充分发挥地方人大在立法工作中的主导作用

邓青波

法律是国家之重器。立法是依法治国的前提和基础，立法权是宪法法律赋予人大的重要职权。行使好立法权，是党的主张上升为国家意志的必然，是发挥立法引领和推动作用的应然，是针对问题立法和立法解决问题的实然，意义十分重大。

良法是善治之前提。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。党的十九大报告指出，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权。可见，人大主导立法是制定良法的必由之路。

基于此，本文通过总结重庆市人大及其常委会的主导立法实践经验，进行分析，从进一步提高地方人大及其常委会主导立法的角度提出建议。

协同“四个方面” 实现全过程主导

近年来，重庆市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，认真践行全过程人民民主，围绕中心，服务大局，立法工作取得显著成绩。

围绕中心，服务大局。围绕全市中心工作，适应经济发展新常态，精准发力，服务全市改革发展稳定大局。例如，在贯彻成渝地区双城经济圈国家战略时，及时将《重庆市优化营商环境条例》调整为立法审议项目，明确了与四川省协同推进毗邻地区合作、政务服务、公共法律服务、多元化纠纷解决、执法联动、司法协作等方面工作。

落实法律，彰显特色。及时组织制定或者修改地方性法规，将上位法最新精神落实在重庆大地上，同时又在法律框架内体现一定的地方特色。例如，《重庆市法律援助条例》将“劳动者与用人单位发生劳动争议，请求保护劳动权益的”“林地承包经营权及其流转中合法权益受到侵害的”“食品药品安全事故、产品质量责任事故中合法权益受到侵害请求赔偿的”等情形，纳入法律援助范围。《重庆市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》贯彻了上位法关于授权地方针对小作坊和摊贩制定法规的要求，又对地方美食传承等作了规定，富有特色。

聚焦重点，推动改革。着眼重点领域、重要事项，立足立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，推动了我市部分改革事项的细化和落实。例如，我市出台的《重庆市预算审查监督条例》《重庆市城市房地产开发经营管理条例》《重庆市河长制条例》《重庆市促进科技成果转化条例》《重庆市医疗机构管理条例》《重庆市人口与计划生育条例》等均与重点领域改革密切相关，引领和保障了相关领域的深化改革和健康发展。

回应关切，保障民生。注重针对教育、就业、卫生、社保等与群众关系最基本、最直接、最现实、最利益攸关的民生领域，广泛深入调研，认真组织立法，及时回应社会关切。例如，《重庆市村镇供水条例》明确村镇供水公益性质，要求政府部门发挥主导作用，改善村镇居民饮用水条件。《重庆市劳动保障监察条例》扩大劳动保障监察范围，规范劳动保障监察程序等制度。《重庆市义务教育条例》《重庆市遗体和人体器官捐献条例》《重庆市志愿服务条例》《重庆市家庭教育促进条例》《重庆市献血条例》等法规，均倍受广大人民群众关注。

突出“五个环节” 强化全链条主导

发挥人大在立法工作中主导作用是宪法赋予人大立法权的必然要求，也是解决部门利益影响立法等问题的关键环节。如何充分发挥地方人大在立法工作中的主导作用，笔者认为，要从五个方面下功夫。

一是消除思想认识上的误区。

人大主导立法，虽然不意味着人大及其常委会对立法事无巨细、大包大揽，但也不是放任不管，而应该强调将人大主导的理念、思路、工作方法、立法目的、重要制度等贯穿于立法项目的确定、立法文本的起草以及立法议案的审议、修改和表决等各环节，突出全过程主导。

与此同时，积极组织协调、掌控全局，敢于和善于解决争议集中、矛盾突出的焦点，将问题解决在人大审议之前，避免人大审议环节部门推诿扯皮、花费更多的精力来矫正。在立项、起草、审议环节方面，做到统筹兼顾、平衡用力，立项上将改革需要、发展亟需、社会关切的项目“提上来”，起草时将部门、行业的小圈子、小利益“压下去”，审议中将解决问题的干货、绝招“亮出来”。

二是主动谋划法规立项。

编制五年立法规划和年度立法计划是地方立法的首要任务，应在这一环节就充分体现出人大的主导作用，积极思考“立多少”“立哪些”“谁起草”等问题，变被动为主动，为法规立项“点单”。

首先，要把好立法重点关。引导立法重点，围绕中心工作、推动重大改革、突出重点领域、聚焦社会热点，并把握好地方立法边界，明确法规与道德、政策和其他社会调控手段之间的界限。

其次，要把好立法来源关。贯彻党委决策部署，落实相关法律，综合考虑人大代表议案办理、专工委调研成果、信访工作实践等方面的情况，充分发扬民主，畅通社会公众参与立法渠道，广泛征集立法建议项目，对各方面提出的立法意见和建议进行综合协调、研究论证，统筹好法规项目。

最好，要把好立法规划计划编制关。注重未来和当前兼顾、规划和计划结合、经济发展和社会治理平衡，对立法项目进度进行精细化管理，细化时间节点、提案机关、各方责任，确保把确有必要性和可行性、目的明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展急需的立法项目列入日程，保证立法规划和计划严肃性。

三是完善立法起草机制。

精心组织立法班子。发挥人大及其常委会组织协调作用，搭建立法专班，制定立法方案，明确部门、人员、责任、时间、要求，加快立法进程。对自主起草的法规案，明确法制工委和相关专委会共同牵头，邀请政府部门、专家学者等加入起草专班;对政府提请的法规案，督促和指导制定立法方案，要求法制工委和相关专委会提前介入、全程参与、充分讨论，把握立法节奏。

广泛深入调查研究。深入基层、实际、一线，认真听取管理相对人、区县、部门、人大代表、政协委员、基层立法联系点和社会公众等各方面的意见建议，收集和梳理立法线索，列出问题清单，针对性地通过制度设计、具体规定逐一“销号”。

灵活运用起草方式。提案机关可以自行组织起草，也可以委托有关部门、单位、组织和专家学者起草。对于自身建设或者基础性的法规，可以由人大有关专工委组织起草;对于涉及多个行政主管部门的，可以由政府法制工作机构组织起草;对于专业性较强的法规草案，可以邀请相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织等“第三方”起草。

四是扎实做好立法审议。

人大审议的质量，直接关系立法质量。提高对法规草案的审议水平，是人大主导立法的最重要也是最后的环节，必须精雕细琢，确保审议形成良法。

把好审议第一关，充分发挥初审专委会的作用。严格要求提案机关的工作时间，避免人大常委会会议召开前几天才拿到正式法规案的情况，给予初审专委会足够的调研和审议时间，提高初审专委会的审议质量。

尊重人大法制委的审议节奏。人大法制委应进一步深入调研，分析立法中的重大问题和重点条款，把握好各方利益诉求，平衡好各种利益关系，认真修改完善。对文字修改量较大但又不涉根本、人大常委会组成人员认为非常成熟的法规，可以多采取延后至下次会议直接表决的办法，即“一审二表决”“二审三表决”，给法制委留足工作时间，充分研究吸收人大常委会组成人员提出的修改意见。

科学安排人大及其常委会审议，保证充分的审议时间。原则上半天审议的法规数量不超过3个，让人大常委会组成人员充分发表意见、充分讨论交流，寻找“最大公约数”，达成共识。对专业性较强的法规，可在会前安排组成人员参加专题培训，提高审议发言针对性。对个别重点条款，可以实行单独表决。对重大利益调整事项、重大分歧问题等，应当及时请示党委决策。

五是切实加强人大自身建设。

进一步创新人大代表参与立法工作机制，重点拓宽专业组代表参与立法的途径和渠道，将人大代表职业、行业、岗位的特殊优势转化为立法实效。继续充实人大专委会工作力量，尽量确保每个专委会既有综合处室也有业务处室。同时，加大人大机关干部培训和交流力度，组织或者推荐参加高质量的有关人大工作、经济工作等方面的培训班，推荐干部到全国人大、外省市人大学习，畅通人大机关与本级政府部门、人大专委会处室和人大常委会办公廳处室的人员双向交流渠道。

（作者单位：重庆市人大教科文卫委）