流程，致使内部控制工作开展难度大。第二，乡镇内部控制活动授权审批的控制定界较为模糊，未能够合理规划审批流程，部分乡镇政府存在仅由“一把手”审批的现象，致使乡镇政府内部控制审批环节存在严重的问题。最后，在乡镇政府经营与发展活动当中，项目的预算管理较为薄弱，未能够在成本控制的角度上进行预算编制，大部分乡镇政府仅是由财务部门进行大致估算，预算工作力度较低，从而会导致项目实际成本与预算成本存在较大的偏差，这将会导致乡镇政府的经济效益受到严重的影响。

（四）信息与沟通方面不够健全

实际上，内部控制管理工作对信息的依赖程度极高，而在内部控制活动进行的过程中，若不能够保证信息传递、信息沟通的时效性则会导致内部控制活动开展质量与效率受到严重的影响。就目前情况而言，我国的大部分乡镇政府的信息与沟通方面还不够完善，一方面，乡镇政府的基层业务人员素质差距较大，未能够重视及时传递信息的重要性，信息传递过程中主要以公文为主，但部分基层业务人员公文制作能力较低，在制作工作时将会耗费大量的时间，这就导致信息传递与沟通存在一定的滞后性。另一方面，我国部分乡镇政府的反舞弊机制不够健全，大部分乡镇政府的财务工作人员仅能够根据项目提供的财务信息制作财务报告，而对于财务信息的真实性审核力度不足，财务工作人员无法直接参与到项目的生产经营活动当中，致使乡镇政府无法及时发现项目的徇私舞弊、贪污腐败现象，这将会对乡镇政府的经济效益及广大人民群众的切身效益带来十分严重的影响。

三、乡镇内部控制制度构建与完善的实施策略

（一）改善内部控制环境

改善内部控制环境是完善乡镇内部控制制度的基础工作，只有乡镇政府具备良好的内部控制环境，才能够确保内部控制制度真正的贯彻落实于乡镇政府生产经营的全流程当中。乡镇政府需要激发工作人员全员参与内部控制管理的意识，提升工作人员之间的凝聚力与向心力，确保每一位工作人员均能够做到与乡镇的发展目标保持高度一致，为乡镇政府创造良好的内部控制环境，进而促使内部控制工作能够落到实处。同时，需要提高乡镇政府的风险管理能力，提升领导层的内部控制意识，促使领导层能够意识到内部控制管理工作对于风险防范、风险管理的重要意义，要求领导层充分发挥自身的榜样作用，带动基层业务人员切实参与到内部控制管理活动当中，进而促使基层业务人员能够为乡镇的发展发挥出最大的个人效应。

（二）改善风险评估防范机制

通过上文分析可知，风险评估防范机制对于帮助乡镇政府实现有效的风险管理与控制是十分重要的，因此，乡镇政府必须改善风险评估防范机制，综合考虑实际发展环境、金融市场环境等综合因素，对乡镇政府生产经营活动项目开展有效的风险控制。风险评估是乡镇政府开展内部控制与风险管理的重要环节，同时也是强化乡镇政府内部控制与风险管理的根本工作，利用风险评估防范机制能够帮助乡镇政府规避发展风险，从而保证乡镇政府的经济效益。一方面，乡镇政府的风险评估工作应贯穿于政府的整个生产经营活动当中，包括前期的准备、中期的执行与后期的核算，需要根据实际的市场经济环境、经营环境及金融环境进行完善的风险评估，推测项目开展过程中可能存在的风险，并科学划分风险等级，将风险等级划分为重大风险、重要风险及一般风险，并做出风险评估报告，对运营风险、市场风险、财务风险进行评估，以便发现风险即将来临时，及时做出应对方案。另一方面需要对风险管理工作进行统一的部署，并将风险管理与内部控制进行有效的融合，将风险管理与内部控制看作是一个体系，明确决策层、领导层、内部审计部门等相关部门职责，建立重大风险预警机制及决策机制，时刻关注金融市场及行业市场的经济变化与环境变化，确保政府可以规避或解决风险。

（三）细化内部控制活动

对于乡镇人民政府来说，其涉及的具体的内部控制活动较多，但是较容易出现问题的主要是上文所分析的不相容职务和岗位的分离、授权审批的控制权限界定和预算管理三个方面。乡镇人民政府要想细化内部控制活动，须分别针对这三项控制活动，分别制定较为完善的管控措施来加以约束，防止因控制活动不够细化而产生管理风险，例如针对预算管理来说，可分别在预算编制环节做好单位各部门的沟通，准确把握预算资金的实质内容，而在预算执行环节，可考虑在单位内部建立执行评价考核机制来提高预算执行效率，防止超支行为的发生。

（四）做好信息沟通工作

现如今，我国已经步入了信息化时代、网络化时代，而我国乡镇政府的内部控制管理工作也需要紧跟社会发展的步伐，合理地运用信息技术、计算机技术、大数据技术等，针对乡镇的内部控制工作建立专门的信息沟通、信息传递平台，从而进一步提升信息传递的时效性与准确性。一方面，乡镇政府可利用该平台进行视频会议、电子政务双向交流，提升信息传递的效益。同时，乡镇政府可利用该平台进一步加强项目与财务部门的沟通，项目的生产经营信息均需要传递到信息数据平台当中，而财务工作人员可在平台直接获取经营数据，从而对进行财务会计核算工作，该种方式能够帮助乡镇政府在一定程度上规避财务核算中的风险，对于进一步加强内部控制力度是尤为重要的。

（五）完善内部控制的内部监督体系

完善的内部控制监督体系对于保证内部控制制度执行效果与执行力度是尤为重要的，因此，我国乡镇政府必须建立健全的内部控制监督体系，为内部控制管理工作的执行提供有力保障。一方面，乡镇可针对内部控制工作建立奖惩机制与激励机制，在内部控制工作中，若发现政府工作人员存在行为问题，则需要做出严格的处罚，而对于工作效率高、质量高、态度佳的工作人员可以给予一定的奖励，该种方式能够激发员工的工作积极性，实现人人有责、人人负责、互相监督、共同进步。

结语

综上所述，乡镇内部控制制度的构建与完善对于推动乡镇的振兴发展是十分重要的，在实际进行内部控制制度构建与完善的过程中，我国乡镇政府需要改善内部控制环境，提升领导层的内部控制意识，改善风险评估防范机制，提升风险管理与内部控制之间的关联性，从而才能够确保内部控制制度能够真正发挥其功能与价值。同时，需要细化内部控制活动，加强各部门、各岗位之间的沟通与联系，提升内部信息传递效率，建立岗位不相容制度，并完善内部控制的监督体系，为内部控制管理工作的顺利开展提供有利保证。