国土空间规划新时代旅游规划的定位与转型

余伟

摘要：国土空间规划是国土资源开发利用、整治保护等起到重要指导和管控作用的综合规划系统，在实践中，往往对土地、矿产等资源有着严格的管控要求。进入到国土空间规划新时代，规划科学规范化、合理化已经成为国土资源开发利用和特色产业发展的基本要求。因此，基于国土空间规划新时代背景下的旅游规划应重新定位，探寻转型发展路径，才能实现旅游规划的可持续发展。文章以旅游规划为立足点，首先，系统地阐明了旅游规划与国土空间规划新时代要求之间的不适应问题;然后，对旅游规划的新定位和转型发展进行研究，以期推动我国旅游产业高质量和转型升级发展。

关键词：国土空间规划;新时代;旅游规划;定位;转型

对于国土空间规划而言，主要是指国家为实现国土资源整合利用，并优化配置国土资源而编制的战略指导方案，在此规划指导下，可以实现社会经济的健康、长远发展。而旅游规划作为区域旅游资源开发的统筹安排，具有突出的空间融合性特征，与国土空间规划息息相关。因此，在国土空间规划进入新时代背景下，旅游规划要实现合理化、规范化和现代化的目标，应基于国土空间规划新时代的具体要求，重新定位旅游规划，推动我国旅游产业转型升级和高质量发展，继而为我国社会经济的蓬勃发展奠定良好基础。

一、旅游规划与国土空间规划新时代要求之间的不适应问题分析

就我国旅游产业发展来说，旅游规划始终起到重要的促进作用，但是长期以来，我国旅游规划存在范围广、操作性差、与规划衔接不足等现实问题，使得旅游规划存在一定缺陷，进而一定程度上制约了我国旅游产业发展。并且在旅游行程中，涉及多个地点，空间规划的合理性非常关键。

另外，经济最大化一直是经济发展的重要参考指标，而最大化地开发旅游资源和促进区域经济增长，已经成为区域经济发展和推动旅游产业发展的重要方式之一，也成为各地区旅游规划的共同诉求。但是由于当前旅游业仍然存在自然资源开发利用不合理、产能过剩等问题，与国土空间规划中的资源优化配置、大力推进生态文明建设等要求不相吻合，这使得旅游规划与国土空间规划新时代要求存在诸多问题。

（一）资源环境保护和扩张规划要求不相适应

在传统工业发展中，经济发展速度至上的价值导向下，旅游规划往往以地区旅游资源开发最大化和促进地方经济增长为目标，使得旅游规划始终充当推动旅游产业发展和建设的政策工具，尤其是在地方政府业绩提高驱动下，超前目标设定、全域资源开发等随之成为各类旅游规划的根本目标。在此背景下，旅游区出现了规模快速扩张、无序重复投资建设等不良现象，不仅使得旅游项目质量难以提高，还浪费了大量旅游资源和土地资源。由此可见，旅游产业存在的产能过剩、资源利用率低等问题，与旅游规划的扩张理念密切相关。在国土空间规划新时代要求下，旅游规划应寻求与资源优化配置、资源集约利用等规划理念相适应的路径，才能在提高旅游资源利用率的同时，实现旅游产业的高质量发展目标。

（二）空间界限不确定性和管控要求不相适应

就我国旅游规划来说，长期缺乏科学和精细化的空间分析技术，主要以功能为主导进行总体分区布局，未能对旅游空间进行价值识别和利用进行深度研究，与其他产业和城镇建设等，出现了空间重叠问题。不仅如此，在旅游项目布局方面，旅游规划所采用的模式是点状布局模式，未能明确界定项目空间界限，进而使得整个旅游规划建设存在边界、建设规模、用地需求等关键性空间要素控制指标不明确。但是国土空间规划新时代强调空间开发强度和主要控制线的管控，具体是通过科学合理地确定“三区三线”，统筹协调各类空间规划，且重点强调在各专项规划中明确空间边界及用地需求。由此可见，在国土空间规划新时代背景下，旅游规划需要对空间界限、用地需求等进行明确，才能适应新时代的具体要求。

二、国土空间规划新时代下旅游规划的新定位分析

关于国土空间规划新时代下的旅游规划的新定位，应基于不同空间尺度进行重新定位。具体情况如下：第一，国家和省级层面的旅游规划定位。旅游产业管理工作由文旅行政部门负责，往往在产业调控方面表现出较强的能力，但是在空间方面缺乏较高的直接控制能力。因此，国家和省级层面的旅游规划应重新定位为战略规划，工作侧重点为政策调控和战略谋划，具体包括研究和规划旅游产业发展方向、产业促进政策等。第二，旅游潜力优势薄弱市、区域的旅游规划定位，旅游产业管理工作主要由市级文旅行政部门负责，其旅游规划工作的重点是协调、引导辖区内各市县区的旅游产业发展，体现出弱产业属性、弱空间属性。因此，在旅游规划定位上，应重新定位为协调规划，工作侧重点为引导重点产品建设、区域内旅游业的协同发展及区域外旅游合作、区域线路组织及旅游地形象建设等。第三，县级层面的旅游规划定位。在县级层面的旅游规划工作，往往在产业调控和空间配置方面有着突出的能力优势，且在具体的规划工作中体现出较强的产业属性和空间属性，从而将旅游规划重新定位为发展规划。第四，旅游潜力强市的旅游规划定位，由于旅游产业管理工作往往由地方政府直接负责，其旅游规划一般会表现出较强的产业属性和空间属性，从而在旅游规划定位方面，也要重新定位为发展规划，其工作重点是研究和规划旅游产品体系、项目布局、配套设施、旅游市场开发建设等。第五，跨行政边界的区域旅游规划定位，由于跨行政边界而使得旅游规划管理部门缺乏对产业和空间调控配置的能力，这种情况下，为确保区域旅游产业的协同发展，应将跨行政边界的区域旅游规划重新定位为协调规划，侧重点是引导区域旅游产业的协调发展。第六，鄉镇、村和旅游地块的旅游规划定位，由于这些地区的旅游规划具有显著的空间性特征，同时缺乏旅游产业政策调控能力，使得其缺乏较强的产业属性。因此，在旅游规划定位上，往往定位为开发规划更加匹配。由此可见，在不同空间尺度下的旅游规划有着不同的工作侧重点和规划方向，但是需要正确认识的一点是战略规划、协调规划和发展规划三者，都属于《旅游规划通则》发展规划的范畴，是《旅游规划通则》发展规划的细化分类。基于此，在不同行政层次的旅游专项规划，应进行不同类型的细分分类，才能确保旅游规划中各项内容与国土空间规划新时代的具体要求保持一致，进而才能通过旅游规划的科学合理定位，推进我国旅游产业转型高质量发展。

三、国土空间规划新时代下旅游规划的转型发展思路

（一）规划技术转型，强调技术革新和融合应用

在旅游规划中，虚拟现实、地理信息系统等新技术虽有所应用，但是相比其他规划来说，旅游规划严重缺乏技术体系，甚至没有建立完善的统一技术规范体系，使得旅游规划实践工作存在过多的主观判断，严重缺乏数据支撑，不利于旅游规划科学合理水平的提高。因此，旅游规划应强调技术革新和技术融合使用。首先，加强运用大数据、云计算等技术，不断丰富旅游规划技术手段，如运用大数据技术分析区域旅游市场，以便针对性开发旅游项目，有效提高旅游项目的吸引力。其次，针对旅游空间分析、旅游项目规划等进行技术创新，如旅游空间分析技术，应从原先全域空间模式的技术分析向以地块为核心的空间精细划分转变。最后，革新旅游资源评价技术，针对当前评价标准仅适用于观光资源，而对度假资源等类型的资源评价，缺乏适用性。不仅如此，旅游资源评价往往以旅游资源单位为对象，但是不可否认的是旅游资源单体只是旅游资源价值构成的一部分，土地、生态环境、气候条件等都是旅游资源价值的重要构成，这使得原来的旅游资源评价技术缺乏可行性。针对这种情况，在旅游资源评价方面，应进行技术创新，大量研究人工神经网络、旅行费用法等技术方法，才能切实提高评价的科学合理性，从而有利于提高国土空间规划新时代下的旅游规划水平和质量。

（二）规划内容转型，由广而全转变为专而精

在国土空间规划新时代要求下，旅游规划应致力于其他专项规划问题的解决。因此，在新时代下的旅游规划应具体解决五个方面的核心问题：一是深化旅游资源市场研究，科学合理地预测旅游市场规模和结构，确保旅游规划与旅游市场发展方向保持一致，从而有效提高旅游规划的科学合理性，进而确定旅游产品开发方向，并明确旅游规划产品及配套产品。二是科学确定旅游规划的重点空间区域，基于旅游资源价值、产品开发适宜度等内容的评价，并考虑国土资源规划新时代的具体要求，合理地将旅游规划区域划分为四类空间，分别是旅游功能区、非旅游区、旅游融合区等，并确定各旅游功能区的开发秩序。三是根据旅游规划重点空间区域，结合旅游产品开发方向、项目等，有效解决旅游功能结构、建设规模等问题，以此提高旅游规划工作的有效性和合理性。四是根据旅游规划空间、项目、产品等，合理地安排旅游产业配套设施、内容等，比如针对旅游文创商品，可以和旅游装备产业平台形成“3+3+1”模式标准。五是制定旅游市场推广策略。根据旅游规划的自然条件、文化传统，不断地从中凝练特色产品，打造特色形象品牌，并根据市场分析来确定目标客群，继而有针对性确定旅游市场推广渠道、策略等。

（三）规划理念转型，强调融合理念和空间思维

基于某种角度来说，规划是一种政策工具。因此，在国土空间规划新时代下的旅游规划，应注重理念转型，强调融合理念和空间思维。在实践中，应在以下方面进行革新。一是树立底线思维，遵循生态文明建设、绿色发展等基本原则，具体来说，旅游规划中的项目和设施建设，不得破坏生态环境、文化遗产等，要对合理地开发利用自然景观资源和地方文化，强调存量空间提升规划。二是基于文旅行政部门事务权力划分，合理地确定旅游规划的任务边界，并基于旅游产业的综合性特征，对旅游规划中的农业、交通、城乡建设等提出具体的要求，并要对各项专项规划内容提出详细且明确的衔接规划要求，总之是旅游规划应解决能够一切可以解决的问题。三是分类型划分旅游规划空间，有效解决旅游规划工作中长期存在的边界不明确的问题。在实践中，旅游规划边界的确定最好是根据旅游功能与其他功能的融合程度，将旅游空间合理地划分为旅游功能区、旅游融合区、非旅游区等空间类型。同时，国土空间规划新时代下的旅游规划应强调融合理念和空间思维，这要求依托旅游规划区域的各类产业、文化传统和自然景观等，叠加开发旅游设施和功能，使得旅游产业开发与当地生态保护、产业经济发展等可以完美衔接的同时，有机融合在一起，才能真正发挥区域旅游产业的作用，推动地区其他产业和经济价值的提升。如图2所示，为旅游空间规划示意图。

四、结语

通过本文分析可知，国土空间规划新时代下的旅游规划出现了一系列衔接问题，使得其难以保障规划效果，不利于旅游产业发展的同时，也不利于地区经济发展。因此，在国土空间新时代下的旅游规划要重新定位，并注重规划理念、规划内容、规划技术等的转型发展，才能促进旅游规划水平和质量的提升，继而才能推动旅游产业转型升级和高质量发展。

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（作者单位：广西旅发中盛旅游发展有限公司）