生态保护红线分区及管控研究综述

邓瑜兵　刘斌　郑俊鹏　王杰

摘 要：生态系统科学管理的一大目标是对生态系统进行因地制宜的保护，从而实现自然资源的可持续利用。对生态保护红线进行分区管控可以有针对性地对不同分区生态保护要素进行科学保护，是实现生态系统可持续发展的重要路径。基于生态保护红线的分区理论研究成果及实践，总结了生态空间分区管控研究面临的主要挑战。同时结合国土空间规划“三区三线”的划定及管控要求，提出了对生态保护红线进行分级分类分区管理的思路，为科学管控生态保护红线提供参考。

关键词：生态保护红线;生态空间;国土空间规划;分级分类分区管控

中图分类号： X321 文献标志码： A 文章编号：1672-5603（2022）03-01-04

A Review on Ecological Protection Red Lines Partitioning ， Management and Control

Deng Yubing Liu Bin Zheng Junpeng Wang Jie

（1. Changsha Yongxin Land Planning Consulting Co. LTD， Changsha Hunan 410007;

2. Hunan Natural Resources Advisory Research Committee， Changsha Hunan 410004）

Abstract： One of the main targets of the scientific management on ecological system is to protect the ecological system according to local conditions， in this way， the sustainable use of natural resources could be realized. Partitioning management and control on ecological protection red lines could protect ecological protection elements in a suffient and scientific way which is also a significant method to achieve sustainability of ecological system. Based on the latest theoretical researches and practices， this study sorted out the concepts and types of ecological protection red lines. Meanwhile， by combining all research outputs and practices in different areas， this study summarizes the main trends and challenges on ecological partitioning management and control. Further more， according to the requirements on overall planning and implementation for ecological protection red lines from territorial space planning， this research proposes ideas on how to manage the ecological protection red lines under different grades， categories and areas which could provide reference for scientific ecological protection red lines management and control too.

Keywords： ecological protection red line; ecological space; land space planning; management and control of hierarchical，classification and zoning

當前，我国已基本完成生态保护红线的划定及调整优化工作，生态保护的总体格局已基本确定，生态保护红线体系建设进入到以管控为核心的新阶段。为更好地实现对生态保护红线的管控，国家和地方均在生态保护红线的管理制度建设方面进行了诸多尝试，对生态保护红线的科学分区与管控，也成为生态保护红线管理体系建设的共识[1]。随着国土空间规划编制工作的深入开展，如何在新的国土空间规划体系下实现生态保护红线的科学分区与管控是平衡区域发展与保护关系、促进生态保护红线管理制度科学可执行的重要研究课题[2]。

1 生态保护红线的分区研究现状

对生态保护要素进行分区管理是国内外进行生态环境管理的普遍方式，分区管控有利于根据生态空间的不同特点对生态保护要素进行差异化管理[3]。在国家生态保护红线战略提出之前，国内外众多学者及相关部门均对生态保护要素的分区管理进行了相关研究。生态保护红线战略提出之后，国内部分学者及职能部门针对生态保护红线的分区管控也进行了研究与探索。

1.1 生态保护要素分区管理的国外理论经验

国外在探索生态要素的保护过程中较早地提出了分区的思想。联合国教科文组织“人与生物圈保护区”采用单一式的分区方式将保护区划分为核心区、缓冲区与过渡区，对不同分区采取不同的管理措施。这种分区模式的主要优点是其分区的界限更容易识别，操作性也更强，得到了许多国家的认可与实践[1]。也有部分国家与组织提出了复合式的分区模式，世界自然保护同盟将国家公园的分区模式归纳为保护性自然区、保护性人类学区、保护性历史或考古区等3大类8种分区，并对每类分区的开发强度进行了规定。复合式的分区方式更为精细，但分区识别及管理难度大，容易出现误差[2]。单一式和复合式的分区思想均为我国生态保护要素分区提供了理论参考。

1.2 生态保护红线分区管理的国内理论研究

在国外先进经验的基础上，国内部分学者也对生态保护要素的分区管控进行了研究。陈建伟回顾了中国自然保护区近60年的建设历程，并认为应当积极推进自然保护区的分区管理[4]。廖建祥等研究了湖南省生态保护红线划定，提出应将生态保护红线划为重点生态保护区，生态脆弱区，生态敏感的红线保护区域三个区域，并对生态保护红线进行分区管理[5]。也有部分学者在其他生态保护领域展开了相关的研究。江慧等利用遥感调查和GIS分析，将河流岸线划分为优先保护区、重点管控区、一般管控区三类保护区，并提出实施分级分区管控的建议[6]。王晓洁等主张将保护区分为核心保护区、风景发展区与一般控制区，并建立三级分区管控体系[7]。国内关于生态保护红线分区的研究大都采用单一式的方式将生态要素分为若干个分区并实施分区管控。

1.3 生态保护红线分区管理的国内实践

随着我国生态保护红线划定工作的逐步推进，国家和地方政府也对生态保护红线的管理制度进行了有效探索，在实践中推动生态保护红线分区管控的落地。2015年，生态环境部对生态保护红线内禁止类活动、允许类活动以及已有活动的管理进行了明确的规定，提出生态保护红线要参照禁止开发区的管控标准进行管理，但未对生态保护红线内部进行分区。2016年，湖北省对生态保护红线的划定、保护和管理进行了规定，提出将生态保护红线划分为一类管控区和二类管控区进行管理。一类管控区内仅允许必要的科学实验、教学研究以及现有法律法规允许的民生工程。二类管控区内，制定负面管理清单。广西壮族自治区同样采取了分区的方式，将生态保护红线分成一类管控区和二类管控区，其管控要求与湖北省基本一致。除此之外，江西、贵州、河北等省份也相继出台了相关管理办法对生态保护红线进行分区管控。也有部分学者进行了更小尺度的生态保护红线分区研究，张聪达等对北京市的生态保护红线进行了分区管控研究，根据地形地貌的不同将生态保护红线分为山区生态保护红线、集中建设区生态保护红线、平原区生态保护红线，并提出集中建设区保数量、平原区优布局、山区提质量的生态保护红线管控思路[8]。燕守广等系统介绍了江苏省生态红线的分区管理模式，其通过生态系统服务功能的重要性等将生态保护红线划分为15类控制区，并进行两级管控[9]。从宏观和微观两个尺度，国内众多理论和实践成果都在探索对生态保护红线的分区管控。

2 生态保护红线的分区研究挑战

2.1 分区的准确性与管控的精细化之间的矛盾突出

对生态保护红线进行分区识别是对生态保护红线进行分区管控的基础，而分区的准确性直接决定着分区管控的科学性。现有的分区方法无法灵活有效地应对生态系统的复杂性及本身的动态变化，宏观的分区方式虽然精度相对较高，但由于分区的粒度较粗放，无法在更细的分区下采取更为灵活的管控方式。更为细化的分区，虽然能在更小的尺度实现差异化的管理，但受限于分区的准确度，分区差异化管控的科学性无法得到有效保证。因此，由于生态系统本身的复杂性以及分区方法本身的局限，使得生态保护红线分区的准确性与管理的精细化之间的矛盾凸显。

2.2 分区管理的精细化与可操作性之间的矛盾突出

对生态保护红线进行分区管控意味着不同的分区存在着不同的管控要求，不同的管控要求则对应着不同的业务流程，从而使得生态保护红线的管理流程会有不同程度的延伸。因此，在推进管理的精细化过程中必然会遇到制度的可操作性问题。当前关于生态保护红线分区的研究尚未深入探讨分区管控后制度实施的可操作性，如何在推进生态保护红线管理精细化的过程中保证管理制度的可操作性，这是生态保护红线分区研究面临的重要挑战。

2.3 有限人为活动占用生态保护红线的研究待细化

生态保护红线并非“无人区”，进行分区管控的一个主要目的便是在生态保护红线内部实施差异化的管理，避免对生态保护红线“一禁了之”。现有生态保护红线分区研究及已公布的生态保护红线管理办法大都提出了分区的思想，并提出在生态保护红线的非核心区域内允许有限的人为活动，但对有限人为活动的类型、开发的强度等未进行更为细化的研究。有限人为活动占用生态保护红线的研究由于类型多，涉及面广，技术难度较大。因此，如何通过定性、定量分析，建立有限人為活动正面清单并确定其开发的强度是生态保护红线分区研究的一大挑战。

3 生态保护红线分级分类分区管控实施路径

生态保护红线分区管控的核心思路是根据生态保护红线的保护类型及等级的不同，确定各个生态保护红线分区的事权及管控强度。同时以现有法律及相关行业标准为基础并结合不同分区的自然及社会经济条件，对不同分区的生态保护红线进行分区管理。分区的最终目的是要在科学保护的前提下正确地处理好保护与发展的管理，实现“应保尽保”。此外，分区的另一个目的是避免在生态保护红线内“一刀切”地排斥所有的生产建设活动，应根据分区的要求明确各个生态保护红线分区的管控要求与建设强度，对于一般控制区内符合要求的建设活动如原住民的生产生活设施修缮、基础设施的修建与扩建等人类活动等要提供相应的制度保障，实现生态保护红线范围内的可持续发展。

3.1 生态保护红线的分级管理路径

生态保护红线分级管理的作用在于明确中央和地方生态保护红线划定和管理职责、管理范围与措施，中央政府能集中主要力量对核心保护要素进行科学有效管理，确保生态总体格局的稳定性，地方政府也能积极参与生态保护红线的划定及管理工作，提升生态保护红线体系的灵活与科学性。目前，之所以采用由国家直接管理的方式主要防止地方政府因地方经济发展需要而随意调整生态保护红线。这种方式虽然刚性作用明显，但缺乏必要的弹性，尤其是当前生态保护红线划定尚未完全准确的情况下，容易出现因生态要素识别不准确影响地区发展的问题。因此，分级管理也是弥补当前生态保护红线刚性管控缺陷的有效路径。

3.2 生态保护红线的分类管理路径

在明确生态保护红线中央与地方（省级）管理事权的基础上，对生态保护红线的不同类型进行分类管理。针对重要生态功能区、生态脆弱敏感区、其他具有潜在生态价值区域;自然保护地的功能与性质的不同，对不同类型的生态保护红线制订不同的管理目标。重要生态功能区以提升生态系统服务功能为主要目标，应着重提升区域的水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙的能力;生态敏感脆弱区系统稳定性差，容易受到外界活动影响而产生生态退化且难以进行自我修复，因此分类管理的主要目标是开展国土综合整治与生态修复，逐步缩小水土流失区、沙漠化区、石漠化、海岸侵蚀等区域面积，提升区域应对生态风险的能力[10]。其他具有潜在生态价值区域由于暂时不能确定其具体的生态价值，应着重对区域生态价值展开评价，并根据生态评价结果区域生态要素进行差异化的管理。

3.3 生态保护红线的分区管理路径

分区管理的实质是根据生态要素管理目标、管理类型、管理对象等的不同，对不同分区因地制宜地采用不同的管理措施。考虑到分区识别方法尚未稳定，更为细化的分区容易出现因识别不准确导致管理的偏差。因此，认为当前生态保护红线的分区不宜过细，建议分为核心区和一般控制区。核心区原则上禁止人为活动，禁止开发性、生产性建设活动，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，严禁开展与其主导功能定位不相符合的开发利用活动。生态保护红线中未划入核心区的划入一般控制区，自然保护地之内的一般控制区按照自然保护地的管控要求进行管理，自然保护地之外的一般控制区由相对应的省级自然资源主管部门制定相对应的生态保护红线管理办法，对生态保护红线进行管控。

4 结语

综上，基于对国土空间规划生态保护红线管控的要求及已有关于生态保护红线分区的研究成果的分析，认为建立“2+3+2”的分级分类分区管理机制，是对国土空间规划大背景下生态保护红线分区管理的有效尝试。其中“2”是指国家与省（直辖市）两级，即生态保护红线由国家和省（直辖市）进行两级管控。“3”是指三类生态保护红线类型：重点生态功能区、生态敏感脆弱区、其他生态功能区。“2”是指生态保护红线各类型的内部分区，包括核心区及一般控制区，地方事权的一般控制区可由地方进行分区的细化，并制定相应的管控制度。通过建立分级分类分区管理机制实现生态保护红线有层次、有目标、有落实的科学管控。

参考文献/References

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[7]王晓洁，宋霖，周宏俊.基于边界效应理论的风景名胜区分区管控探讨[J].规划师， 2020， 36（20）： 32-36.

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[10]刘彦， 文灵芝. 基于生态安全格局识别的国土空间生态修复分区： 以浏阳市为例[J].国土资源导刊， 2021， 18（2）： 15-21.