国家资历框架下区域性学分银行标准体系构建研究

[摘要]国家资历框架是一个国家搭建终身学习“立交桥”的基本制度体系。以国家资历框架为基准，建立学习成果认证与转换的标准体系，是区域性学分银行制度建设的重心与实施的依据。研究分析具有代表性的学分银行制度及其标准建设的先进经验可知，区域性学分银行标准体系构建的重点是基于国家资历框架顶层设计，在地方行业能力标准、认证能力单元、书证融通课程体系、先前学习成果认证、数字化资历名册、质量保证与评价等方面，探索具体的学习成果转换路径。

[关键词]国家资历框架;区域性学分银行;学习成果认证;标准体系

[作者简介]于倩（1973- ），女，山东文登人，山东开放大学发展规划处副处长，教授，硕士。（山东  济南  250014）

[基金项目]本文系2021年山东省人文社会科学课题“全民终身学习视域下的山东省学分银行建设路径探究”（项目编号：2021-YYJY-08，项目主持人：于倩）、2019年山东省教育科学“十三五”规划课题“山东省终身教育学习成果认证、学分积累与转换机制研究”（项目编号：YZ2019074，项目主持人：于倩）和山东开放大学2021年度科研发展重点项目“学分银行服务全民终身学习立交桥建设的实证研究——基于山东开放大学的视角”（项目编号：2021NDYY01Z，项目主持人：于倩）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）10-0049-07

一、引言

标准体系建设是实现学习成果认证、学分积累与转换的核心，也是区域性学分银行建设的重点和难点。目前国际上学习成果的认证、积累与转换制度主要有三种模式，分别是建立国家资历框架的制度模式、高校之间签订协议的制度模式和韩国“学分银行制”的制度模式。其中，建立资历框架是被世界上150多个国家和地区广泛采用的主要制度模式。资历框架（Qualifications Framework，QF）是由政府教育部门联合不同利益群体共同制定、反映各类学习成果的等级和通用标准体系，旨在建立各级各类教育系统和劳动力市场之间相互衔接的认证制度。2016年，“制定国家资历框架”被正式列入我国“十三五”发展规划。2019年，《中国教育现代化2035》明确指出，我国以建立服务全民终身学习的现代教育体系为目标导向，将“建立国家资历框架”“建立健全国家学分银行制度与学习成果认证制度”列为今后一段时期现代教育体系建设的重点任务。

二、学习成果认证标准体系建设的先进经验与启示

如果说资历框架是建设学习成果认证标准体系的基础，是一个国家或地区搭建终身学习“立交桥”的基本制度体系，学分银行则是实现学习成果认证、积累与转换的现实途径。很多国家和地区都是以標准建设为引领，建立本国或本地区的学习成果认证制度，如英国、欧盟、韩国、美国、澳大利亚和我国香港地区等。在我国的学分银行建设中，国家层面主要采用了资历框架的建设模式。以国家资历框架为基准，建立学习成果认证与转换的标准体系，是区域性学分银行制度建设的重心与实施的依据。研究分析具有代表性的资历框架及学分银行标准体系，其先进经验对区域性学分银行建设具有重要的启示作用和借鉴意义。

1.立法是学习成果认证、积累与转换的政策保障。一些具有代表性的国家或地区均由相应政府部门颁布了有关学分银行制度的法律和政策，并设立了专门的学分银行或资历框架官方管理机构，采用自上而下的管理模式，为学分银行的认证服务体系运行提供了政策保障。例如，英国政府2003年将“国家资格框架”改为资格与学分框架（QCF），并颁布了QCF规范白皮书。QCF的官方管理机构有资格及考试监督办公室、资格与课程发展署、学习与技能委员会与专业技能委员会等，负责维护标准，创建资格课程、提供评估认证以及评价监督等。韩国学分银行（ACBS）隶属韩国教育科学技术部终身学习政策司管理，专门成立国家终身教育振兴院（NILE）作为行使学分银行日常管理职能的核心机构，1997年韩国政府颁布《学分认证条例》等作为法律支持。我国香港地区于2007年颁布《学术及职业资历评审条例》（香港法例第592章），并授权香港学术及职业资历评审局负责资历框架（香港地区称“资历架构”）的质量保证及资历名册管理工作。香港特别行政区教育局（EDB）是资历架构的主管部门，专门设立资历架构秘书处（QFS）负责资历架构的整体执行以及推广。上述法律政策和法定机构，确保了学分银行制度的有效实施和规范有序运行。

2.完全学分制是学习成果认证标准建设的前提条件。学分制是学分银行实体运行的基础。所谓“学分银行”，就是借鉴与模拟银行的功能和特点，以学分为计量单位，按照统一的标准，对学习者的各类学习成果进行认证与核算的学习激励制度和教育管理制度。为了建立统一的标准以进行学分的互认、积累与转换，英国、南非和我国香港地区等都明确规定了每个学分的学习量，即1学分等于10个概念学时。目前我国高校一般实行学年学分制，还未能完全打破传统的刚性教学计划模式，建立起灵活开放的课程体系和严谨规范的学分管理程序。从一些成功案例看，只有树立以人为本的开放式办学理念，建立以市场为导向的模块化课程体系和层级化证书体系，实行灵活自由的弹性学习制度，才能形成科学的学分互认机制，满足不同层次学习者的个性化学习需求。

3.统一的资历框架和课程标准是学习成果认证的基础。为打通教育和职业两大领域，衔接学历与非学历、职前与职后多种教育类型，英联邦国家、欧盟各国、南非和我国香港地区等建立了资历框架，将普通教育、继续教育、职业教育和培训等纳入统一的体系。资历框架的模式建构是根据知识、技能和能力的要求，构建成一个连续的、可被认可的资历阶梯，表明资历的不同级别和不同资历的可比性。韩国、美国等虽然没有建立国家资历框架，但是韩国学分银行由政府制定发布了统一的标准化课程（Standardized Curriculum）并进行定期调控，使学分银行制度的运行具备了统一的机构认证和学分转换参照标准;美国的学分衔接和转换系统也以协议的形式规定了联盟内部的课程标准，从而搭建起校际之间课程衔接与学分互认的桥梁。

4.非正规、非正式学习成果认证是学分银行制度实施的重点和难点。建立包含非正规教育和非正式学习在内的多样化学习成果认证制度，被视为实施国家资历框架的有效支撑和实现全民终身学习的重要杠杆。从20世纪中叶开始，世界上已经有100多个国家和地区，先后建立起先前学习成果认证的相关制度。例如，英国以先前学习认证（Accreditation of Prior Learning，APL）和先前经验学习认证（Accreditation of Prior Experiential Learning，APEL）的方式，分别对学习者以前通过正规教育和非正式方式、非正规渠道获得的学习成果进行评价和认定。我国香港地区在资历架构下设立过往资历认可机制（RPL），将从业人员通过非正规和非正式学习获得的知识和技能以各行业《能力标准说明》为基础进行评估，通过后可转换为资历架构认可的资历，并获得“资历证明书”。正如有研究者指出的，建设学分银行的根本原因是在终身学习理念指导下去认可一直以来被忽略的非正规和非正式学习成果。由于非正规教育和非正式学习具有复杂性、分散性和无序性的特点，学习成果的含金量难以评价并得到社会的认可，需要通过学分银行建立的相关认证标准将正规教育与非正规教育、非正式学习衔接起来，创造一个开放灵活兼容并包的终身学习社会。

5.功能强大的信息平台是学习成果认证、积累与转换的载体。学分银行公共服务信息平台是学习成果认证标准运行的客观载体和功能实现的有效工具。例如，英国资格与学分框架的信息管理系统主要包括国家认证资格数据库（NDAQ）、跨合作伙伴管理信息（MIAP）和学习者成就记录系统（LAR）;韩国学分银行的信息平台主要由国家终身教育振兴院下属的学分银行信息服务中心管理，并在地方设立信息分中心提供在线服务;我国香港地区资历名册网站载列得到管理当局质量保证的8000多个资历及课程的学分转移资讯，并面向社会开放。此外，还有欧洲学分转换系统的信息服务网络与学分转换系统热线、澳大利亚资历框架的国家认证资格数据库信息系统、美国南部各州的远程学习联盟和“电子区域转移通道”等，都是通过建立多层次、多通道的公共服务信息平台和强大便捷的数据库信息系统，使学习者的学分转换最大限度地成为可能。

6.完善的质量保证与评价体系是学分银行运行的关键。国际上资历框架和学分银行的运行，均建立了严格的质量保障和评审机制。例如，英国资格与学分框架实行“规范管理机构—颁证机构—培训机构”三级质量保证体系，所有资格单元只有经过最高级的规范管理机构认证和授权后，方能进入国家资格数据库。韩国学分银行由教育科学技术部、国家终身教育振兴院、各省（市、道）教育办公室共同负责管理及质量保障。其中，国家终身教育振兴院负责制定专门的标准化课程并由教育科学技术部统一发布;任何非正规教育、非正式学习成果和社会教育培训机构，都需经过学分银行的严格评估才能获得或提供学分;教育行政部门规定每人每年获得的学分不能超过42分，以保证学习过程和效果。我国香港地区资历架构由香港学术及职业资历评审局、大學教育资助委员会下设的质素保证局、联校质量检讨委员会分别负责对社会教育培训机构开办的课程、大学学位课程、继续教育机构开办的课程进行质量评审，其质量保证的内容主要分为课程评审和过往资历认可两个方面，从而确保了资历框架的顺利推行和人才培养的质量。

三、区域性学分银行标准体系构建的路径

学分银行标准体系可以分为宏观层面的资历框架、中观层面的认证能力单元和微观层面的学分、课程、证书等认证要素。其中，资历框架作为各级各类学习成果衔接与沟通的共同参照系，从先进经验看，其开发主体均是由政府主导。在国家资历框架这一基准之下，区域性学分银行作为提供学习成果认证服务的主体，应将标准体系建设的重点放在探索具体的学习成果转换路径上来，即基于国家资历框架顶层设计，建设系列认证标准、转换规则和评价机制。

1.对接国家资历框架等级标准，建立地方系列行业能力标准。按照张伟远教授研究团队给出的理论模型，我国国家资历框架在内部结构上是由从低到高排列的一系列资历等级构成的，每一等级的通用标准一般从知识、技能、能力等维度进行描述，涵盖普通教育、继续教育、职业教育、职业培训以及各类业绩等不同门类，从而搭建起各级各类教育横向沟通和纵向衔接的“立交桥”。通用标准由国家教育行政部门牵头研制，而在具体的学习成果认证过程中，还需建立覆盖各行业领域的能力标准，并赋予每个能力单元以相应学分，才能实现基于等质实效原则的学习成果比较。

国家资历框架作为母标准指导行业能力标准建设，各行业能力标准相当于它的“子集”，是依据资历框架各级别的通用标准，按照知识、技能与能力等维度，确定某一行业范畴与能力等级，形成由能力单元组成的一系列能力矩阵，以反映各行业领域对人才的要求。各个等级的能力标准说明在国家资历框架通用标准描述的基础上，将每个行业领域每一级资历获取所要求的知识、技能和能力水平等进行细化，使每项资历的描述符合具体岗位职业能力的特点，更具行业针对性和可操作性，从而引导各职业院校及社会教育培训机构直接对应岗位能力要求设置专业课程体系，使人才培养目标规格更切合行业产业需要，学习的成效更为显著。例如，截至2019年4月，我国香港地区基于资历架构已研制并发布了23个行业共48套《能力标准说明》，涵盖行业占香港整体劳动人口已超过53%。因此，区域性学分银行的一个重要任务，就是要推进国家资历框架通用标准在具体学习成果认证中的应用，即组织职业院校和行业企业等专家依据国家资历框架等级通用标准，结合行业岗位职能分析和能力要求，共同开发不同行业的职业能力层级说明，对行业领域的知识体系和能力谱系进行可视化展示，形成基于国家资历框架的地方系列行业能力标准，以实现国家学分银行学习成果认证制度的落地生效。

2.对接岗位职业能力需求，建立学习成果认证能力单元。在资历框架中，单元（unit）是最小的学习单位，是所有资历（资格）的基本组成单位。例如，英国资格与学分框架由行业技能委员会及颁证组织共同开发了每个资格的组合规则（Rules of Combination，ROC），学习者完成规定的学习单元后，运用“组合规则”将获得的学分进行组合，达到要求即可取得某项资格;欧盟的行业资历框架将各行业的系列工作任务置换成一系列精心设计的教学单元，使职业要求充分与教育系统对接，兼顾教育性、职业性、通用性和专业性。可见，能力单元代表完成某项工作的一组最少的不可再分的任务要求，资历框架中的每一项资历（资格）都是由若干能力单元按照相应等级标准进行的系统化组合。

地方行业能力标准建设需要在国家资历框架等级通用标准的指导下，由区域性学分银行负责组织专家团队，通过行业需求调研和任务分析，将职业岗位（群）所需能力进行颗粒化拆分，制定可操作、可量化的评价标准，形成若干个清晰的能力单元。每个能力单元包括名称、编号、应用范围、资历级别、学分、学习成效目标、评价标准等关键性要素。各能力单元描述经学分银行认证后，形成不同资历的认证能力单元库，通过学分银行信息平台向社会发布，为所有社会成员和机构提供统一而清晰的标准指引。各职业院校和社会教育培训机构可以根据能力单元标准重新设计课程教学目标，基于工作过程系統化构建课程体系，使专业课程设置直接对接岗位职业能力需求，形成对应教学目标和资历要求的学习结果，促进学生有效学习行为的发生。以能力为本位的课程设置不仅赋予了行业企业决定人才培养目标的话语权，也使得教育系统能够突破自身壁垒，及时对劳动力市场需求做出反应，从而提高应用型人才培养的针对性和效率。区域性学分银行地方行业能力标准建设流程如下页图1所示。

3.对接1+X证书制度，建立职业教育书证融通课程体系。1+X证书制度是国家为探索建设职业教育国家学分银行、构建国家资历框架而实施的重要举措。在1+X证书制度试点过程中，学分银行发挥着数据库和交换器的作用。职业教育国家学分银行负责构建国家资历框架系统模式，为实现学历证书（“1”）与职业技能等级证书（“X”）的互认与转换提供基准。中高职院校和各级开放大学等作为试点推进主体之一，需要将专业教学标准与职业技能等级标准对接，对比行业能力标准认证单元具体要求，科学确定培养目标，使证书培训内容有机融入专业人才培养过程，实现课程的层级化设计和模块化组合，重构面向现代产业岗位群职业能力的课程体系和课程标准。

区域性学分银行可以作为试点推进的牵头单位，负责组织试点院校、相关行业企业专家等，按照资历框架以学习成果为导向的认证模式，制定系列职业技能等级证书与学历教育学习成果之间的转换规则，经本区域学分银行专家委员会评审后，通过信息平台向社会发布。对于试点取得的学习成果，经学分银行认定后，同时作为证书培训和课程教学的“双成果”存入信息平台;符合学分银行相应转换规则的，还可以通过信息平台进行学分兑换，即考核合格的单元模块可直接获得对应的职业技能等级证书，而获得的职业技能等级证书也可以免试相应课程。学分银行信息平台面向参与试点的院校学生和社会人员，建立个人终身学习账号和机构账户，开展学习经历登记存储，实现学习成果的可追溯、可查询、可转换。

4.对接资历框架等级和学分标准，建立先前学习成果认证机制。在资历框架下，统一的等级标准和学分标准为学习成果认证、积累与转换提供了尺度，可用于正规教育、非正规教育、非正式学习等所有学习成果的计量。区域性学分银行需要在国家有关政策的支持下，将学习者已经学过或长期积累的培训课程成绩、职业证书、职称证书、工作业绩、项目奖励、社区教育、老年教育等学习成果纳入统一的认证体系，基于国家资历框架开发相应的评价标准、认证流程或转换规则，逐步建立起先前学习成果认证机制，使以前被忽视的各类非正规、非正式学习成果在资历框架下获得评价或认可，并授予相应的资历学分。

笔者认为，依据联合国教科文组织（UNESCO）等开发的学习成果识别（Recognition）、验证（Validation）与认证（Accreditation）三阶段理论模式（RVA），可以结合人们对学习成果认证的不同需求来确定不同的评价方式。对于学历教育方面的需求，可以侧重于学习成果的认证，按照“原始学分—标准学分—有效学分”的路径进行转换，最后兑换为相关高校的课程学分或资历证明;对于自我能力提升、职业培训等非学历教育需求，可以侧重于学习成果的识别与验证，仅转换为资历框架下学分银行的标准学分，然后进行记录与学分的积累，并分层次制定相应的激励政策，鼓励学习者参与更高层次的学习。区域性学分银行要推动多种形式的学习成果认证与互认，将国家资历框架下的认证标准研制过程和体系建设作为一项核心工作，特别是针对在线学习成绩单、微证书、数字徽章、电子档案袋、纳米学位、微硕士等数字化学习成果，逐步研究构建标准的资历生态系统，允许学习者通过不同渠道学习并累积学分，让不同背景的从业者所具有的工作经验和能力，能够按照资历框架的等级和维度得以确认，从而确立自己接受再教育的起点，减少在知识、技能方面的重复训练，畅通技术技能型人才成长通道。

5.对接公共服务信息平台，建立数字化资历名册。学分银行公共服务信息平台应涵盖所有被资历框架认可的资历信息和学习成果认证与转换标准体系，面向个人学习者和社会机构等服务对象，实现学习者注册建档、政策及信息发布、终身学习成果认定与存储、学分积累与转换、资历证明打印、网上信息查询、监督评价反馈等功能，从而形成基于网络的本区域权威性综合信息管理服务系统。其中，数字化资历名册作为信息平台面向社会提供查询服务的窗口，载列所有经过学分银行质量评审的资历课程、认证能力单元和资历提供机构等信息。首先，数字化资历名册要清晰地列出由不同能力单元组合而成的课程名称、资历级别、学分、颁授机构、授课模式等信息，对区域内各院校和社会教育培训机构的课程与教学改革起到一定的引领作用。其次，各院校和社会教育培训机构可以依据国家资历框架下的相关能力单元开发内容类似的课程，通过学分银行专家委员会认定后，将机构和课程的信息统一上传至数字化资历名册，形成供社会学习者免费查阅的电子数据库。这样既保证了课程质量，又避免了重复建设，能够实现社会教育、培训资源的优化共享和有效利用，并为政府相关决策提供数据支撑和服务。

为保障信息平台的安全有效运行，区域性学分银行要充分运用大数据、区块链、人工智能等新兴技术，协同各方力量打造本区域可信数字学习档案，筹建市民终身学习经历公共服务体系，实现“一人一生一账号”和个人多维度学习轨迹画像，建设全民终身学习档案库。同时，要保证学分信用，提升学习者体验，逐步实现个性化、智能化、一站式精准服务，营造终身学习氛围，在服务乡村振兴、助力学习型社区建设等方面发挥积极作用。

6.对接成效为本质量观，建立内外结合的质量保证与评价体系。质量保证是学分银行标准体系建设的关键和实施的生命线。从先进经验看，主要是通过相关的立法、社会教育培训机构质量评审程序等进行外部质量保证;通过设立内部相應管理机构，运用科学合理的评价工具，建立以成效为本的评价标准和评价模式，使学习者无论以何种形式或方式获得的学习成果，只要通过资历框架标准体系认证，就能获得相应的学分和资历。将学习成效作为唯一的评价方式，可以引导社会教育培训机构从以前强调投入转向注重质量，逐步建立起明确可测评的学习成效指标，来适应互联网时代灵活多元的终身学习需求。

因此，区域性学分银行在内部质量保证方面：一是要建立相应的学分银行内部质量监控机构，如质量保证委员会和专家委员会（下设各专业认证小组）。各院校和社会教育培训机构需设立专门的质量督导部门和专职人员，还要定期进行人员培训，以不断提高服务水平。二是要采用以成效为本的评价方法，基于国家资历框架等级标准制定专业课程标准和质量保证流程等，建立健全各项制度规范，以保障所提供的资历课程随时接受监控和评估。区域性学分银行在外部质量评价方面，要在积极争取政府有关政策法规支持的前提下，一是完善外部资历课程提供机构的评估和准入机制。各类社会教育培训机构必须通过资历评审系统的严格认证，才能认可其提供的学分课程并进入资历名册。二是由政府认可的第三方机构进行公开监管，建立有效的信息披露和反馈机制，定期发布质量报告并接受社会监督。通过建立以上科学的评价标准、合理的评估程序、明确的认证职责、开放的评价体系等，来保证整个学习成果认证过程和结果的透明、公开、公平和公正。区域性学分银行质量保证体系架构如图2所示。

四、结语

学习成果认证与转换标准体系建设是一项复杂而浩大的系统工程，不可能一蹴而就，更不应各自为战。笔者认为，在建设国家统一的资历框架的大背景下，区域性学分银行应该把建设重点放在如何对接国家资历框架等级标准和学分标准，对接岗位职业能力需求，组织专家团队共同开发国家资历框架下的地方系列行业能力标准及认证能力单元，再对应不同的行业能力标准认证单元，建设本地区职业教育、继续教育和培训等多个领域的课程标准，还要建立起对于先前学习成果的认证或分层次评价标准。上述标准体系经区域性学分银行组织的专家评审后，上传至公共服务信息平台，通过其认定的各项资历形成统一的数字化资历名册供社会查阅，从而为国家资历框架的全面推行和学分银行制度实施提供基础条件。在学习成果认证、积累与转换过程中，区域性学分银行还要建立内外结合的质量保证与评价体系，以确保认证过程和结果的科学性、权威性和社会公信力。

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