国家审计促进经济高质量发展研究

任宇

当前，中国经济发展已由传统追求高速增长的粗放发展阶段迈向经济结构优化与高质量协同并重发展的历史新阶段。而国家审计作为显现和推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石，在促进经济结构优化升级、保障与改善国内民生、推动产业发展节能减排、提升社会资源配置效率等诸多方面发挥着举足轻重的作用。尤其是随着国家审计效能与质量的持续提升，必将在破除国内经济高质量发展瓶颈，推动国家发展战略举措具体落实和为经济高质量发展创造良好市场与政策监督环境上大有作为。

审计促进经济高质量发展的效用

新时期国家审计机关具有政治性、专业性、独立性、综合性的关键性特征，所具有的职责功能在促进经济高质量发展方面的效用，主要集中体现在三个方面：

（一）国家审计固有的揭示功能对于促进经济高质量发展所起的预警效用。现实中，某一区域及单位可能通过违反国家政策法规甚至以损害民生、资源环境为代价实现低质量的经济高速增长。国家审计机关需依法对其展开全方位、立体化的审计监督，揭露此类违规行为并合理预测社会经济运行中存在的风险与隐患，抑制经济发展的“野蛮增长”，确保所有的经济活动能在合法合规的轨道上运行。

（二）国家审计固有的处理处罚功能对于促进经济高质量发展所起的威慑效用。建立在审计揭示功能基础之上的审计处理处罚功能对于促进经济高质量发展无疑具有很强的威慑效应，主要体现为国家审计机关在发布审计结果公告之后，可以依法追究相关单位或个人的责任并作出相应的处理处罚决定，这样，一方面可以逼迫违规方不再选择违规行为，另一方面能促使潜在违规者权衡利弊，放弃违规拉动经济高速低质量发展的行为。总之，国家审计所具有的处理处罚威慑效用能够抑制或消灭社会经济中大量的违法违规行为，从而促使经济资源的优化配置，确保经济运行的质量。

（三）国家审计的建议功能对于促进经济高质量发展所起的抵御效用。众所周知，不合理的经济结构、公共权力运用不规范及经济体制机制自身存在的缺陷，会在很大程度上导致市场资源配置的扭曲，从而影响经济增长的质量。因此，国家审计机关及人员不但要对经济社会发展进程中存在的违法违纪行为给予揭露、曝光和处罚，还要时刻关注经济运行环境与质量，预判当前政府经济政策与经济管理体制中是否存在失控与低效行为。这不但可以为各级党委政府决策提供客观、准确的信息依据，而且能够通过及时发现寻找各项经济政策与经济体制执行过程中存在的不配套、不适应问题，提出修补和完善经济体制机制漏洞的针对性建议。

国家审计促进经济

高质量发展的内在机理剖析

基于《“十四五”国家审计工作发展规划》，從以下五个方面深入剖析国家审计提升经济高质量发展的内在机理。

（一）切换增长动能促进经济高质量发展。“十四五”时期是中国经济增长动能由要素驱动向创新驱动转型高质量发展的关键时期。因此，国家及地方经济持续高质量稳步发展与技术制度创新的提升与改革密不可分。国家审计则为各类创新驱动政策有效执行提供坚实保障。第一，各级审计机关依法对国家制定创新驱动发展政策的具体落实予以监督，以此确保各类型单位、企业在正确的轨道上健康运行。第二，各级审计机关全程密切关注和监管各级政府的财政科技预算安排、资金拨付与使用效益情况。第三，各级审计机关能够通过加大对企业技术创新活动监督的方式，督促政府部门制定和完善相关的企业科技扶持政策法规，从而更好地服务于创新型国家与科技强国建设。

（二）助力结构优化促进经济高质量发展。长期以来，在政治晋升与财税利益最大化的发展动机支撑下，各地政府都希望通过短期经济发展资源要素的富集来推动工业化的发展步伐，并以此提升地方经济增长速度和财税收支。然而带来的负面效果可能是区域性产业结构趋同低质竞争、经济资源扭曲配置以及生态环境污染破坏等一系列结构性问题，这与经济高质量发展的要求明显背道而驰。然而，国家审计则可以通过监督产业财政资金拨付使用效益来约束地方政府的盲目投资和低效率投资，扭转部分地方急功近利地推动高耗能、高污染、低科技含量产业结构的偏向发展。当然，国家审计可以通过预算决算审计发挥优化地方政府产业发展扶持结构的功能，主要推动地方现代服务业、先进制造业和高新技术产业的发展。最后，国家审计所包含的领导干部经济责任审计也能有效促使其牢固树立科学发展观和正确政绩观，引导地方政府领导层兼顾区域经济短中长期发展的全局，更加注重地区产业结构优化升级与经济高质量发展。

（三）提升发展效率促进经济高质量发展。经济高质量的发展离不开资源要素的优化配置与高效利用。国家审计则可以通过发挥其特有的揭示预警功能、处罚威慑功能以及建议抵御功能促进生产要素的优化配置与高效利用。从市场微观主体的层面看，国家审计可以揭示预警功能和处罚威慑功能，有效约束生产经营者依照资产所有者的意愿合理支配利用有限的资源，创造更多价值。而从宏观调控主体层面看，国家社会治理的一项核心内容就是要在减少交易费用的基础上确保各类公共资源的高效合理配置。国家审计作为政府组织内的内控监督机构，可以利用处罚威慑功能和建议抵御功能，有效削减繁琐的行政程序和消除可能存在的行政寻租腐败，无形间降低经济运行的行政交易成本，提高经济运行效率。此外，国家审计的抵御功能通过建议制定制度、健全完善制度、推动法治建设等方式有效促进市场经济参与者与政府职能机构协同合力，提高经济运行效率和质量。

（四）推动节能减排促进经济高质量发展。生态环境保护与节能减排已经成为经济社会高质量发展的题中之义。《“十四五”国家审计工作发展规划》专列了资源环境审计章节推动国家经济绿色低碳发展。首先，通过对领导干部自然资产离任审计，考察领导干部在任职期间是否遵守生态环保政策法规，是否积极落实生态文明建设的国家政策，从而加大地方政府生态环保及节能治污的责任意识，影响和改变地方政府在协调经济发展与环境治理中的策略选择。其次，国家各级审计机关都要加大力度调查企业环境污染治理以及资源开发节能减排资金支付力度及实际到位情况，揭示和惩治企业环保节能资金被不合理挪用、企业违规上马高耗能产业项目建设以及企业污染防治不达标等一系列可能存在的问题，真正构建起区域绿色低碳循环高质量经济发展模式。

（五）注重成果共享促进经济高质量发展。解决好民生问题既是助力经济社会高质量发展的动力，也是维系和衡量经济社会高质量发展的重要标尺。因为经济发展质量的高低最终要落实到是否满足人民群众日益增长的美好生活需要上来。这与国家审计维护人民根本利益的终极目标高度契合。“十四五”期间，国家各级审计机关要加大力度开展政府民生项目资金投入、使用及社会保障的审计监督工作，重点关注公共资源、公共资金、公共服务的合理分配状况，推动责任服务型政府的转型。在促进实现经济发展成果的共享互惠的同时，提高政府部门公共服务的供给质量和治理效率。此外，国家各级审计部门要针对民生政策落实不到位、群众利益遭受侵害等一系列问题向政府相关部门提出审计建议，真正承担起审计部门促进经济和谐健康发展，维护民生安全和“政府规制再规制者”的重任。

切实发挥审计促进经济

高质量发展的实现路径

（一）创新经济高质量绩效审计理念。经济高质量发展体现的是经济发展进程中的驱动变革、效率变革和效益变革。而创新经济高质量绩效审计理念就是要在充分发挥国家审计机关专业、独立、全面的政治经济监督职能基础上提高其持续监测经济发展运行态势、评估经济发展转型现状、防范与化解经济高质量发展中存在各类风险及问题的能力。

第一，创新经济高质量绩效审计理念首先要从国家宏观衔接地方中观的层面探索建立起衡量国家及地方经济转型发展、城乡融合发展、区域产业科技创新等一系列专项审计评价体系，同时也要探索出能够体现央地区域均衡财政关系、产业金融体制及投融资体制改革的绩效评价体系。

第二，國家各级审计机关要逐步结合自身审计工作的实际需求，围绕促进经济高质量发展主题创建一整套规范性好、可操作性强的审计流程模式，重在以审计统计数据、审计案例归集证明区域性经济发展模式的转型、产业经济结构的优化升级、经济发展创新驱动力的转换，从而为区域经济高质量发展的宏观决策提供支持。

第三，国家各级审计机关要树立以提高经济资源管理效率为根本的经济高质量绩效审计理念，将资金、资源、技术、人才、权力等多要素纳入经济高质量绩效审计的范围，坚持综合考量经济发展的质量、社会、环境效益，加大对微观经济主体的审计督导与整改落实，宏观层面的绩效反馈和审计建议，并积极探索实施区域性经济运行风险与安全评估，推动在各级审计层面反映和促进区域经济发展的驱动变革、效率变革和效益变革。

第四，各级审计部门要结合新时期发展的内外经济环境，将国家及地方党委政府促进高质量发展的各项政策法规贯彻落实到具体的区域审计实际工作中，充分发挥审计的揭示预警功能、处罚威慑功能以及建议抵御功能，持续总结审计经验，寻找自身差距，努力提高审计促进区域经济发展的监督效率、层次与水平，进而较好地提升审计绩效。

（二）构建经济高质量发展审计体系。审计机关首先要在中央和地方各级党委政府的集中统一领导下，调整审计思路，创新审计方式，从宏观层面上深入揭示区域经济发展在切换增长动能、助力结构优化、提升发展效率、推动节能减排、注重成果共享五大方面的成效与不足。强化自身参与政府宏观调控、市场监督、服务供给、科技创新、环境治理、公共管理的责任意识和职责担当，促进区域经济高效发展。

其次，各级审计机关要系统把控好体现经济高质量发展审计监督体系的要求，构建出能够整合与衔接现有的审计业务，体现区域产业结构调整、财政金融支持、淘汰落后产能、企业科技进步等审计细分内容，真实反映区域经济高质量发展监测指标的微观审计体系，从而更好地实现对被审计单位经济发展运行效益及公共责任履行情况进行客观公正的监督评价。

最后，审计部门要在建构区域经济高质量发展审计体系的同时，为人大政府部门提供专业区域经济高质量发展审计报告，揭露区域经济社会发展中存在的宏观与微观问题，综合研判区域经济高质量发展现状与未来趋势，预警和抵御可能存在的经济发展风险，进而深入剖析影响区域经济高质量运行的体制机制性障碍和制度性缺陷，挖掘影响区域经济发展质量的深层次原因，拓展本区域经济高质量发展提升的空间。

（三）坚持经济高质量全面审计评价。经济高质量发展既是对区域经济发展中科技创新驱动增强、产业结构优化升级、政企关系融洽、政商环境改善、生态环境友好等重要发展指标系统性的精细刻画，也是对区域经济增长方式转型的直接反映。当然，从政府参与经济宏观调控的职能方面看，本质上涉及到区域经济发展进程中资源投入调配权、经济活动掌控规制权、利益分配格局调整权等一系列公共经济权力运用。具体来说，各级政府一方面要深入贯彻落实党和中央政府关于新发展理念下推动经济高质量发展的政策法规，另一方面要合理利用好属于自身的公共经济权力与公共行政权力，持续发挥其应有的引导、规制、调节、服务功能，推动区域经济发展的改革创新，优化科技创新环境、培育新产业新业态新集群，打造具有区域特色的科技、产业、服务、市场等经济发展资源要素的竞争力。

审计部门作为政府负责经济监督的专业职能部门，服务和促进区域经济高质量发展首先必须系统全面地评估政府经济权力和监管权力在形成动力、运作方式等方面的合规性、合理性和准确性。当前，影响区域经济高质量发展的因素既有传统行政经济管理制度惯性、产业发展规划不合理以及经济体制机制性约束等客观性问题，也有政府职能部门及微观经济主体落实政策不积极等主观问题。因此，审计部门坚持经济高质量全面审计评价不但要关注宏观经济环境发展中的风险预警，也要关注和揭露政府部门在经济及行政监管权力行使过程中，处理传统发展模式依赖与新经济发展模式转型矛盾、传统资源利用方式与推动建构创新经济驱动发展模式矛盾时的不积极、不作为问题等，在客观全面审计评估政府及经济微观主体在推动区域经济高质量发展方面的成效，谨慎分清责任，实事求是罗列权力责任清单、审计问题清单。一方面要保护好发展经济各责任主体的主动性和积极性，另一方面，也要推动审计发现问题的全面有效整改，以此确保审计促进区域经济高质量发展。

（作者单位：榆林市审计局）