PPP项目融资模式风险分担研究

向建强

随着我国经济的快速发展，对基础建设的需求也日益提高，仅靠政府的财政支持已不能满足大规模的投资需求。于是，政府将其研究重点转移到民间融资上，从而使PPP模式得以有效应用。PPP作为一种新的项目融资方式，利用政府和民营企业的优势，解决我国基建投资短缺的问题。随着PPP模式的不断完善，这种融资模式成为一种有效的资金来源和控制风险的方法，但由于自身的特殊性，使得PPP的风险分摊不能达到统一。

基础设施的建设，可以为国民经济的发展提供物质基础，保障公共服务的质量。同时，也能提高我国的资金利用率，扩大工作机会。目前，随着我国经济发展速度的持续减缓，我国的经济规模也在不断地扩张。在国内，有很多民间资本在基建方面投资。但是，基础设施的建设规模通常比较大，投资也比较大，存在着一定的风险。对于PPP模式中的常见问题，通过政府与民间资本合作，可以分担部分风险。然而，现阶段PPP项目的发展并不成熟。由于我国基础设施建设和相关公共事业的特殊性，其融资周期长、投资成本高、复杂多变、牵涉众多，使得其融资风险具有复杂多变的特征。

一、PPP融资模式概述

工程PPP模式的出现，已经引起了社会的广泛关注。PPP实际上就是公共利益伙伴关系，政府和私营企业是PPP的主要参与者，在国外成熟的资本市场上，PPP是一种非常活跃的融资方式。而我国PPP还处于起步阶段，且开发商大多是国企。在这种合作模式下，PPP模式要求政府和企业共同努力，向公众提供某种服务和公共产品。在PPP项目的前期，资金主要来自企业自己的投资。以工程建设企业的专业为基础，对相关工程施工進行有效的管理，并拥有项目运营的权力。

二、PPP融资模式的风险分析

在PPP模式下，风险分析是风险评价和分摊的一个重要条件，根据风险的可控性，可分为两种类型：系统风险和非系统风险。

（一）系统风险

不可抗力风险是指由于参与人在项目开发过程中未预料到、无法有效地加以控制或预防而造成工程损失的危险。由于受到政府和投资人的影响而造成的损失，通常包括不可抗力、政治和金融方面的风险。国际冲突、疫病、突发灾害因素等是常见的不可抗力风险，而金融风险则是指利率和汇率的变化，包括通货膨胀、汇率等。在风险问题发生时，项目的参与者可以有效地承受风险，并且为了应对这些风险，各方都会向保险企业购买保险，以分担风险。

（二）非系统风险

非系统风险是指在工程实施过程中所涉及的信贷风险和实施风险。信贷风险是指融资方因某些原因不能达到合同规定的要求，从而影响到整个工程的方方面面。在进行信用风险评价时，必须对参与企业的信用状况进行研究，包括企业能力、技术水平、资金储备等;对项目的完工风险，则是由于项目未能按时完成或未达到预期目标而导致的风险。此外，还有生产、市场、环保等方面的风险。

1.政府信用

由于政府信用所致的风险实际上是指政府不负责、不能履行等行为，从而对工程造成直接或间接的危害。造成这一风险的具体原因是：政府缺乏对合同的履行。政府没有履行协议的能力，也缺少长期和中期的财政支持。所以，如果政府有了信贷危机，不但会降低政府的信誉，还会逼迫投资者退出市场，让投资者对政府失去信心，从而导致项目被搁置。

2.资金

在PPP项目的初期，政府会对其进行一定的注册资本金投入，而PPP的建设周期很长，大部分企业都不会把钱投入到这个项目中。这时，企业可以从商业银行或政府的帮助下，找到信托企业、保险企业和其他的金融机构。若政府后续未能及时收回资金，则可能造成信贷危机或资产链崩溃。如市价上调，虽然与银行订立了贷款固定利率合约，但一旦出现银行认定不上调利率就不能进行贷款等转移资金的问题。如果投资商认为投资项目的利润达不到预期，就有可能提前退出，这就给建筑企业带来了很大的风险。

3.市场运营

PPP模式下的经营和市场风险是指当生产、总需求和工程产品或服务价格变动时，会对整个项目的整体收益产生一定的影响。所以，工程市场和试运行中的风险往往来源于市场价格波动、具体操作条件等。这些都会对投资者的合理收益产生很大的影响，一旦项目建设不能实现其目标，那么合伙人就会损失相应的收益。

三、影响PPP项目风险分担的因素

由于项目所在的动态环境会影响到项目的执行状况，因此，风险是不可避免的。风险有三个方面的影响。

1.PPP项目模式的特征

PPP模式的最大优点是能够把私人企业引进到公共领域，从而达到改善服务质量和效率的目的，同时也能承担一定的社会风险。PPP项目的组成比较复杂，包括私营、非营利性和相关的政府部门，项目的稳定性、参与方的信誉、参与方的经验都会影响到PPP项目的风险。在进行合作时，双方不可避免地会遇到各种各样的问题，并在各自的利益和义务上存在着不同的意见。通过建立一个由政府和私营企业组成的协作机制，可以有效地消除双方在合作中存在的差异，并以求同存异为基础，达到项目的成功实施。

2.对PPP项目模式的误解

PPP项目的运营方式是私营企业向一个单独的商业实体进行投资并实施。对此种产品的运营，由公共单位负责对其进行审查，以确保其质量与设计要求相一致。私营企业以经营商品获得收益，这种以公共项目利益为目的的私有化模式，既能获得巨额利润，又能承受一定的风险。政府选择PPP模式的主要目标是通过民营企业在资金、技术等方面的优势，有效地解决政府资金和技术资源短缺的问题，从而有效地提高工程建设的效率和经济效益。

3.各方承担风险的意愿和能力

目前，PPP模式的应用范围很广，比如基础设施建设、水利建设等，但投资成本高、耗时长、运营风险高、法律风险高。各方的风险承担程度与协商的效果及成果有着密切的联系，风险意识、风险认知能力、风险责任能力、风险管理能力、风险控制能力等都是与之密切相关的因素。

四、PPP项目风险分担

（一）PPP项目风险分担原则

在PPP项目的风险分摊中，必须遵守以下三个原则：第一，如果一方对一种风险的控制能力很强，那么这一方就要占据很大的优势，这将会大大减少风险的发生，从而保证风险的控制成本降到最低。此外，由于风险可以由一方来控制，所以它有更大的动机去控制风险。因此，“最大的风险控制者控制风险”是最基本的原则;第二，PPP不可避免地会出现一些不受各方控制的风险，即系统风险。在风险分摊的时候，要考虑到风险的出现概率，政府会预留一定的空间，在风险发生之后，由政府来承担部分損失，并补偿私营企业的风险损失。

（二）PPP项目风险分担框架

1.初步分担

在项目的可行性分析阶段，进行风险分摊，通常都是政府领导。因为政府部门对当地的经济发展情况最了解，而政府在决策一个工程上，也是最有话语权的。政府要做的，就是识别项目的风险，计算风险发生的可能性、导致的损失、以及风险的价值。在完成了风险分析之后，政府要根据分析的结果来判定风险的内容，确定哪些是由政府和私营企业所控制的，哪些是不受控制的。至于那些超出自己能力范围的危险，会在事后进行详细的分析。政府会自己将最大的风险保留下来，剩下的交给私人企业，这就是对风险的最初承担。

2.全面分担

第一，政府要对风险分摊的内容进行研究，分析风险的发生概率，确定自己需要承担的风险和责任，然后将剩下的风险转嫁给投资商，由投资商根据自己的能力来决定承担风险的大小。如果不能有效地控制住这股力量，那么，双方就可以通过谈判，将风险分摊到私营企业提出的方案中。第二，在项目的体系风险方面，需要各方进行专门的谈判，确定风险的分配，由私营企业进行风险评估，然后再考虑企业的能力，分析企业的风险承受能力。如果政府能够接受，就可以进行风险管理;如果不能，就重新协商，修改风险分摊机制，直到达成一致为止。

（三）风险分担的方法

1.动态原则下的风险分担

PPP项目的工期很长，涉及的人员也很多，虽然政府在前期就对风险进行了评估，但还是难免存在一些疏忽，或者出现新的风险。所以，风险的跟踪和重新分配是必需的。在风险分摊过程中，不仅要观察风险的新变化，而且要注意新出现的风险，一旦发现，就要及时进行评价，并共同承担，以保证各风险均由相应的负责人来管理。

2.基于控制力不同的风险分担

在这一进程中，政府机构必须先确定项目的潜在风险，然后再对其本身和私人企业的控制能力进行评估。面对两种不同类型的风险，政府机构应当对自身的风险控制能力做出判断，确定自己能够控制的风险，以及私企能够控制的风险，并根据这些风险的大小，将这些风险分解开来，共同承担相应的风险。对于超出了双方控制范围的危险，还需要等待下一步的处理。就私营企业而言，在初期风险分摊评估阶段，必须评估其可利用的资源，以确定其所承担的风险是否在可控制范围之内。当私营企业通过自身评价确认能够控制转移风险时，就会采取相应的风险管理措施。相反，则回到风险分析阶段。在双方所能控制的范围之内，可以将风险分摊，共同承担。至于政府和私营企业无法控制的风险，则是在协商后，由私营企业来估算风险的价值，然后再由他们来决定补偿价格。在公共部门能够接受的情况下，双方共同承担风险管理。相反，就必须重新沟通，制定一个共同的风险分配方案，形成一个良性的循环。

3.根据各方收益的风险分担

收益原则下的风险分摊，即PPP项目的风险协商与分摊。在这一进程中，由政府选定的私人企业应当从以下两个角度来评价：一是对招标文件中关于政府机构转让的风险进行评估，二是在与政府机构进行磋商后，对其可能带来的利益进行评估。一旦政府与私营部门签订了合约，那么，项目的风险就会被转移到跟踪和重新分配的过程中。在这一阶段，其中心工作就是跟踪已分摊的风险，评估可能发生的不可预见的改变，或是以前从未发生过的危险，然后进行风险分摊。若存在未被辨识的危险，则按风险初步分摊法进行风险分析。

（四）合理分担措施

1.完善分担制度

鉴于各参与主体所面临的风险差异，必须设立一个公平、公正的风险分摊机制，让政府能够承受立法改革、国有化和政治风险。而投资者也要承担建设、运营等方面的风险。另外，为能及时应付更多的风险，政府也应该设立专门的机构，由其他相关部门协助，以消除不必要的投资条件。同时，为保证工程竣工后的正常市场需要，施工单位必须与运营单位签订长期保障式采购合同。

2.打造优秀分析机构

在PPP模式下，要及时建立高水准、高质量的专业分析机构，才能更好地应对项目的融资风险。从项目的一开始，就对风险进行全方位的分析，包括风险的准确识别、风险的客观评估，然后才能顺利地推进工程，让各个部门的工作都能顺利进行。这不仅需要政府的帮助，也要重视自身的职责。在招标过程中，要对社会各界的投标者进行全面的考察，包括资本运作、储备资金、社会信用信息等。然后再通过委托第三方机构做出评估，确定最优的方案，以保证政府在工程建设中的各项风险防范，并对预算体系进行规范化管理，以保证工程的顺利进行。

结 语

总之，基建项目是一项非常重要的民生工程，可以促进地方政府的发展。在市政基础设施建设中，通过引入PPP的基本筹资方式，可以有效地减轻政府财政压力，为企业提供更多的发展机遇，从而推动政府和企业之间的合作。但是，由于PPP项目的建设和运营都会带来一定的风险，所以必须采取风险分担的方式来预防和化解风险，从而增强合作的效果。在风险分摊的过程中，政府和私营企业应该采取共赢的方式进行风险协商，为保证各方权利和责任的有效均衡，合同中必须有相应的条款，并且在出现有利于项目的变动时，进行对称风险分摊。