中国基层协商民主的理论特征与行动优势

刘淑芳

[摘 要]中国基层协商民主立足于中国国情，其社会背景具有复杂性，理论来源具有多元性，政治理念具有人民性，协商机制具有平等性。中国基层协商民主在实践中展现出独有的行动优势，重视偏好转换与共识形成，强调对话和协商解决分歧，运用灵活多样的实践形式，追求“政府—基层—公民”的三维效果。

[关键词]基层协商民主 理论特征 行动优势

[中图分类号] D 6 2 1 [文献标识码] A [文章编号] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 2） 0 2-0 0 7 9-0 7

[基金项目]本文系2 0 2 1年度湖南省社会主义学院系统课题项目“协商民主推进国家治理现代化研究”（ X T K T 2 0 2 1 1 3）的阶段性成果。

一、中国基层协商民主的理论特征

基层协商民主立足中国国情，其产生与发展具有深刻的时代背景、深厚的理论渊源、先进的政治理念、科学的工作机制，深刻体现了基层协商民主的理论特征。

（一）社会背景的复杂性

独特的社会背景是基层协商民主出现与发展的重要前提。首先，伴随着全球化趋势的到来，世界各国、各地区之间的联系不断加强，不同个体之间文化交流和碰撞频繁。在政治领域，集中表现为社会各阶层的政治诉求强烈，权利意识增强。其次，多元文化加剧了社会道德层面的价值分化。2 0世纪中后阶段，不同地域不同宗教、信仰、种族或者社会身份组成的各种社会团体，迫切希望在社会治理体系中获得一席之地，实现社会身份认同。最后，经济社会发展不平衡不充分问题更加严峻，贫富差距过大，两极分化严重，加剧社会不公，难以保障公民个体和团体组织公共理性的充分发挥，难以保障其正常参与公共事务管理。作为社会治理形式的基层协商民主，蕴含巨大潜力与优势，能够有效协调多元文化背景下不同社会阶层在政治权利和社会事务管理等方面的差异。协商民主强调对公共事务的责任，提倡政治生活中的话语权与意愿表达权，重视所有公民的权益和需求，并形成具有集体约束力的政策。基层协商民主以社会公共领域的共同利益为目标，强调不同主体之间的对话和协商，寻求社会民意的最大公约数，实现权利与责任的客观统一。

2 1世纪，“协商民主”概念被引入中国，成为中国民主实践探索的新方向。党的十八大提出“社会主义协商民主”概念，并结合中国国情构建了中国基层协商民主理论体系。在经济社会的转型关键期，中国社会分化更为显著，涌现出各种各样的利益阶层，出现一些新的社会问题。这些社会问题一旦处理不好，就会激化社会矛盾，造成社会动荡，严重威胁政府权力的合法性地位。协商民主改变传统的自上而下的管理方式，倡导用平等、民主、自由的协商方式，谋求最大化的理性共识。基层协商民主赋予公民充分自由、公平的对话机会，以合法性程序形成公共决策，从而改变中国传统的行政指令式管理，提高社会治理的实效性，满足不同群体利益的最大化。“现代社会涌现的矛盾冲突，每时每刻都在寻求一个相对透明、公平的文明解决方案，试图跟上社会的发展进程”[ 1] （ P 1 6 3），这就是基层协商民主。基层协商民主以各种新兴社会组织为载体，促进彼此之间信息分享，有效利用各种公共资源进行“自我教育、自我管理、自我监督”，引导各基层组织在全社会范围内开展多层次、多领域、多渠道的协商。

（二）理论来源的多元性

自由主义和批判理论是西方基层协商民主的理论基础。自由主义认为，大众控制和个人权利是实现民主的重要保障，但是大众控制又会使特殊权利得不到尊重，尤其是基层少数人、少数群体的權利。而基层协商民主可以有效解决这种矛盾。基层协商民主的核心概念是公共理性，罗尔斯主张在自由人性和平等公民权基础上提倡公共理性。科恩试图利用“自由公共理性”在全民树立以自由主义为核心的权利观。协商民主的提出者约瑟夫·毕塞特认为，要保护个人生活，必须存在私人权利。同时，协商民主又是自由主义的核心思想，当协商在公共理性指导下展开时，必然与涉及社会资源分配的机会、数量的基本正义相关。“当大家都把正义视为政治生活中的重要组成部分，即众人都能合理认可正义的价值框架下，自然而然都接受并展开基本讨论。”基层协商民主的另一理论来源是批判理论。从普遍意义上说，批判理论主要针对压制性力量的个体和社会的进步性解放的相关研究，与自由主义理论不同的是，批判理论认为社会个体间的充分协商可以改变个体观念，帮助其更具公共精神，更关心集体利益，更维护个体权利。在基层协商民主中，由公民自发形成的政治社团构成公共领域的交往，协商把公共领域的“交往权力”巧妙地转换为国家对公民社会的“管理权力”。

中国基层协商民主是在中国政府引导下发展起来的，并非完全照搬照抄西方理论。根据学者何包钢观点，中国基层协商民主制度主要有三个广泛的理论基础：第一，儒家议事传统。在中国，协商制度最早形成于尧舜时期，皇帝任命谏官或言官，专门为皇帝政治决策提出看法和建议并进行监督，这就是历史上的谏官制度。晚清，魏源提出庶民议政思想，强调保持国家局势的稳定要关注庶民百姓的建议。朝会制作为古代社会决策的重要制度，采用当廷辩论和集体议事两种讨论方式达成共识。第二，党的群众路线。党的群众路线强调听取并重视群众声音，以制度化方式保障党的群众路线的贯彻，如实行全国人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等。党的十三大提出了建立社会协商对话制度。社会协商对话制度能够适应变革中经济、社会的迅速发展要求，吸引群众参与政治生活，为他们提供自下而上的诉求反映平台，使他们的委屈有地方申诉，困难有机构帮助，建议有部门采纳。另一方面，党和政府可以利用社会协商对话制度向群众宣传党的路线政策，拉近与群众间的距离。社会协商对话制度在党政部门和基层群众之间架起彼此沟通、相互理解的桥梁。第三，协商民主理论及现代社会科学方法、西方基层民主协商方法等。国际国内关于协商的研讨会、理论专著等都尝试用现代社会人的眼光，遵循民主协商原则，改良传统的社会治理方法。中国基层协商民主制度是中西理论相融合，针对现实问题对传统协商政治的改造、弘扬和创新。

（三）政治理念的人民性

基层协商民主之所以在世界各国广泛兴起和推广，客观原因在于契合基层民意的多样性特点。民意是社会民众对其生活的社会状况的一种普遍性感受、意愿、精神、看法与诉求。[ 2]民意多样性是内生协商民主的前提，多样性赋予协商民主的动力。面对多样性的民意，寻求多样性背景下的共同性协商是趋势使然。

我国基层协商民主是在各阶层、各团体之间经过多回合、多方面的最广泛的协商，在了解民意、尊重民意、收集民意和满足民意基础上，就公共利益达成共识，从而实现民意的最大化。从结构看，中国协商民主是民主政治制度的重要组成内容。目前，协商被广泛应用到社会治理领域，出现基层政府与社会民众、基层政府与社会组织、社会组织与社会组织、社会组织与社会民众等多形式的协商。从功能看，基层民众、社会团体通过协商民主形式，可以直接表达个人权利或群体性利益诉求。协商民主机制为相关利益代表提供平等、自主的对话平台，促进彼此之间的了解和沟通，消除分歧和冲突，推进公共决策的科学化。公民、组织、群体可以平等、自由参与民主协商，积极参与到日常所关注或感兴趣的各种各样社会热点、难点与焦点中，体现民主、反映民意、集中民智、增进共识。从表达渠道看，中国政府、组织与团体往往采用调研、民情恳谈会、议事协商讨论等不同途径表达民意，促进社会共识。

（四）协商机制的平等性

无论何种模式，公民促成决策的协商制度必须体现参与主体的平等性。尽管平等这个词语与生俱来带有争议性，但是平等在协商中已经发挥出积极作用。

首先，公民参与机会平等。在基层社会自治模式里，协商主体之间能够畅所欲言自由表达个人看法，每个主体有均等机会参与协商。协商民意测验要求参与个体放下集体身份，独立、自由、平等地行使参与权。共识会议强调参与主体的非专业性，为普通公民参与协商扫清障碍。社区听证会包容社区成员民族、文化、语言的差异性，最大限度扩充听证会参与者的范围，实现社区治理权的平等共享。中国政治形态的核心特征是人民当家作主，一切组织形式都是为最广大的人民群众谋福利。改革开放以来，中国基层社会单元组织形成了多种协商民主实践模式，如民主听证、居民论坛、民情恳谈会等。随着经济社会的深入发展，社会阶层不断分化，越来越多的新阶层涌现，中国基层协商民主的方式必然会不断创新，涵盖各阶层、各方面人士，为每一个阶层发声提供平等渠道。

其次，公民协商权利平等。权利平等是基层协商民主顺利进行的关键条件。基层协商民主赋予了每个成员平等参与权、自由表达权、价值判断权和自由结社权。平等是追求民主的条件，能保证每个公民在协商实践中拥有同等地位，被平等对待。但现实常常存在不平等的因素，平等原则则能过滤掉不适当的影响、威胁和非公共的讨价还价。另外，引入开放的对话讨论方式，保障参与者的有效发言在理性商讨中得到重视。共识会议强调包容性，每个参与共识会议的公民有权参与会议进程。此外，所有公民还拥有同等权利提出和质疑某个主张、陈述理由、表达和挑战各种需求、价值观和利益。[ 3]任何人的声音都享有被倾听被重视的权利。如，浙江温岭探索的民主恳谈会模式，重视维护参与者权利的平等性，建立信息公开机制，提高公共领域信息的透明度。协商对话实质是在理解包容和妥协基础上为多元利益主体间谋求共识和达成决策进行的沟通。

二、中国基层协商民主的行动优势

基层协商民主的制度建设蕴含了丰富的智慧，其内在运行机制揭示了其行动优势。这是基层协商民主發展的根本保障。

（一）重视偏好转换与共识形成

基层协商民主目标的实现，关键在于个人偏好转换和共识形成。偏好和价值选择在协商过程中是可以改变的，具有协商理性特征。“某种程度上，它呈现平等互动的内部关系，有能力，不强制，并且保护基层协商不被假象误导，不被权力干扰。”[ 4]基层协商民主具有包容性和民主对话的特点。例如，在基层协商民主中，原则上所有民众都有权参与对话，任何声音都应该得到倾听。正如米勒提出的“公共讨论的道德效应”，被倾听权利使所有民众可以表达个人需求、挑战各种价值观，而基于共同讨论所获得的主张与政策，不仅会消除因错误经验和主观偏见产生的诸多非理性偏好，也会消除道德骗子们在公共场合宣扬的各种自我标榜的偏好，更进一步消除每个人狭隘的、与生俱来的自我中心主义偏好。中国基层协商民主强调公民公共理性的培育和政治视野的拓展，注重引导公民跳出个人狭隘立场思考公共利益，并且确保隐含在民主协商中的承诺得以实现，让每一个公民在与他人的互动中转变价值偏好。

个人偏好发生转换后的目标是共识达成。基层协商民主形成的共识，普遍要求具有两大特质。一是利益的一致性。一致性意见必须在共识基础上达成。二是利益的共同性。共同利益是民主协商的目标，整个协商过程就是个人利益让步于公共利益，个人立场妥协于公共理性的过程。例如，在社区听证会上，围绕公共利益诉求展开听证，并非极个别的个人利益听证，否则，就是浪费巨大的社会资源。是在共同性问题上协商，求得共同利益。

（二）强调用对话和协商方式解决分歧

在基层协商民主的实践中，对话让参与者充分交流，并在尊重个体差异和多元文化的基础上进行协商，通过彼此之间理性的沟通与对话，形成公共决策，对公众产生约束力。泰勒强调：“差异政治要求我们承认个人或团体独特的身份及彼此的差异。”[ 4]科恩认为，可以在基层社团成员之间开展公共协商，内部围绕一系列对社团公共福利问题进行讨论，以助在公众心目中形成共同的公共观念，塑造更多的共同利益。[ 5]

基层协商民主的过程高度重视协商，每一团体、每一代表都能被大家认真倾听，都有渠道直抒胸臆。人们参与协商过程，不只是倾听也参与其中，而且参与的环境规模足够使每个人都相信自己个人的意见会受到重视，他们在相互尊重的氛围中讨论问题，并尝试找到共同点。基层协商倡导用包容的态度进行治理对话和协商。

中国处于社会转型关键期，社会阶层进一步分化，基层矛盾增加，迫切需要吸纳基层群众参与社会自治，吸收他们的智慧，提升公共决策的科学性。协商过程即对话过程，社会团体、基层群众作为协商主体，围绕关于地方发展的重大社会问题和涉及普通群众利益的现实困难，召集各方利益代表深入讨论，为整体发展和共赢达成共识。通过协商，在审慎反思的基础上，消除各方分歧，达成一个普遍容易被各方共同接受的理性方案。

对话是人与人之间进行的联合行动，完全符合民主协商的要求，基层协商民主必须根据设定的目标，通过对话协商寻求问题答案或者消除分歧，否则，它完全有可能会扩大分歧。只有对话作为理性交换的时候，才能在足够广泛的范围内产生足够充分论证的主张，并担负对非限制性公众的责任。对话协商是民主协商的首要表现形式，一般情况下，具备以下三个特征。对话协商的载体是活动，强调对话就不能限制活动。任何主体需要在行动中与他人合作或者试图说服他人与自己合作。二是对话注重开放性而不是专业性。在基层协商中，公众不需要掌握特定的专门知识，只需要具备参与协商的热情，对于想影响协商并发挥自我价值的公民而言，对话都是开放的。三是对话具有发展性。每位代表按照自己的逻辑吸收他人思想，结合自身文化背景重新定义他人的观点。对话进行一段时间，代表们会惊讶地发现自己已经接受并开始表达以前不接受不赞成的东西。对话协商最初是试图改变他人，对话的价值不在于他人的改变，而在于自己表达方式的改变。对话协商促使人们在运动中不断体悟，相互理解并修正完善自己的观点。

（三）运用灵活多样的实践形式

为了适应复杂多变的社会形势，民主协商的实践形式越来越丰富。一是民主决策的协商民主。在这类实践中，每个参与者平等享有自由表达权，各成员之间彼此尊重、愿意倾听他人观点，作出符合各方利益的决策。二是社会治理形式的协商民主。这类协商民主围绕公共利益，强调在对话基础上形成共识性决策，从而对公民具有普遍约束力。

中国基层协商民主典型模式是1 9 9 9年浙江温岭的基层民主恳谈会。进入新时代，各地区都积极探索民主协商的新形式，基层群众自治协商平台得到了极大丰富和发展。一是民主决策的协商形式多样，如民情恳谈会、“民情气象站”、民间智囊团等，一般遵循“三前、三先、三不”基本原则，即民主决策内容必须在党组织研究前、法定程序表决前、行政机关执行前；必须先协商后研究、先协商后表决、先协商后执行；任何未经协商的重大事务不得研究、不得表决、不得执行。[ 6]二是民主管理的协商形式不断创新，如动迁圆桌会议、“民情合议庭”、新居民联谊会等。为了预防群体性事件爆发，浙江绍兴市先后组织成立2 0多个联谊社团，成为密切干群关系的重要纽带。三是民主监督的协商日趋完善，主要以村务监督委员会为代表。村民委员会组织法对村务监督委员会的职责作了明确规定———监督村务公开、民主理财与村务规划。四是民主自治的协商务实高效。目前已有社区协商议事会、村务协商民主和邻里值班室等模式。以社区协商议事会为例，主要由交警、城管、卫计委等部门共同参与，帮助居民解决社区常见的停車难、违章建筑等问题。

（四）追求“政府—基层—公民”的三维效果

社会主义协商民主是我国独有的民主形式，与选举民主互为补充，互为支撑，共同推动民主政治发展。基层协商民主用包容的公民精神，鼓励社会公众广泛参与基层治理，用理性的公民态度组织和开展公民之间的对话和互动，用集体主义价值观促成公共利益的最大化，为社会和谐发展贡献力量。

首先，有助于地方治理。协商民主制度为民众参与协商提供了条件，引导民众关注基层社会治理中出现的新问题、引发的新争论、为民众创造交流和协商的互动平台。在协商中，少数反对者在听取公众的意见后，往往会慢慢改变个人偏好并愿意软化反对态度。地方政府要善于利用公共意愿，帮助反对者改变想法，提高政府执政效率，减少强制执行被迫妥协带来的管理成本。基层协商民主还有助于政府形成科学的公共决策。民主协商程序充分考虑每个公民的意见，特别是那些少数公民和弱势群体的意见。决策内容既是多数人意愿的集中体现，又是集体理性反思的结果，充分尊重公民的道德准则，处处彰显人文关怀。

其次，有助于化解基层矛盾。[ 7]例如，在社区的民情恳谈会上，让社区居民参与社区事务，不仅使居民更了解社区发展的公共问题，而且对集体利益形成全新认识，并运用协商说理方式解决纠纷，从而增强社区的整合力和凝聚力。中国共产党将协商民主思维融入行政和司法体制，并用协商民主方式获得稳定的秩序和新的治理方式。

第三，有助于塑造现代公民。政治学家萨托利把政治结构归纳成两种：一种是纵向结构，以权力统治和行政指令为主要内容，另一种是横向结构，涵括了公众参与、代表表决两个内容。基层协商民主制度是基层社会治理的有效制度，能够充分调动横向结构内在各要素的积极性，保证每个公民普遍享有平等、自由的政治参与权，充分参与地区发展事务的各种协商讨论，将过去封闭式政治参与转变为公众开放式参与，实现公民政治参与渠道的有序化。这种在审视他人意见的基础上调整自己观点的过程，有助于帮助公民形成自我反思能力，增强公民权利观念。正是“公共之力中平等对话、民主协商的公民精神，有效促进政府与公民的良性互动，政治国家与公民社会合二为一，交融发展，必将一起实现善治与民主协商的美好愿景”。[ 8]

参考文献：

[ 1] [澳]何包刚.协商民主：理论、方法和实践[M].北京：中国社会科学出版社， 2 0 0 8.

[ 2]宋坚刚，赵宬斐.协商民主中的民意吸纳机制研究[ J].长白学刊， 2 0 1 6， （ 0 2）.

[ 3] S . B e n h a b i b， S i t u a t i n gt h eS e l f（ C a m b r i d g e： P o l i -t yP r e s s， 1 9 9 2） ： 2 9.

[ 4]J . D r y z e k，G r e e nr e a s o n：c o mm u n i c a t i v ee t h i c s a n dt h eb i o s p h e r e， E n v i r o n m e n t a lE t h i c s， 1 2（ 1 9 9 0）.

[ 5] J o s h u aC o h e n， T h eG o o dP o l i t y： N o r m a t i v eA n a l -y s i so f t h eS t a t e（ O x f o r d： B l a c k w e l l， 1 9 8 9） ： 4 8.

[ 6]杨卫敏.基层协商民主应是我国协商民主建设的重中之重[ J].中央社会主义学院学报， 2 0 1 4， （ 0 5）.

[ 7]朱勤军.协商民主与和谐政治[ J].上海市社会主义学院学报， 2 0 0 6， （ 0 6）.

[ 8]粱莹，黄健容.协商民主中的公共治理[ J].江苏社会科学， 2 0 0 5， （ 0 4）.

责任编辑：周小斌