法秩序统一原理下我国生态环境保护红线制度的困境及出路

闫志开?陈语涵

内容摘要：为加强保护生态环境，我国《环境保护法》中明确规定“生态环境保护红线”制度，但在法律适用中也暴露出相关法律条款规定过于抽象、不利于操作的问题。因此，应当基于法秩序统一原理进一步明确生态保护红线的操作制度，包括生态保护红线的监督主体、调整事由、调整程序、责任追究等;并建立相应的配套制度，如生态补偿制度、干部责任追究制度、公众参与制度等。

关键词：生态环境 保护红线 环境保护法

2015年1月1日修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第二十九条第一款新增规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态环境保护红线，实行严格保护”，从而将生态环境保护红线这一国家政策转化为法律。但是，由于法律规定不尽完备，我国生态环境保护红线制度在法律适用中遇到了一些困境，有待系统梳理研究解决。

一、我国生态环境保护红线制度的实施困境

1. 法律体系不健全。主要表现在两个方面：其一，上下位阶的法律法规的规定不够周延。《环境保护法》的相关规定较为抽象，环境保护部《生态保护红线划定指南》作为规范性文件，只针对如何划定作出指导，未明确说明如何管理，且不具有强制性。其二，各地区的管理规则有差异。地方性法规文件的法律效力不高，缺少高位阶的法律约束违法行为;且各个区域的管理办法效力不一致，难以统一管理。这种差异在处理相邻地域的生态保护时经常会产生矛盾，更加需要统一的、高位阶的法律规范。

2. 调整制度不规范。生态环境保护红线具有动态平衡的特征。对该红线加以适当的调整非常重要，但如何进行科学合理的调整则具有相当的难度。其一，调整事由不明确。适时合理地调整红线范围对区域长远发展具有重要意义，但调整事由的较高技术性带来了挑战。我国现有的关于调整措施的法律规定繁复混乱。其二，调整程序不明确。调整程序体现了程序正义，具有较强的权威性与公信力，应当予以重视。但我国现有的法律和规范性文件对于调整程序均付之阙如。

3. 监管制度不足。作为新兴的制度，生态环境保护红线制度相关的法律体系和政策体系都未完善，在落实和管控工作部分存在瑕疵，主要表现在以下两个方面。其一，缺乏有效的协同管理机制。生态环境保护红线保护的是一个完整的生态系统，需要环境保护、农业、渔业、林业、建设规划等部门各方面协同配合。传统的各部门分割式的监管方式具有弊端，在沟通协调方面不够顺畅。其二，缺少相应的评估机制。生态环境是动态变化的，其动态平衡的特征要求根据时间进展不断监测和评估生态环境。然而，由于监测和评估难度较大，对科研人员的素质要求也很高，现阶段各地难以充分满足这些要求，如，缺少统一的评估标准和实施模式，评估资金不足、评估主体权力义务不清晰等，这些因素叠加起来导致评估效果不佳、责任推诿及难以追责的不良现象。

4. 公众参与度不高。基本原因包括以下两个方面：其一，相关的法律制度供给不足。我国《宪法》规定了公民的知情权、参与权、表达权和监督权。在生态环境保护领域，为保障公民的这些基本权利，2015年，原环境保护部制定了《环境保护公众参与办法》，但是，该文件在相关细节上存在疏漏，导致公众参与在某种程度上流于形式。如，没有强制性規定让主管部门发布工作规划，参与方式过于笼统简单，无实操的步骤介绍等[1]。其二，公众对生态环境保护红线制度的认识存在局限。由于“生态环境保护红线”是专业的法律概念，内涵丰富，外延多样，普通民众对此概念难以深入了解，进而影响有效行使参与权和监督权。

5. 配套制度不完善。徒法不足以自行。基本法律应有相关的配套制度，以形成相互支撑的规范体系。对于生态环境保护红线这一新生事物，我国的配套制度还不完善。举其要者，包括两个方面：其一，生态补偿模式不明确。我国现有的补偿制度力度不够，现有的相关规定大多停留在政策层面，缺乏具体场景下的实操细节，未明确说明补偿资金的来源、使用方式、后续措施等。同时，补偿措施过于单一，往往局限于金钱补偿层面，处理的片面化容易产生更严重的后续问题，如受偿主体失去赖以生存的生活区域、生活难以维系等。其二，干部考核责任后果不明确。针对党政领导干部的错误行为，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等，但是对于如何使生态环境损害责任启动环节规定不细，对于一些违法违规的情形也需要进一步解释。

二、我国生态环境保护红线制度的理论重述

1. 生态环境保护红线的概念解析。“生态保护红线”是我国的独创，在国际上并无完全对应的法律概念和制度。需要基于我国国情进行法律理念阐释。一方面，生态环境保护红线概念具有创新性。从语义学角度，“红线”有边界线、控制线的约束意义。作为法律文件中的规范用语，“红线”一词源于英语中“Red Line”的直译[2]。党的十八届三中全会将“划定生态保护红线”写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着“生态保护红线”从我国环境保护的制度创新上升为国家战略。生态保护红线写入《环境保护法》则标志着生态保护红线已成为全国上下需一体遵行的法律。[3] 从立法技术来看，生态环境保护红线制度的入法，表明我国将国际上普遍认可的自然保护地系统（Nature Reserve System）[4]制度基于国情加以改造，以达到法律借鉴的现实功效。另一方面，生态环境保护红线概念具有复杂性。生态环境保护红线涉及环境、资源、人口等众多广泛而复杂的因素，且这些因素存在相互影响的关系，综合决定了空间限值的大概范围。比如，对待土地资源和水资源就不能一概而论，由于其性质不具有一致性，故开发程度的限制和方式自然不同。

2. 生态环境保护红线的性质解析。首先，生态环境保护红线制度具有强制规范性。法律通过规定生态环境保护红线这一概念建立了一种约束机制，不仅用强制性规定的手段约束了普通个体，表明人类对自然资源的开发理应受到限制[5];还意在实现生态保护的政体调适功能，要求在体制上理顺上下级之间环境行政权，以及同级间生态环境部门统一监管与行业部门分段监管间的关系[6]。其次，生态环境保护红线体系具有动态平衡性。虽然生态保护红线有强制性规定是不可触碰的刚性规定，但其并不是一成不变的，而是根据各个区域的实际生态环境、自然资源不断变化的。再次，生态环境保护红线空间具有不可替代性。生态环境保护红线的目的就是要保护某些特殊的生态空间，之所以要保护此类空间，就是因为其具有不可逆转、不可弥补且不可替代的特性。

3. 生态环境保护红线的多重意义。首先，生态环境保护红线意在保障生态安全底线。生态系统是否稳定是人类生产生活的根基。划定生态环境保护红线则划定了一个相对固定的、充分保障的自然区域，从而巩固国家发展的地理根基。其次，适当提高资源利用率。人的生产生活需求与自然资源相对短缺是一对基本矛盾。当前，我国资源利用率低造成浪费、生态环境恶化造成的生态系统退化等问题仍未根本解决，有必要通过合理利用生态环境保护红线，在保证环境质量不降级的基础上提高资源利用率。再次，促进社会可持续发展。在处理生态环境问题上，发展与保护的关系，从表面上看是难以兼容的，但实质上则是辩证统一的，依具体的时间地点而定。从根本上讲，与其说红线的制定是在制约发展，不如说是为了将来更长足的发展，既解决现有的生态安全问题，又实现社会的可持续发展，从而奠定促进可持续发展的重要基础。

三、我国生态环境保护红线制度的完善路径

1. 完善生态环境保护红线的法律体系。一方面，通过适时修法，将红线制度有机融入与环境保护相关的其他法律。如在《水法》《森林法》中加入相关法条，确保环境保护的基本法律和单行法共同促进生态环境保护红线制度的实施。另一方面，及时制定生态环境保护红线的行政法规，详细规定划分标准、保护措施、调整方式、调整范围、监管制度、主体职责用违法责任等。

2. 规范生态环境保护红线的调整方式。一方面，明确生态环境保护红线的调整事由。调整事由应当法定，以不减损整体生态服务功能为原则[7]。另一方面，设立统一的生态环境保护红线调整程序。可先由行政部门工作人员提议，再邀请专家论证以确保其专业度与规范性，并广泛征集、充分吸纳利益相关者的意见，最后予以综合优化调整。

3. 提高生态环境保护红线的监管力度。一方面，优化监管机制。以政府生态环境保护部门为主，强化协调配合，使政府其他的相关部门组成和而不同、相辅相成的行政监管体系。另一方面，提高监管水平。可基于政府公共数据开放平台，运用大数据、云计算、人工智能等信息技术，保障监管及时高效。

4. 创新公众参与形式。一方面，强化公众参与的制度保障。完善公众参与相关活动的法律规定，细化公众参与的具体程序，提高公众意见的反馈机制，确保生態保护红线能够代表大多数利益群体的利益[8]。另一方面，拓展公众参与方式。在常态化开展听证会等传统方式基础上，灵活运用微博、微信、短视频等网络平台广泛宣传，以人民群众喜闻乐见的方式调动公众参与积极性。

5. 完善生态环境保护配套机制。一方面，扩充生态环境保护红线的补偿机制。如，补偿方式可分为直接补偿和间接补偿。直接补偿通过纵向补偿以取得快速效应，间接补偿则通过是横向补偿以共同分担生态保护任务[9]。另一方面，完善党政领导干部考评制度。可通过在党政领导干部的政绩考核标准中增加生态政绩的比重、推行考核力度与考核频率并重、提高考核透明度等方式，真正发挥考评制度的强大作用。（作者系江苏师范大学法学院讲师，东南大学法学院博士后）

参考文献：

[1]王梅.生态红线实施制度中的公众参与[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015（06）.

[2]曹明德.生态红线责任制度探析——以政治责任和法律责任为视角[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014，35（06）.

[3]秦天宝，张庆川. “美丽中国”语境下生态保护红线的法律保障[J].贵州法学，2014（09）.

[4]Margules， C.， Pressey， R. Systematic conservation planning[J].Nature，2000（405）.

[5]曹明德，王琪.论生态保护红线及其立法思考[J].清华法治论衡，2016（00）.

[6]肖峰，贾倩倩.论我国生态保护红线制度的应然功能及其实现[J].中国地质大学学报（社会科学版），2016，16（06）.

[7]秦天宝，张庆川.以法律坚守“美丽中国”底线——论环境法视域下生态保护红线如何落地[J].环境保护，2014，42（19）.

[8]杨治坤.生态红线法律制度的属性探析[J].南京工业大学学报（社会科学版），2017，16（03）.

[9]王金南，刘桂环，文一惠，谢婧.构建中国生态保护补偿制度创新路线图——《关于健全生态保护补偿机制的意见》解读[J].环境保护，2016，44（10）.