农村“三权分置”抵押贷款的困境与对策

孙淑萍

农村金融是推动农业技术发展的重要因素，政府为解决农户融资难、无抵押等难题推行了“三权分置”制度，但是在实际推行过程中仍存在很多不足。本文將对农地经营权抵押的现状、困境进行分析，针对“三权分置”推行中存在的问题制定解决对策，以改善农地经营权抵押贷款困难的现状。

农地的担保融资以及生存保障功能应怎样平衡以及能否设定抵押等问题一直是社会的讨论热点。怎样在符合政策并尊重农民意愿的情况下，因地制宜发展规模化农地，有效发挥耕地的资本功能是目前亟待解决的难题。中国农村土地制度的发展经历了实践先行、法律回应、政策指导。从部分尝试到全面实施，再加上中央政府公报和重要文件的主推，将部分可推广、复制的经验及做法进行总结。然而，进退两难的是农业经营权的抵押贷款仍然存在很多障碍，导致抵押工作进展缓慢。因此，有必要从“分权”的角度进一步澄清政策执行中的困难，并在法律层面上解决这些问题。

一、农地经营权抵押贷款的现状与困境

“三权分置”是指对农地经营权、所有权、承包权进行分置，发挥经营权的作用但保留了集体组织成员权，以达到激活土地、提升土地流转速度的目的。这是一个现实的选择，符合理论上的权利结构，并激活了生产要素。但是“三权”模式下农地经营权抵押贷款的情况并不乐观，对土地权利进行改革不等于解决了农地经营权抵押问题。

（一）农地经营权抵押贷款的现状

农地经营权抵押贷款的推广主要受到土地级差收益的影响。归根结底，贷款人关心的是农业用地的盈利能力和价值。 如果抵押品没有足够的“吸引力”，农民和经营者仅依靠市场调节很难实现其融资目标。如今对抵押贷款农地的地理位置要求较高，极差收益较大、土壤及地理位置等条件良好的农地比较适用农地经营权抵押贷款，但是市场不敢轻易介入位置偏僻没有优势条件的农地，没有优势条件的农地即使在行政力量介入下也看不到市场的影子。我国农地的价值受到用途、分散等特点的限制，部分试点农地多是在政府的干预下才能达成抵押贷款的目的。目前我国农地经营权转让以及区域固定性等特点使得农地二级市场的活跃度较低，不仅影响农地变现还使其流动性降低。此外由于我国传统思想“以地防老”的思想在农民中根深蒂固，农民们对于农地抵押的兴趣度不高，一定程度上降低了农地的财产功能以及融资能力。自农地抵押贷款政策出台以来，农地抵押贷的现象逐年增加，但总体上还是比较少。

农地抵押贷款授信额度受到价值评估的影响。因为农地具有二次流转难以及用途限制等特点，从贷款人角度看，土地使用权的价值极低，仅以土地使用权作为抵押的贷款只能提供极低的信用额度。此外土地经营权抵押由于没有专业人员的评估及价格参考使得农地的价值得不到正确评估。成都市温江区的郭某通过122亩农地经营权抵押贷款62万元，但是该农地经营的苗木花卉等市场价值远大于62万元，银行敢于贷款也是看中了农地所附带花卉的市场价值。由此可以看出若农地市场价值较低那么贷款额度则会降低。

（二）农地经营权抵押贷款的困境

《担保法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等立法对于农地承包经营权抵押持否定态度。目前对于农地抵押的规定较为缺乏。农地经营权抵押目前还没有直接的法律规范，对于相关问题的规定也较为分散。例如：《农村土地承包法》中第三十二条“家庭承包的土地经营权可以进行转让、出租等”，“农地承包方可享有土地收益、使用、经营权流转等权力”。三十四条“承包方是土地经营权流转的主体”，承包方有权决定是否进行土地承包经营权的流转。四十九条“通过拍卖等方式承包的土地在取得林权证、经营权证后可享有抵押、出租等权力。”在上述法律条例中明确了家庭承包土地可流转，然而流转方式没有进行具体规定，也不清楚抵押贷款是否符合转让方式。虽然国家在推进农地使用权抵押贷款的过程中，以规范性文件的形式发布了相关的实施宣言，在试点地区出台了相关的过渡性措施，推进了创新试点工作，但这些规范性文件效力较低。立法的不及时以及不清晰导致试点地区制度不规范，因此造成农地经营权抵押的推广较难。

贷款需求量受到农地适度规模经营主体的影响。从农地价值来看，具有规模经营的农地具有更高的抵押价值。目前农地的经营方式还是以自耕农为主，没有进行规模经营因此也就无法实现土地资源盘活，同现代化农业发展相违背。《暂行办法》规定，承包农户和农业主体可以保证土地经营权，但 “在机会均等、人口均等的承包模式下，承包地非常分散”，承包农户能够保证的土地经营权价值太低，导致银行贷款金额较低。从贷款人角度来看，贷款资金需求量较高的多为规模经营主体，规模经营主体提高土地贷款增信，才能为生产提供更高的经济收益，才能实现抵押贷款提升的目的。为了建立商业上可持续发展的农村金融机制，必须推动农业和农村生产向现代化、高效率、高附加值的管理方式转变，形成金融支持产业升级、产业带动金融创新的农村资本价值链循环。中国农村目前的情况是：农民身份仍然受到限制，过分强调农地的保障功能，削弱了农地的处置权，因此难以形成规模化的耕地经营方式。农村土地流转正在加速，农地具有一定的规模化和集中化，但进展缓慢，由于没有跨区域的土地流转平台，农民仍然只耕种自己的承包地，或从在同一地区工作的亲戚和朋友那里租用少量的承包地，造成农地的抵押总体规模小，其融资功能得不到有效发挥。

银行放贷的意愿受到农地处置难、价值低的影响。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》规定将农村土地纳入了承包耕地的范围，排除了生态、观光、休闲农业等土地资源，将抵押财产局限于耕地。农田的价值较低主要是由于农地的高度分散性和对农田使用的严格监管，而糟糕的市场分布也影响了农田的价值。因此，在考虑以土地为抵押的贷款时，银行更注重土地上的附属物的价值，而不是土地本身的价值。 如果附属物的价值很低，就更难获得以土地为抵押的贷款。法律障碍和转让的二级市场不足也使种植权难以实现，这是银行贷款意愿受到影响的另一个重要因素。

农地抵押贷款受辅助性制度不足的影响。因为试点地区的农地抵押处于时间初期，许多配套制度改革明显滞后，使得农地抵押贷款政策实施不稳定，导致其面临的风险不可控。

1.农村金融市场供应不足。1996年四大国有商业银行均退出了农村金融市场，只剩下农业发展银行这一政策性金融机构，提供国家监管的农业金融服务，并作为农业和农村经济发展的财政援助分配者。因为职能定位问题，所以在农业生产经营的资金供给上还存在不足，造成资金匮乏现象较为严重。2.农地抵押贷款缺乏风险分散机制。比如：农业经营会受到市场以及自然环境的影响，面临的经营风险较大，然而我国的保险金融机构在农业市场的介入很少，不仅缺乏分散风险的机制，能够选择的险种也较为单一，所以银行机构在涉及农业经营权的抵押交易中面临着巨大的风险。3.农地的市场价值评估机制不健全。在实际情况中农地的市场价值一般由借贷双方商定或是政府统一规定。因此可以看出农地经营权的价值评估缺乏市场的介入，往往导致农地价值的评估忽视农民的利益更加注重金融机构的利益。

二、破解农地经营权抵押贷款困境的对策

针对以上“三权分置”在实施中面临的困难，本次研究将从法律方面进行回应，充分调动借贷双方的积极性，同时不断完善农地经营权抵押贷款机制。

（一）对农地经营权抵押贷款效力进行明确，并完善《农村土地承包法》

如上所述，创新试点需要规范性文件进行推进，然而因为法律规定上的不及时和不明确，直接导致农地经营权抵押试点的制度供给不足，最终导致农地抵押贷款的推进较为艰难。所以针对以上现象，政府还需要完善《农村土地承包法》从法律的角度对农地的经营权、承包权分离的改革成果进行巩固，此外还需要不断明确农地经营权抵押贷款效力，将贷款的抵押物、用途、条件、主体、处置方式等进行明确，扩大可抵押农地范围，充分调动双方的积极性。

（二）需要加强对贷款的刺激，加大培养规模农地经营主体

在上文中提到，想要解决农地抵押贷款推行的阻碍，需要符合银行贷款的需求条件，提供规模经营的农地进行抵押物贷款。如今，我国的农地经营权主体主要有三种方式，家庭农场、农业合作社、农业企业等。政府需要出台相关政策鼓励大家发展规模农业经营主体，不仅能够活跃农地的流传市场，还能够推进農地规模经营，该措施有利于农地抵押的推行。

本文认为推动农地规模化主要有3方面：

1.想要促进农业主体的成长，需要不断优化税收政策，提高经营主体的经营利润激发其积极性。

2.不断降低农民“以地防老”的传统思想，加强对农村社会保障体系建设，提高农民长期出租土地经营权的意愿，提高农地规模化经营。

3.为提升农民土地规模化经营的积极性，还可以让农民参与到经营利益的分享中来，让农民以入股形式参与经营。

（三）解决二次流转问题，并建立跨区域的农地经营权流转平台

如今，农地经营权主要在朋友、亲戚间流转，农地的流转规模和时间都较短，农地的流转主要受到流转市场以及地理位置的影响，不利于借款人偿还贷款，也不利于规模经营主体的培养。为解决农地流转的问题，还可以建立相关跨区域的流转平台，加强对土地流转的规范化管理。流转平台主要对农地流转信息的发布、审核等进行管理，在农地流转中进行专业的指导，农地流转后进行权益保障、农地用途管理等。

建立跨区域流转平台主要有以下优点：

1.能够促进农地经营权流转的正常进行，降低农地流转过程中纠纷事件的发生，提高农地流转的规范化。

2.能够提高土地流转信息的公开透明度，方便全国农业生产企业和大型生产企业的结算，解决土地碎片化的问题。

3.能够加强土地流转价格弹性机制的建立，能够根据农地的区域位置、土质条件、气候状况等因素调节农地流转价格。

4.建立流畅的流转平台能够有利于银行处置农地经营权抵押，提高农地经营权的变现能力。

（四）优化风险控制和补偿机制，建立“三权分置”抵押贷款奖励机制

以政府为主导，对农业金融机构进行正确指导，并经营全国范围内的农业保险公司，加强对农业半包机构的投入，创建多元化的金融产品，加强对农业经营主体的支持，提高其融资担保能力。建立“三权分置”抵押贷款风险补偿基金，形成非营利性机构即农业土地政策银行，对专项基金补偿银行发放贷款损失的流程进行明确，充分发挥金融机构的积极作用。政府为了提升农业规模经营主体的增信及担保服务，为其资金的获取提供便利，还可以实施融资担保专项资金。在抵押权处置以及违约处理时进行补偿或是收购，以降低放贷风险。低息贷款通过金融担保组织为大公司提供贷款担保提供便利。

为确保农地经营权的价值评估合理，需要建立较为完善的评估体系结合市场进行农地经营权评估。为确保农地经营权抵押相关条例的合理规定，可以让银行对农地进行信用评价、价值评估、审核等，从而加强了贷款机制运行的可信度。在农地经营权抵押过程中需要明确农地是否属于“非农化农地”，严守法律的红线对于打破红线违法违规的抵押现象进行严厉打击并加强监督力度，以防止农作耕地受到影响。

针对风险控制方面，政府可以鼓励相关保险金融机构提高对农业市场的开拓，依照农业市场中常见的风险自然灾害、市场风险等制定合适的险种，有效扩大农业保险的规模和范围，分散风险加强对农业的保障。此外政务对于农民生产运营得到改善的抵押贷款项目，可以进行相应的奖励，例如：少征营业税或是“三权分置”抵押贷款部分的利息免征，这样还能充分调动农民贷款的经济性。

（作者单位：浙江金融职业学院）

基金项目

浙江省哲学社会科学规划课题 （项目编号：19NDJC223YB）;教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目编号：17YJCZH151）;浙江金融 职业学院 2019 年度基本科研业务费重点项目（项目编号：2019ZD01）。