对贯彻新《档案法》创新档案工作机制的思考

马海燕

摘  要：本文探讨贯彻新《档案法》创新档案工作机制问题，认为：一是创新建立档案安全工作机制;二是创新建立档案开放年度报告审批制度;三是创新建立档案工作协商机制，包括档案移交与接收协商机制、档案开放审核协商机制。

关键词：新《档案法》;创新;档案工作;机制

Abstract： This paper discusses some thoughts on implementing the new "Archives Law" and innovating the working mechanism of archives. The second is to establish the examination and approval system of annual report of archives opening;  Third， establish the consultation mechanism of archives work innovatively， including the consultation mechanism of archives handing over and receiving， and the consultation mechanism of archives opening and auditing.

Keywords： New "Archives Law"; Innovation; Archival work; Mechanism

新《档案法》从2021年1月1日起开始施行了，新《档案法》在保障档案安全、缩短档案封闭时间、档案信息化建设、档案监督检查等等许多方面都有亮点，而要将这些亮点都落实贯彻到档案工作中，不仅要靠相关配套的法规规章的修改与制定，还要靠创新相关的档案工作机制去贯彻落实，为此，本文就谈谈对贯彻新《档案法》创新档案工作机制的一些思考。

1 创新建立档案安全工作机制

新《档案法》第十九条第二款规定：“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力。”这一条款是新《档案法》新增加的内容，这一条款最主要的内容就是“建立健全档案安全工作机制”。对于建立健全有关档案安全工作机制的规定，新《档案法》有具体规定的只有两条，另一条是第二十六条的规定，是专门对国家档案主管部门的规定。而对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的规定只有这一条，可见新《档案法》对基层档案机构档案安全工作的重视，这一条也可以说是新《档案法》的亮点之一。

如果从整部新《档案法》去看，可能会更深刻地理解新《档案法》的这一条规定。新《档案法》中涉及“安全”词语的条款就有13条之多，占了新《档案法》全部53条的24.52%，基本上占到了四分之一。可见新《档案法》对档案安全的重视程度是多么的高。因而，创新档案安全工作机制是贯彻新《档案法》的重要任务之一。

创新建立档案安全工作机制应当从以下几方面入手：第一，加强组织建设。就是要建立一系列的有关档案安全的组织，如檔案安全工作领导小组等。加强对档案安全工作的领导，从组织上保障档案安全工作的实施。第二，加强档案安全制度建设。首先是建立档案安全管理责任制，对档案安全工作进行合理分工，并细化责任，定职责分责任，将档案安全责任落实到每个部门和个人。其次，建立健全档案安全各个方面的制度，使档案安全工作有章可循，从制度上保障档案安全工作的实施。第三，加强“硬件”建设。“硬件”建设主要包括两方面：即加强档案安防设施、设备建设，并提高安防设施、设备的信息化水平;加强对电子档案（数字化档案）的管理系统的安全“硬件”建设，以保障电子档案（数字化档案）的安全。第四，加强档案安全风险管理与应急处置能力建设，包括建立安全应急处置领导小组、制定安全应急处置制度与方案、加强日常安全风险管理、定期组织安全应急情况处置演练等。

2 创新建立档案开放年度报告审批制度

对于档案开放，多数学者认为：“我国档案开放工作一直滞后于经济社会发展水平，公开的档案信息资源仍然显得较为匮乏”，[1]使得“档案馆（室）提供档案开放利用比较滞后”，[2]其中，“一个重要因素是对档案开放与利用服务工作缺乏有效监督”“档案开放与利用服务需要完善的监督机制来保障其运行，促进其发展，以确保应向社会开放的档案依法按期开放并向公众提供利用”。[3]

新《档案法》第二十七条规定：“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放……档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定，报国务院批准。”该规定不仅增加了缩短档案封闭期限条款，还增加了“档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定”的内容。而根据《档案法实施办法》第十九条规定“涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放”，“档案开放办法”中一定会有建立档案开放报告审批机制的相关规定，而要将这一机制落实到实际档案工作中，就应当建立档案开放年度报告审批制度。

不管国家档案主管部门什么时间出台“档案开放的具体办法”，都应当着手建立档案开放年度报告审批制度，使档案开放工作成为年度例行的工作。不管是正常开放、提前开放，或是延迟开放，都可以按照程序分年度向档案主管部门申请，进行审批。建立档案开放年度报告审批制度，既可以促进档案机构加快档案开放的进程，也便于档案主管部门对档案开放工作的日常监督。

3 创新建立档案工作协商机制

新《档案法》增加了一些关于独立法人主体之间的档案工作协作关系的新规定，这对这些独立法人主体处理这种协作关系都提出了新要求，也都是新课题，需要有新的机制来协调这种关系，只有协调好这种关系，才能形成合力做好有关的档案工作。

3.1 档案移交与接收协商机制。新《档案法》第十五条第一款规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收。”这一条款与老《档案法》相比较，不仅增加了“档案馆不得拒绝接收”的内容，而且将“必须”移交档案，改为“应当”移交档案。

档案馆不得随便拒绝接收机关、团体、企业事业单位和其他组织（以下简称“档案室”）移交的档案。档案室来是“应当”移交档案，而不是“必须”移交档案，其措辞的力度明显地降低了。也就是档案室向档案馆移交档案，由原来的强制进行，改为了协商进行。这一条的规定实质上是增加了对档案馆在档案移交与接收方面话语权的限制，而同时等于增加了档案室的话语权。这对档案馆与档案室来说都是需要面对的新课题。而在以往，档案馆在档案移交与接收方面却是有着强有力的话语权。因为，不仅有老《档案法》强有力的措辞“必须”的规定，还有局馆合一的体制。

在局馆合一的体制下，在档案移交与接收方面，档案馆为了方便对馆藏档案馆的管理，就将符合档案馆馆藏档案馆管理的档案整理标准作为接收进馆标准，并通过档案局的行政手段强制实行，“大到以档案局的行政命令出台《档案馆接收档案办法》或者《档案馆接收档案标准》，小到要求档案室整理的档案盒上要盖好具体全宗号的章”。[4]因而，在档案移交与接收方面，大都是档案室服从于档案馆的接收标准。

现在，局馆分设后，档案馆成为独立的法人单位，档案馆与档案室则成为平等的主体法人，并且，新《档案法》又新规定“应当位共同负责接收方面成为协作关系，而不是强制关系。要做好档案移交与接收工作，处理好这种协作关系，就需要建立相应的协商机制。如建立档案移交与接收联席会议制度，根据档案移交与接收的需要，定期召开由档案馆、档案室共同参加的联席会议，协商档案移交与接收的有关事宜，并形成书面协议，以便于落实。如果有必要，还可以邀请档案主管部门作为监督与调解方参加联席会议，既可以在联席会议上，站在第三方的立场上，平衡调解双方在协商过程中可能产生的异议纠纷，也便于对双方达成的协议落实的监督。

3.2 档案开放审核协商机制。新《档案法》第三十条规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。”这是增加的新内容，对于档案形成单位或者移交单位，增加了档案室对本单位已经进馆档案开放的审核权力。

当然，这既是权力，也是责任。权力与责任是对等的，有权就要有责。因此，对于进馆后的档案开放档案室仍要负一定的责任。对于档案馆来说，对已经进馆的档案开放的审核就不再是自己可以单独进行并決定的事情了，必须要与档案室协商来进行审核，这也就与档案室形成了协作关系。要做好馆藏档案的开放工作，处理好这种协作关系，同样也需要建立相应的协商机制。也可以仿照档案移交与接收联席会议制度，建立档案开放审核联席会议制度，根据档案开放审核的需要，定期召开由档案馆、档案室共同参加的档案开放审核联席会议，协商档案开放审核中的有关事宜，并形成书面意见，以便于报档案主管部门审批与落实。

档案开放的审核要比档案移交与接收可能更复杂，因为，在档案开放方面，档案室一般是站在自身的利益上来考虑档案开放的问题，对于可开放可不开放的就不愿意开放;而档案馆则是站在社会需要的立场上来考虑档案开放的问题，对于可开放可不开放的就可能会坚持开放。由于这两方面的需要是不一致的，所以，这就需要协商解决。当然，也有可能各自坚持自己的意见而无法达成统一的意见。这时，就不仅仅需要双方协商了，而更需要档案主管部门的参与来调解。因而，档案开放审核联席会议必须有档案主管部门的参与，站在第三方的立场上来平衡调解双方在协商过程中产生的异议与纠纷。而且这也相当于将档案开放的审批前移，更便于档案主管部门掌握第一手材料，更容易做出正确的档案开放审批决定。因而，这样的机制对于加快馆藏档案的开放将有积极的促进作用。

*本文系2021年度河南省档案科技项目计划“新《档案法》背景下综合档案馆的性质与功能研究”（项目编号：2021R15）阶段性成果。

参考文献：

[1]朱兰兰，裴佳勇.社交媒体环境下的档案信息资源建设探讨[J].档案学研究，2015（05）： 82-86.

[2]晋平.政府信息公开与档案开放的整合路径探析——基于文档密级标识一体化的思考[J].档案管理，2016（03）： 67-69.

[3]叶小泮.从完善监督机制入手促进档案开放利用[J].黑龙江档案，2015（06）：51.

[4]刘东斌.依法分设，局馆分设后局馆合一时代的惯性与影响——新旧体制转换地方同级档案局馆定位与关系研究之一[J].档案管理，2020（04）： 61-63.

（作者单位：河南省商丘市中心血站  来稿日期：2022-02-20）