2000年以来经济合作与发展组织学前教育政策研究

廖钰 张玉婷

摘   要：文章采用定量文本分析和质性文本分析相结合的方式，对2000年以来经济合作与发展组织发布的学前教育政策进行研究。研究发现，相关政策在文本形式方面体现三个特征，即基于专题的导向性政策、基于国别的反馈性政策和基于国际调查的评估性政策。在主题方面，“质量”贯穿始终，在结构质量、过程质量和结果质量中，政策分别最关注政府部门相关法律法规、教师专业发展、园所管理、儿童早期发展等主题。在政策立场方面，以2011年为界，早期政策更强调不同成员国之间的多样性和差异性，后期政策逐渐强调标准化和统一性。在价值取向方面，政策体现明显的新自由主义思想，着力推动托幼教育一体化和保教一体化，积极倡导广泛的国际合作。参考经济合作与发展组织学前教育政策，我国学前教育可重点完善学前教育政策，多方位提升学前教育质量，做好本土课程开发。

关键词：学前教育 经济合作与发展组织 质量 政策分析

一、问题提出

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分。[1]1990年，联合国教科文组织发布《世界全民教育宣言》;2000年发布《达喀尔行动纲领》，其中首要目标就是“扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全民保育与教育”。2015年通过的《仁川宣言》提出“确保全纳平等优质的教育，促进全民终身学习”。随后通过的《教育2030行动框架》中有关优质教育的第二个目标是“到2030年确保所有男女童获得优质幼儿发展、看护和学前教育，为他们接受初等教育做好准备”。

在推进各国学前教育发展方面，国际组织扮演着重要角色。经济合作与发展组织（OECD）成立的初衷是应对二战后欧洲面临的经济问题，后来它將视线扩大到教育领域，通过国别报告、专题审查、教育统计、国际比较评价等方式影响成员国教育政策和实践。目前，OECD不仅建立了教育主管部门，还成为成员国教育信息交换的枢纽、各国教育比较分析的中心以及教育改革创新的咨询机构，为成员国提供一个讨论、比较和协商各项议题的平台，对世界教育发展的影响不容忽视。[2]

在学前教育领域，20世纪90年代末以来，OECD开展了大量的研究工作。1996年召开以全民终身学习为主题的教育委员会部长级会议，推动学前教育专题调查活动的开展。1998年启动“强势开端”学前教育政策专题研究项目，并从2001年起发布《强势开端》系列报告。2007年建立OECD早期儿童教育和保育网络（Network on Early Childhood Education and Care），2016年开始国际早期学习与儿童幸福研究（The International Early Learning and Child Well-Being Study，IELS）和“强势开端”教师教学国际调查（The Starting Strong Teaching and Learning International Survey，TALIS Starting Strong）。通过这些研究，OECD形成了一系列对成员国乃至世界各国学前教育发展有重要意义的政策文本。对这些政策进行研究有助于我国参与学前教育领域的国际合作，对我国的学前教育改革和发展具有一定借鉴意义。

公共政策研究从20世纪50年代开始成为一个独立的研究领域。斯蒂芬·鲍尔（Stephen Ball）把教育研究分为两种基本类型，即实践取向的教育研究和政策取向的教育研究，其中政策取向的教育研究就是把公共政策研究的工具和范式运用在教育研究中。[3]政策取向的教育研究又可以根据其研究主题分为三类，即对备择方案进行分析的教育政策研究、致力于提出政策备择方案的教育政策研究以及指向教育政策及其过程本身的研究。[4]以斯蒂芬·鲍尔为代表开展的指向教育政策及其过程本身的研究希望借助更广阔的社会、政治、经济和文化视角来更好地理解教育实践或者教育现象。

鉴于OECD在学前教育领域的重要作用和政策研究已形成较为成熟的研究范式，本文通过政策文本分析法对2000年以来OECD的学前教育政策及其过程进行研究。

二、研究方法

（一）数据来源

本文的研究范围为2000年以来OECD官方发布的与学前教育相关的政策文件。使用“Early Childhood Education and Care”“Child”“Childhood”“Education and Care”“Start Strong”等关键词在OECD电子图书馆中进行检索，同时借助其他搜索引擎进行查漏补缺，最终有25份政策文本符合研究要求，纳入研究。政策基本信息如表1所示。

（二）分析方法

政策文本分析可以分为三种类型，一是纯粹的定量分析或传统的内容分析;二是纯粹的质性分析或话语分析;三是综合分析即定量分析和质性分析相结合。[5]本研究使用定量文本分析和质性文本分析相结合的方法呈现政策演变。前者主要关注文本的字面意思和其呈现的政策全貌，后者侧重于对具体文本的意义进行理解和阐释。[6]

对政策文本的考查需要有多个具体的研究变量，对政策文本的系统分析要求这些变量能够以一种结构的方式从整体上反映政策中最基本的要素或几个主要方面。[7]本研究定量文本分析部分包括政策文本形式和政策文本主题;质性文本分析部分采用演绎式类属构建（Deductive Category Construction），依据政策立场变化和政策价值取向两个方面进行编码。

三、研究结果

（一）政策文本形式

以篇为单位对政策文本的类型进行归类，发现2000年以来OECD的学前教育政策的文本形式具有以下三方面的特征。

1.基于专题的导向性政策

基于专题的政策是指由OECD围绕某一特定主题发布的相关政策，为成员国的政策制定提供方向性指导。自2001年起，OECD每隔几年都会围绕“强势开端”项目发布政策，侧重不同的专题对成员国的学前教育政策进行系统性讨论，提供有助于促进平等、获得高质量学前教育政策的方向性建议。自2016年起，OECD开始关注5岁儿童;2020年围绕早期学习与儿童幸福的主题连续发布多份政策文件。

2.基于国别的反馈性政策

基于国别的政策是指OECD对具体国家有关学前教育的具体问题进行考查后发布的相关政策。OECD开展促进学前教育质量发展的项目，针对捷克、芬兰、日本等10个国家进行考查，出版《学前教育的质量至关重要》系列国别报告。依据这些国家自主选择的政策要点，OECD对其学前教育情况进行考查，指出其所在领域的优势和政策改进措施。这些政策主要包括课程设计、课程实施及其标准;提高资质、改善培训与工作条件;促进家庭与社区的参与等。此外，早期学习与儿童幸福研究项目的系列政策中也包含针对参与国的研究报告。

3.基于国际调查的评估性政策

OECD学前教育领域的国际调查目前有两项，一项是国际早期学习与儿童幸福研究，另一项是“强势开端”教师教学国际调查，两个项目均于2016年启动并在2018年完成主要数据收集。国际早期学习与儿童幸福研究关注5岁左右的儿童，通过直接测量关键指标和搜集成长背景信息，对儿童在四个维度（识字、算数、自我调节、移情和信任）的发展状况进行评估。英国、爱沙尼亚和美国3个国家参加了这项研究。“强势开端”教师教学国际调查的研究对象是各国学前教育机构的教师和管理者，共有丹麦、挪威、冰岛等9个国家参与，每个国家随机抽选至少180个儿童机构参与调查，这是全球范围内第一个关注学前教师的国际调查。2019年10月，OECD发布相关调查报告，提供系列政策建议。2020年7月，OECD发布第二份“强势开端”教师教学国际调查报告，重点关注3岁以下幼儿的教育。

由此可见，三种政策文本形式并不是互斥的，基于专题的导向性政策可与国别报告配合使用，以对参与国的具体实践提出更有针对性的反馈。基于国际调查的评估性政策则一般是围绕某个特定专题展开，除了整体调查，还会针对具体国家提供政策评估。

（二）政策文本主题

1.主题词分布

本研究使用NVivo11 Plus词频检索工具，对25份政策文本中词语出现的频率进行统计并排序。在统计过程中，排除OECD、儿童、教育等对政策分析意义不大的词语，不区分单复数、时态、词性等。统计发现，质量、教师、父母是出现频次最高的3个主题词，可见这些是OECD学前教育政策的要点。

按照时间阶段来看，质量是贯穿始终的主题词，在一些系列政策中它的出现频率呈现明显上升趋势。例如，2001年发布的ST1中，质量出现的频率仅排在第九位，随后出现频率逐年上升，至2015年ST4中质量成为该系列政策中提及最为频繁的词语。具体来看，ST3提供了早期教育与保育质量工具箱，ST4从机构质量监控、教师质量监控、儿童发展与成果质量监控三个方面总结了学前教育质量监控的状况。在此后OECD学前教育政策发展中，质量仍旧是核心主题词，结构质量、过程质量均受到关注。2021年发布的ST8在超越规范的质量政策评议的研究基础上，聚焦过程质量，关注早期教育中的高质量互动，并提出了有助于提高儿童日常互动质量的五个政策杠杆。

2.质量话语分布

为了更进一步分析OECD学前教育政策是如何重视质量问题的，本研究选取最具连续性和最有代表性的“强势开端”系列政策，依据“结构—过程—结果”三维框架对政策文本进行编码，共形成12个二级编码和59个三级编码（编码结构如表2所示，篇幅所限，三级编码仅展示分布最广的部分）。

在结构质量中，OECD关注各国政府部门相关法律法规的建设对于学前教育的重要影响。随着进程深入，资金的问题不再是是否投资，而是由谁投资、如何投资。师资队伍是结构质量关注的重点，尤其是教师的待遇问题。此外，特殊需要儿童和班级规模也受到政策关注。在过去20年里，OECD成员国面临的普及普惠问题主要源自移民带来的流动性、多样性和贫困。在这种情况下，保障学前教育是帮助弱势家庭的儿童不落后的一种方法，对减少不平等发挥着关键作用。

在过程质量中，教师问题再次被强调，尤其是教师在职培训。政策对家长参与问题也有持续性关注。父母在幼儿早期给予的教育对儿童具有关键和持久影响。发展心理学和神经科学的证据表明，导致儿童处于劣势的一个主要因素是教育环境的质量，而不仅是家庭经济情况或父母是否健在。ST2根据一些研究对ST1进行了反思和补充，ST1中没有特别建议父母参与孩子的教育，但这一主题在ST2中得到充分论述。通过监测进行园所管理是政策关注的另一个问题。监测包含的内容很广泛，从ST1到ST5，监测涉及的领域越来越多。在早期政策中，监测只是其中一条建议，ST3把监测纳入质量工具箱，同时指出国际上有关监测的研究比较少;而ST4本身就已是一项数据监测研究。OECD通过系列政策逐渐明确了“用数据治理、用数据决策”的观念，数据系统和监测本身越精确，就越能通过数据来促进儿童的良好发展。ST8则特别关注过程质量，包括儿童日常生活中与教师、园所、家庭、社区的互动，并再次强调了教师专业发展的重要性。

在结果质量中，OECD政策强调将儿童视为积极学习者和公民，尤其注重儿童的早期成长和获得幸福;把支持父母进入劳动力市场作为政策目标之一，体现了对长远社会和经济福利的关注。幼小衔接的话题一直是很多国家政策关注的议题，但直到2017年的ST5政策，才对幼小衔接的设计、实施、管理和监控进行了系统论述。

（三）政策立场变化

分析政策的描述性話语，可以了解政策的立场变化。以2011年出版的ST3为时间节点，2000年以来OECD学前教育政策文本体现的立场可以分为强调多样性和差异性、强调标准化和统一性两个阶段。

1.强调多样性和差异性的阶段

2011年之前的政策强调各国学前教育政策的差异性和学前教育实践的复杂性。一些国家把为入学做准备作为教育目标并从中受益，而一些国家采用截然不同的社会教学法。ST3之前的政策认可这种对于儿童的差异化认识，把这些差异视为不同学前教育体系的独特特征。各国在学前教育领域采取不同的政策，这些政策深深植根于特定国家的国情、价值观和信仰。这一阶段的政策并没有对各国实践进行优劣比较，而是指出不同的政策选择对儿童、家庭和社会可能产生的影响。ST1论述了成功的学前教育政策应具备的八个要素，这些要素具有广泛性和包容性，它不会提供一种固定的方法，以便各成员国酌情使用。ST1明确提出“本报告包含的分析不应被解释为呈现学前教育政策的‘全球模型’”。[8]可见，这一阶段的政策分享各国案例的目的不是推广某种模式，而是让成员国之间相互启发、自我反省，并完善自己国家的政策。在政策建议部分尤其强调各国政府应当将儿童视为与文化背景环境密不可分的一部分，制定学前教育政策时应尊重文化的多样性。在国别访问和国家协调定期会议中，参与者可以对OECD的政策进行讨论、提出质疑。

2.强调标准化和统一性的阶段

从ST3开始，OECD的立场逐渐转变，对部分实践模式及其价值观提出质疑，促进对学前教育目的和目标的统一认识，对于质量定义的多样性理解也产生了动摇。ST3开始制定学前教育的工具箱，试图制定“最好”的标准，提供普遍适用的解决方案。ST3提到“发展质量的方式、重点和观点可能因国家而异，当相关部门参与制定和管理咨询政策，并就标准的需要和相关性建立普遍共识时，条例的执行更有可能取得成功”。[9]2016年，早期学习与儿童幸福研究项目启动后，这种立场的转变更加明显，该项目通过对儿童进行标准化测试来对成员国的教育情况进行排名。[10]与国家文化背景相关且多样化的信息，如对教育价值的理解、儿童的声音、父母的价值观等很难反映在这种跨国比较中。因此，在这一阶段政策中这种去情境化的目标指向变成描述优质学前教育的主导语言。[11]通过转变立场，OECD扮演了全球管理者和国际教育顾问的形象，而且正在成为全球教育政策领域的架构师。

（四）政策价值取向

1.体现新自由主义思想

OECD深受新自由主义影响，在政策中强调学前教育在经济和社会发展中发挥的作用。

其一，OECD看重学前教育作为一种投资的内外部效益。OECD认为，教育的首要任务是培养具有基本读写算能力的劳动者。政府关注学前教育的主要动力，首先是提升女性的劳动力市场参与率，在更加公平的基础上协调女性在工作和家庭之间的关系;其次是应对面临的人口挑战，包括生育率下降、人口老龄化、儿童贫困和移民问题等。家庭和国家都能从发展学前教育中获益，提高女性劳动力市场参与率，家庭可以增加收入，国家能够减少社会福利援助。[12]学前教育不仅为个人带来利益，也带来公共利益。例如，对儿童的整体健康、对教育成就、对劳动力市场规模以及对社会凝聚力的影响。2000年以来，将市场的公平竞争机制和自由选择机制引入教育领域，实现教育服务供给主体的多样化，成為许多国家公共教育体制改革的基本思路之一。OECD最近的研究关注成果与投资，早期学习与儿童幸福研究项目更是强化了这种经济视角，[13]该项目旨在通过评估特定教育策略的经济合法性和儿童表现来影响政府对学前教育的投资。[14]

其二，OECD通过数据监测评估学前教育的绩效。质量监测一直是OECD教育政策的核心工作之一，国际学生评估项目（PISA）的成功开展更强化了OECD作为成绩判定者的角色。2000年以来，OECD尝试在学前教育领域建立标准化的测量方式，用数据衡量各国各地学前教育系统的效率和质量。因其在教育绩效评估方面具有技术专长，OECD创建的数据库已经成为国际上教育统计的主要数据来源之一。[15]ST2提出“为实现以证据为基础的政策制定，政府部门需要收集学前教育领域的数据，并以此为基础开展专题研究”。在此之前，大多数学前教育项目评估侧重于结构性要素的评价（资金、教师等）;在此之后，项目评估更看重通过标准化测试和评估量表了解儿童的学习成果。OECD不仅关注个人层面的学习成果，还关注整个教育系统运作的绩效，尤其是教育系统从投资中获得回报的能力。在新自由主义影响下，OECD对公平、社会凝聚力等问题的含义进行了重新阐述，不再关注哲学层面的思考，而更多关注绩效管理方面的技术问题。

总之，新自由主义主导下的经济效率视角影响着OECD的教育政策，政策制定和实施过程越来越以技术和数据为导向。

2.推动一体化进程

一体化有两个方面含义，一方面是覆盖3岁以下幼儿的托幼教育一体化，另一方面是针对保教分离提出的教育和保育一体化。OECD的学前教育政策处处体现出明显的一体化价值观。

其一，OECD重视托幼教育一体化。幼儿出生后的前三年拥有成长、学习和获得幸福感的独特机会，这一阶段对幼儿的可持续发展至关重要。在过去的几十年中，大多数OECD成员国3岁以上儿童的学前教育参与率有所上升，但3岁以下幼儿的早期教育仍存在普及率低、公共投入低等问题。2016年，3岁以下儿童早期教育的支出只有70%来自公共资源;由于依赖私人资金，早期教育容易因各种危机而中断。2017年平均只有不到1/3的3岁以下幼儿有机会接受早期教育。新冠肺炎疫情再次证明了3岁以下儿童早期教育的脆弱性和政府提供早期教育的必要性。针对这些问题，OECD于2019年发布TALIS1、2020年发布TALIS2和TALIS3，这三个政策文本收集了丹麦、德国、以色列和挪威4个国家在0～3岁幼儿教师教学方面的数据，针对3岁以下幼儿的早期教育已经被列为这些国家的政策重点。

其二，OECD重视保教一体化。保教一体化最早出现在ST3的政策工具箱中，被认为是高质量学前教育的必备条件之一。OECD在对各国的学前教育进行调研时就关注到各国在保教上的差别，并在课程设计、实施及其标准，提高师资水平、改善教师培训和工作条件，促进家长和社区参与这三个政策工具中对相关政策和实践进行了深入探讨。在后续的研究中，OECD跟进调查并给出政策建议。

3.倡导广泛国际合作

作为一个政府间国际组织，OECD旨在共同应对全球化带来的经济、社会、政府治理等方面的挑战，并把握全球化带来的机遇。2000年以来，OECD的学前教育政策也体现了倡导广泛的国际合作。

OECD的政策制定和实施常包含同行评审，在同行评审中秘书处与成员国之间是自由平等的关系。在秘书处专家的协助下，由各成员国代表组成的同行进行对话，对参与国的政策评审也是基于成员国自愿参与的原则。通过讨论，“成员国代表将他们的经验汇集在一起并生成报告，在这里基于全球化的复杂关系被浓缩到一个可控的规模进行深入研究，并产生新的关系”。[16]同行评审一般包括五个阶段，即筹备、背景报告、专家评审、讨论和传播、最终报告。在每个阶段，OECD都鼓励各成员国参与其中并进行充分的讨论。

“强势开端”系列政策从制定到实施也遵循同行评审的程序，不仅召集每个参与国的相关官员，也邀请学前教育领域的专家。2001年ST1出版后，OECD分别在挪威奥斯陆、法国巴黎、荷兰鹿特丹和瑞典斯德哥尔摩举办了4个与学前教育政策相关的国际工作坊。秘书处与东道国合作组织类似活动，专门为各成员国代表提供讨论交流的场所。正如ST2所述，“这种关于政策问题及其执行的系统性意见交流是有益的，它使参与者能够与重要的合作者建立联系”。[17]

四、余论

OECD关注教育在社会经济发展中的作用，20世纪90年代末以来尤其重视学前教育。分析2000年以来OECD学前教育政策，可为我国学前教育发展提供一定参考。

第一，完善学前教育政策。目前我国学前教育仍存在发展不均衡、不充分的问题。近年来，学前教育资源迅速扩大，普及性问题基本解决，但普惠性问题仍然存在。托幼一体化呼声较高，但目前0～3岁幼儿教育仍主要由民办机构承担。专业人才队伍不足、场地少、成本高等问题是影响托幼一体化发展的主要障碍。2019年，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，推动婴幼儿照护服务发展，随后出台了相关的规范、标准和实施方案。2020年，我国教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。除了中央层面的统一立法外，更需要明确并强化中央和地方各级政府在发展学前教育事业中承担的责任，发布切实有效的地方政策，全面落实建设学前教育公共服务体系的目标。此外，还需通过配套政策，在鼓励社会参与的同时保障良好的市场秩序，推动学前教育政策的整体优化。

第二，多方位提升学前教育质量。目前我国幼儿园的师幼比与一些发达国家相比仍相对较低，幼儿教师缺口依旧很大，幼儿教师在教师培训、园所管理等方面缺少话语权。“强势开端”教师教学国际调查发现，幼儿教师的培训内容以幼儿发展知识为主，但对于特殊需要儿童教育的关注不够。在推广融合教育的背景下，我国幼儿教师的相关培训也明显不足。在互联网发展的推动下，线上线下混合的教师专业发展日渐流行，但效果如何仍有待商榷。扩大学前教育教师的培养规模、保障教师在决策和管理中的话语权、关注特殊需要儿童的教师教育、探索不同形式相结合的教师专业发展是学前教育师资队伍建设中亟待解决的问题。除了师资，还应提升学前教育领域的质量监测能力。目前，我国针对学前教育的质量监测对象包括学前教育服务、学前教育工作人员以及学前幼儿的学习和发展。现今的监测主要以观察为评价手段，对更为重要的过程性质量关注不够，缺乏系统化、本土化的儿童学习与发展监测标准与工具。

第三，做好本土课程开发。从学习国外蒙台梭利等教育理念，到产出本土化的安吉游戏，各类学前教育机构都在积极探索特色课程。结合国际理念和本土文化实践，建设中国特色学前教育课程更显急迫。此外，学前教育课程开发要关注连续性，不仅要重视0～6岁幼儿托幼教育的连续性，还要重视幼小衔接教育的连续性。缺少明确的政策支持、无法建立互信关系、没有建立完善的家校合作网络，都是建设连续性课程体系需要破除的障碍。

参考文献：

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編辑 朱婷婷   校对 王亭亭

作者简介：廖钰，浙江开放大学开放学院教师;张玉婷，浙江师范大学教师教育学院副教授

基金项目：浙江师范大学国际与比较教育研究院重点课题“全球化背景下OECD对非教育援助政策研究”（编号：IICE201306）