我国个人所得税流失分析及治理研究

田笑一

关键词：个人所得税;流失;治理路径

中图分类号：F812.42        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）12-0080-04

一、问题意识：我国个人所得税流失问题仍然严重

我国个人所得税流失问题长期存在，特别是在高收入群体中较为普遍和持续，妨碍了个人所得税作为直接税在税制体系中作用的发挥。

（一）我国个人所得税流失现状

1.个人所得税在税收收入中比重不高。近年来，我国税收收入整体呈上升趋势，但在减税降费的大背景下，税收增长率增幅收窄见图1。特别是受到2020年新冠疫情对经济的冲击，税收收入还出现了负增长。而个人所得税收入变化较大的是在2019年，出现了-25.11%的断崖式下降，较上年减税额达到3 483.44亿元，主要是由于当年个人所得税法改革，将免征额提高到5 000元、增加6项专项扣除等，极大地降低了中低收入群体的税收负担。个人所得税占税收总收入的比重长期在5%～9%之间徘徊。

2.关于个人所得税流失规模的测算显示，个人所得税流失率较高。不少学者对个人所得税流失规模进行过测算。董旸、隋大鹏（2008）利用税收收入能力对地上经济、利用现金比率对地下经济分别进行测算，得出山东省公开经济流失规模百亿以上、地下经济流失规模十亿以上的结论，但测算综合流失比率从2000年的56.90%上升到2005年的72.53%。李一花等（2010）比较现实收入能力与潜在收入能力，计算得出个人所得税流失率从2000年的28.77%上升到2007年的52%，并在2005年达到峰值60.82%。马婧雯（2018）仍然使用现金比率法分组分析上海城镇居民的个人所得税流失率（2015年为48.9%），并认为高收入群体的流失率更高。

以上研究测算，尽管方法和数据采集的年限有所差异，但研究成果均指向我国个人所得税流失率高，对流失问题的分析和治理刻不容缓。

3.工资性收入为个人所得税主体来源印证了流失问题。工资性收入的工薪群体是目前个人所得税的主体。从下页表1数据来看，2018—2019年工资性收入负担的个人所得税最高，收入来源占比和税收来源占比的差异分别是15.8%和7.1%，超过了其应负担的比重。这主要是因为工资性收入普遍实行源泉扣缴，流失率一般较低。经营性收入的收入和税收来源比重差异在10%左右，这类经营收入来自各类个人投资者，是普遍意义上的高收入群体，但是由于在经营中财务等管理不规范或者主动采取有利于脱离税务部门监管的经营行为，导致收入与税收负担并不匹配，这类群体成为个人所得税流失治理需要关注的主要内容。

（二）个人所得税偷逃税行为破坏税收秩序

1.偷逃稅行为破坏税法权威性。税收是国家凭借公权力，参与国民收入分配和取得财政收入的方式。强制性是税收的重要特征，因此我国宪法和《税收征管法》都明确规定了公民的依法纳税义务。任何业态和领域都不应存在法外之地、不允许存在法外之人。同时在税收法治建设过程中所倡导的税收法定原则除税收立法外，也要求税收执法、司法与守法等各个环节的整体跟进。在税收法定原则下强化税法实施，才能全面推进依法治税进程。特别是现阶段有多种收入来源的高收入群体偷逃税频现，也在社会上形成错误的示范，使公众出现对税法的质疑或者侥幸心理，不利于自然人纳税意识的培养，不利于在税收征管领域强化有法必依的原则。

2.偷逃税行为有违税收公平原则。税收公平原则是亚当·斯密税收四原则的首位原则，是保持税收中性的基本准则，考虑的是纳税人税负与其负担能力相适应，其中横向公平指向平等课征，纵向公平指向量能课税。正是因为税收是对纳税人可支配收入的直接减少，是无偿征收，税收的公平原则才格外迫切和现实。而且在纳税领域，纳税人对于实现权利平等的社会公平，更在意的是经济公平，即公平的税收环境中，所有纳税人都被给予平等的待遇，在出现资源禀赋差异造成的收入能力差异时，差别征税也能够发挥调节功能弥合差异。目前，我国个人所得税对综合所得、经营所得均实行超额累进税率，就是为了体现税收公平原则，也就是在依法如实申报的情况下，同为高收入群体，应当缴纳水平相当的个人所得税，而高收入群体则应比一般收入群体缴纳更多的个人所得税。但是高收入群体出现偷逃税时，这种税制设计的平衡就会被打破。这种不公平助长的是全社会对依法诚信纳税的排斥，甚至在诚信纳税面前出现“劣币驱逐良币”现象。

3.偷逃税行为阻碍税收作用发挥。偷逃税行为最直接的是减少了国家财政收入，当税收无法稳定地取之于民时，也就难以有效地用之于民，即财政收入的减少会反映到财政支出的安排，是对全社会整体福利和民生福祉的损害。如果为了保持财政支出刚性，那政府部门只能通过增加其他纳税环节或主体的税负水平来实现财政收支平衡。但税负增加又恰是偷逃税的诱因，在“征”与“逃”中，税收体系将进入恶性循环。

税收的调节作用主要反映在收入分配的调节上。个人所得税原本是通过累进性调节二次分配，进而缩小收入分配差距和促进社会稳定，但正是累进税率增加了高收入群体偷逃税的动机，让他们成为偷逃税款的现实最大受益者，其偷逃税行为使个人所得税的定位和作用与预定设计不再一致。个人所得税调节作用的失灵，也加剧了社会财富在高收入群体中聚集，贫富差距加大，影响了共同富裕目标的实现。

二、问题导向：个人所得税流失的原因分析

（一）制度层面：现行个人所得税税制的缺陷

1.税制设计——滞后性与复杂性并存。公共政策的滞后性是一种常态，税收政策在制定时很难超越经济社会及政策环境的发展变化而提前规划，这也是包括个人所得税在内的税制体系没有尽善尽美的根源，所以在新业态、新领域时，如何发现多渠道收入、如何界定所得性质，都有现行税制没有涉及或不能解决的“模糊地带”，也就给了个别纳税人钻“空子”避税、找“漏洞”逃税的可乘之机。此外，目前我国个人所得税实行综合与分类相结合的税制，分类所得高达9种类型，并根据所得性质的差异，设计了幅度不等的累进税率和比例税率，而且为了顾及公平，还要附加一系列扣除、减免等优惠条款。正是设计的复杂性，制度的漏洞也会更多，所引发的偷逃税动机也会越强。

2.税收竞争——税收优惠政策被滥用。部分地方政府以发展区域经济为初衷，会在权限内出台一些个人所得税优惠政策，但这些优惠政策是一把“双刃剑”。由于政策设计上不严谨，实施中把关不严，可能导致人员和资本为追逐优惠政策红利和低税负而快速涌入。这是以牺牲当地税收收入营造的表面繁荣，最终形成的是地区间的税收竞争，损害的是国家的税收利益。一方面，税收优惠政策形成“税收洼地”，原本应在其他地区缴纳的税收发生了转移，是对其他地区税收利益的侵蚀，是全国范围内税源的整体减少;另一方面，个人所得税优惠政策以影响自然人的纳税负担为起点，带动的是行业、产业和地区之间资源要素的组合和布局，但区域优惠政策仅考虑短期利益、局部利益，失去整体性和宏观性的制约，将会导致区域经济及宏观经济协调发展的基础被动摇。

3.税收环境——偷逃税违法成本较低。个人所得税作为直接税，税负的不能转嫁性激发了纳税人偷逃税的主观意愿，当违法成本低于守法成本时，这种主观意愿便演变成事实行为。现行《税收征管法》对不进行纳税申报、不缴或少缴应纳税款的，除追缴税款及滞纳金外，只规定了50%以上5倍以下的罚款，震慑作用有限。

（二）执行层面：个人所得税征管能力还需挖掘

个人所得税面对自然人征收，征管难度本身就大于其他税种。而那些收入来源多且隐匿的群体，就会产生隐瞒收入性质的极大动机，给税务机关有效征管增加了困难。一方面，征管信息化手段仍然落实于纳税实践的需要，全面、全程、全额掌握纳税人收入的情况并不轻松，更难以精准的统计、分析及评估，因此目前的税收大数据比对和管理，更多体现在对偷逃税的事后查处方面，将征管的约束性前移还需进一步挖掘大数据背后的信息和真相。另一方面，考虑到征管成本和实际条件的限制，对个体工商户长期采用核定征收方式，且核定的利润率或征收率通常较低，此方式下的实际税负远低于查账征收下的实际税负。

三、问题治理：现阶段我国个人所得税流失的治理路径

（一）完善税收制度，筑牢个人所得税偷逃税治理根基

1.对于高收入等群体，应根据其收入来源特点，在税法中增加对高收入群体个人所得税申报、缴纳等环节的细则要求，根据目前已经发现了的偷逃税行为，采取针对性措施，于法律规定中补“漏洞”、建“藩篱”。

2.边际税率与偷逃税相关度高，但是现阶段治理偷逃税，不能把税率一降了之，而应从优化税率结构方面入手。一方面，降低我国个人所得税综合所得的累进税率最高值（如从现行45%降至30%～35%），既保持原有税率结构的调节作用，又避免刺激高收入群体在税负较高时转而偏好偷逃税。另一方面，对高收入群体大量涉及的资本性所得、财产性所得，适当提高比例税率水平（如提至25%以上），在综合所得、资本性所得与财产所得的边际税率水平相当时，可以避免高收入群体掩盖收入性质的偷逃税行为。

3.效仿企业所得税管理，可在部分高收入行业先行先试增加个人所得税信用评级制度，形成一旦偷逃税就信用受损的社会共识。

（二）统筹税收优惠政策，让偷逃税无可乘之机

统筹税收优惠政策管理，收紧利用区域税收优惠政策偷逃税的口子。

1.坚持税收法定原则。确保以专门税收法律法规和民族区域自治法规定的税收管理权限为边界，边界内完善备案，严管各地区已经自行制定税收优惠政策，边界外一律不准制定税收优惠政策，不允许利用扩大核定征收方式的适用范围，形成实质上的税收优惠。

2.根据政策目标，准确把握税收优惠政策的内涵。要严格控制税收优惠政策适用个人独资企业或个体工商户。能享受到地区重点鼓励发展产业税收优惠政策的应当是真正有助于当地经济发展，且开展实际经营的主体，而不是逐利而去的空壳。

（三）借“金税四期”契机，深挖个人所得税的数字治税效果

“金税四期”的升级之处，在于更全面的数据赋能，对纳税人税务及“非税”业务进行复合监控。就治理个人偷逃税而言，亟须利用“金税四期”，注入强劲监管动力。

1.集合更广泛的数据信息实现核查。“金税四期”的预期目标是搭建各部委、人民银行以及商业银行等多机构间信息共享的通道，在此条件下，税务机关可以深度了解个体工商户的注册信息、从业人员、经营状况和纳税状态，扫除以往的征管信息盲区，改变过去被动使用核定征收方式的不利状况。同时，税务机关也可以对纳税人在不同时期、不同税种之间，以及与从事同类业务的其他纳税人之间的纳税匹配程度进行分析监控，从而核查到更多的隐匿信息，使部分试图改变收入性质的偷逃税行为无处遁形。

2.可以通过智慧税务实现“自动算税”。在提取高收入群体的收入等大数据信息后，就可以根据税法规定，依托信息系统的数据、算法，逐步实现自动比对，自动计算税额并生成申报信息，经确认后提交即可完成纳税。“自动算税”在减轻纳税人办税负担的前提下，也把税务机关监管的关口前移，不是纳税后比对再发现偷逃税行为，而是直接压减偷逃税存在的空间。

3.不断增强信息技术与个人所得税征管的适配性。治理偷逃个人所得税，关键是监管住收入来源。“金税四期”是要实现多种信息技术支持下数据的汇聚联通，但尤应进一步拓展新技术在个人所得税方面的针对性。

（四）提高征管稽查效能，促进纳税遵从

税务机关曝光偷逃税案件有一定的震慑作用，因此短期内仍需从强化征管稽查入手，提高纳税遵从。首先，现阶段应加大税法及税收征管制度的宣传，使纳税人对税收征管稽查有预期，对偷逃税被查处的概率有顾及。当然，提高纳税人预期的稽查率还要配合以税务机关长期工作中征管稽查比例的切实提高。其次，偷逃税的治理效果还来源于征管稽查的成功率，要不断提升稽查人员的专业素养，培养准确了解高收入行业和收入特征的专项稽查人员，确保查深查细查实。最后，对偷逃税线索的举报是税收稽查有效开展的另一种保证，使税务机关能够摆脱信息被动，从而精准分析、精确执法，实现查有所获。

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