重庆“大城三管”城市管理模式实践成效与优化建议

温锋华?张新月?马琳

城市管理作为城市工作的重要环节，是具有时代性、民生性、地域性的重要工作，也是国家治理能力和治理体系现代化建设的重要一环。习近平总书记强调，“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”，建设“干干净净、规规矩矩、漂漂亮亮”的城市，才能增强人民群众的归属感、认同感和自豪感，才能推动城市经济和社会的良性发展。重庆作为一个人口规模超千万的特大山地型城市，近年来在实施“内陆开放高地、山清水秀美丽之地”战略目标过程中，不断推动城市管理高质量发展。围绕“干净整洁有序，山清水秀城美，宜业宜居宜游”的目标，基于山地型大城市治理和生态文明建设的需求，探索出了一条由“大城众管”“大城细管”“大城智管”构成的“大城三管”城市管理路径，推动重庆城市管理工作迈向精细化、智能化和人本化。

一、“大城三管”模式取得显著成效

（一）城市精神面貌不断改善

“大城三管”模式立足于重庆独特的山水资源特色，把“好山、好水、好风光”的城市目标融入城市的精细化管理中。首先，城市环境卫生得到明显改善。生活垃圾分类法规体系日益完备，城市生活垃圾分类投放、收集、运输一体化管理体系的标准化进程不断加速;通过创新“道路每平方米积尘的重量”等考核指标与手段，城市环卫管理体系愈发细致入微。其次，城市运行秩序不断改观。在“功能引导、控制总量、兼顾需求、规范设置、美化城市”的工作原则引导下，城市户外广告展示形式不断规范，城市外立面整洁度大幅提升，“城市照明智能监控系统”提升了主城夜景形象，“一把闸刀”实现对主城区两江四岸核心区域各类景观照明设施的统一启闭;城市主次干道店牌总体统一以符合城区品位，兼具个性以切合商家需求，城市风景秩序井然。最后，城市基础设施品质得到提升。着力在城市桥梁、隧道及城市道路隔离设施方面设定精细化提升方案，开展坡坎崖绿化美化和“城美山青”建设工程，实施立体绿化、生态绿廊、山体彩化、滨水生态修复，城市绿地功能不断完善，园林绿化品质逐年提升。

（二）城市运行效率显著提高

通过“大城智管”，不断深化智慧城市管理，推动城市运行效率显著提高。如江北区在全国率先探索构建“一个中心、三个平台、两个支撑、两个辅助”的“1322”智慧城市管理平台，大力提升发现、处理、响应城市运行问题的能力;大渡口区以“控增量、减存量、建机制、保长效”为目标，运用无人机航拍技术助力城市智慧管理;沙坪坝区以“互联网+RFID车载阅读卡+专项监控摄像头”为管理方式，打造建筑渣土综合监管平台;巴南区以“管理‘一幅图，调度‘一张网，储存‘一空间，集成‘一平台，整合‘一中心”的管理模式，搭建智慧城管可视化调度平台;永川区以“缓解道路交通压力、提升道路通行能力，弹性化警务模式”为目标，建设智慧出行综合服务平台，方便居民出行。

（三）城市运行成本明显降低

智能化、人本化等综合手段大大降低了重庆城市的运行成本。“大城智管”使各类市政设施的能源消耗得到了有效控制，政社间资源结构、组织结构的连接、整合使城市的运行成本持续下降。基于“智慧办公”的广泛利用，过去依靠纵向组织传递信息的科层结构、中间环节，以及部分传统的人力工作被大幅削减或由机器取代，极大降低了城市管理的行政成本和时间成本。如大足区的“城管机器人”视频智能分析应用系统，通过对非现场智能化发现、自动化检测提醒与处置，降低人力巡查投入;云阳县单灯控制及亮度自调节的“智慧路灯”，在满足人们日常需求的同时大大降低了运行成本;沙坪坝区依托和利用“互联网+”等信息网络手段助推建筑渣土管理与服务的同时，为城管一线执法队员配备单兵执法终端，实现“人”“技”融合，执法效能提升70%，人力成本降低超过60%。“大城众管”让公共服务供给精准瞄准需求，降低公共服务提供过程中的非必要成本，有效激活社会资本参与，如渝中、南岸等区将“马路办公”与“门前三包”结合，探索城市治理“五长制”，推动社会公众的广泛参与，将群众满意度作为反馈指标反向制定措施，倒逼管理手段及时调整，控制无效成本，打造服务到位、运营高效的多元共治样本。

（四）城市运行活力不断增强

“大城三管”创新实践，缓解了政府在城市公共服务供给中面临的活力不足、能力有限等问题。在充分发挥政府主导和兜底作用的同时，积极引入市场在配置城市服务资源和提供城市服务中的专业能力，激活城市活力。如龙湖悦来城市管理有限公司定位“新型城市管理综合服务提供商”，在政府承担着引导、搭建平台、监管等角色的前提下，实施采购，对特定领域的事务提供服务，通过市场化运营，盘活社会公共资源，提升社会活力。北碚区以“2+N”的项目设计思路，以点带面、点面结合的方式统筹安排多个社区治理示范建设项目，完善“皆管理、利互惠”的良性互动机制，建立多元主体间的协商关系，带动了基层社会治理的城市一体化氛围，城市运行活力得到不断增强。

（五）市民的满意度不断提升

“大城三管”在改善市民生活环境的同时，不断完善向公众提供服务的手段、渠道和质量。一是营造“山清水秀”之城。通过推进立体绿化、生态绿廊、滨江生态修复，重庆对城市待建地、边坡、堡坎进行绿化治理，致力于为居民营造“推窗见绿、出门见景、四季见花”的生活环境，让居民望得见山、看得見水、记得住乡愁。二是建设“多方共治”之城。“大城众管”促进了城市管理决策方式从单一走向多元，政、企、民多方共同参与城市建设与管理，“马路办公”秉承“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”的理念，开展工作，市容问题100%得到整改。三是打造“因地制宜，问计于民”之城。各区县采取不同举措提高居民满意度。如九龙坡区借助“五长制+网格化”机制，夯牢“众管”基础，建立路长、巷长、楼长、店长、志愿者队伍，设立区级、镇街、村社“老杨群工中心”，“老杨群工”触角延伸基层“神经末梢”，聚焦群众的急难愁盼;北碚区创新“双长制”，构建“大城管”格局，建立“智慧五长数字监管栏目”，助推大批重难点问题整改落实;长寿区园林绿化管护考评机制引入人大代表、政协委员、社区干部、居民代表，对园林管护单位进行随机考评抽检，园林绿化管护水平得到提升;奉节县“烟头兑换礼品”活动，采取由乡镇、街道牵头，而后延伸至各村、社区，充分调动参与人员的积极性，参与生活环境监督管理;荣昌区成立“昌州管家”城市志愿者党支部，让群众听见好声音、看见好作风。

二、“大城三管”模式存在的不足

（一）城市精细管理还有较大提升空间

首先，精细管理标准化体系尚不健全。有效的城市管理体系是保障城市有序发展的基础，其标准要具有可操作性和及时性。城市管理的考核评价体系有待提升：老旧社区拆迁不合规和私搭乱建行为占比达到61.54%，路桥井盖出现沉降和破损占比65.25%。其次，“大城细管”持续机制尚未建立。公众对“大城细管”的了解度不高，问卷调查显示对“大城细管”非常了解的受访者仅占总样本量的8.54%，丰富“大城细管”的管理维度，实现管理效果的可持续发展是关键。最后，精细化管理内容覆盖面有待拓宽。城市管理的主要内容和管理对象只覆盖少数人，效果缺乏普遍性，忽视了对百姓关注问题的真正治理，并且单纯追求预算结果而忽略了对过程的监督。

（二）城市多元治理格局尚未完全形成

“大城眾管”不仅要求城管相关部门协同合作，而且要汇民智、聚民意。目前在政府协同企业与相关机构参与的基础上，普通公众的参与度还有待提升，部分公众仍缺乏环保意识，占道经营、乱扔垃圾等行为仍然存在。虽然各地区逐渐推进共享共治的相关举措，但重面子、轻里子问题严重阻碍了城市治理的整体进程。由于特殊的山城地貌，楼栋间落差较大，历史遗留不少开放式老旧小区和单体楼，这些楼宇大多数无物业管理，或实行非标准物业管理，建筑质量差，安全隐患大。这些楼宇的治理不能仅靠基层组织和社会机构，还需要广大人民群众的集体参与，真正形成城市多元治理格局。

（三）城市智慧化治理场景还有待充实

城市智慧化治理场景应用是“大城智管”的核心，但是在智慧化应用场景的挖掘上，还有较大的提升空间。首先，智慧管理的场景体系尚不完善，现有应用场景体系同质化问题突出。针对各城区客观现状及目标定位的差异化，“大城智管”场景体系和中心城区、同城化发展先行区等不同需求重心差异化管理目标尚未实现。其次，智慧化治理的市场导向尚未完全确立。通过市场手段激活社会资本，积极创新商业模式方面的探索有待加强，如与腾讯、阿里等公共数据运维企业建立有偿数据共享机制，以商业数据补充城市运行管理内部数据，拓展城市大数据应用范围，数据支撑的完善度与覆盖度仍不够。最后，智慧管理的考核评价体系尚不健全。公众对智慧化城市管理的认可度和认知度还不够高。出于安全考虑，政府对智慧企业、智慧产品的支持力度也较小，政府市场采购的政策导向功能尚未充分发挥，因此针对相应的项目缺乏稳定的考核评价体系。

三、优化“大城三管”模式的政策建议

（一）推动城市精细化管理，完善“大城细管”管理体系

“大城细管”是山地型超大城市治理的宝贵经验。在具体落实过程中要进一步强化“绣花”意识，注重顶层设计，聚焦“山城”典型问题，精确制导、精准发力，做实做细各项基础性工作;加强城市管理专业化人才的任用、选拔机制建设，充实具有国际视野的城市管理专业人才，鼓励重庆市属高等学校设置城市管理专业或开设城市管理相关课程，系统培养懂城市、会管理的“大城细管”专业人才;建设城市精细化管理智库，提升城市精细化管理的专业化水平，在城市更新、老旧小区改造、美丽乡村建设中落实责任规划师、设计师制度和专家团审核制度，切实提升城市精细化管理水平。

（二）强化城市多元共治，优化“大城众管”治理格局

“大城众管”是重庆“大城三管”模式的重要支撑。以政府为中心的传统城市管理模式已不适应城市发展需要，多元共治模式是我国城市管理迈向善治、开启城市治理体系与治理能力现代化新征程的必由之路。伴随我国城镇化进入存量时代的“下半场”，群众公民意识得到不断增强，在保持政府良好绩效的同时，通过广开言路，不断提升多元主体的有序参与深度和广度，既是“大城众管”的初心，也是城市发展的内在要求。在新兴媒体的支撑下，充分调动社会公众参与城市管理，是当下城市管理模式转型、管理主体多元化的重要方式，也是实现多元主体常态化参与城市管理的保障。

（三）加强城市智能化治理，丰富“大城智管”应用场景

“大城智管”是重庆“大城三管”模式的技术场景。进一步加强“智管”与“细管”“众管”的融合，为精准掌握城市管理现状、精准识别城市管理目标、精准适用城市管理手段、精准控制城市管理效果提供了能力支撑，为政府、企业、社会组织、市民等建立流畅的信息渠道，为公众参与城市管理的各环节提供接口，充分发挥“智管”促“细管”带“众管”的作用。紧跟智慧化管理发展趋势，深化大数据、移动互联网等新一代信息技术在“大城智管”中的应用，通过信息资源的全面整合、高效利用和有序开放，释放“大城智管”在提升、拓展和延伸城市管理能力，补充、固化和优化城市管理体系，促进和激发城市管理能力和管理体系现代化的潜在价值。

（责任编辑：鞠阿莲）