水利工程勘测设计问题成因初探及改进措施建议

赵鹏强，吕 洁，唐振华

(1.中水东北勘测设计研究有限责任公司，吉林 长春 130000；2.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

为贯彻落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水思路，依据《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等相关法律、法规、规章，并结合水利工程勘测设计实际，水利部先后和颁布了《水利工程建设质量与安全生产监督检查办法(试行)》(水监管〔2019〕139号文)、《水利工程勘测设计失误问责办法(试行)》(水总〔2019〕33号文)等一系列水利行业监督管理办法，旨在全面加强水利行业监管能力和力度，规范水利行业勘测设计质量，调整人的行为、纠正人的错误行为[1,7]，实现问责的制度化、科学化，为破解我国新时期治水主要矛盾和全面建成小康社会提供坚实保障。

勘测设计作为“龙头”，在水利工程建设中发挥着十分重要的作用，对水利工程的质量和安全影响巨大。笔者作为水利行业勘测设计从业者和水利工程勘测设计质量现场监督检查工作的参与者，借助多年来水利工程勘测设计从业经验和近几年勘测设计质量现场监督检查和重大水利工程稽查经历，浅谈分析目前水利工程勘测设计中存在的问题及成因，提出一些对应的改进措施建议，希望能够有助于进一步提高水利工程参建各方对勘测设计质量的重视程度并持续改进，为水利工程的质量与安全保驾护航。

1 设计质量现场监督检查总体情况和发现问题情况

2020年和2021年，按照水利部部署和水利工程勘测设计质量监督工作安排，水利部水利水电规划设计总院联合水利部水利工程建设质量与安全监督总站设计质量监督分站对全国29个水利工程进行了勘测设计质量现场监督检查。监督检查的内容一般包括：①查勘工程现场，②检查现场设代工作，③与建设单位、监理及施工等参建单位座谈，④查阅相关工程资料和勘测设计文件[2]。总体来看，绝大多数被检查工程的勘测设计工作基本满足基本建成程序要求；勘测设计单位质量管理体系健全，具备履行合同的勘测设计能力；勘测成果质量处于受控状态，能够满足工程建设需求；均设立了现场设代机构，参与工程建设的配合服务工作；但也都不同程度地存在一些勘测设计质量问题。依据《水利工程勘测设计失误问责办法(试行)》，2020年检查中共发现126个问题，其中严重问题7个，较重问题45个，一般问题74个[3- 4]；2021年检查中共发现127个问题，其中严重问题2个，较重问题41个，一般问题84个。各年度检查发现问题汇总见表1。

2 勘测设计存在的问题及成因分析

2.1 设计成果质量控制不够严格，“大错不犯，小错不少”

参与大中型水利工程建设的勘测设计单位均具有相应的资质等级，一般能够对涉及工程安全的技术问题给予足够的重视，设计成果质量能够满足工程功能的实现和安全运行的需求。但从检查发现的问题来分析，在勘测设计成果质量的细节把控方面还存在一些问题，如设计成果不够优化、设计计算分析不全面、参数选取不合理、图纸平剖面内容和数据不对应、施工技术要求指导性不强等。例如云南省某工程长度3.7km的现浇钢筋混凝土涵洞的配筋设计中，由于没有严格按照钢筋的受力性质对贴角构造钢筋选取合理的锚固长度，增加了不必要的钢筋用量约700t，造成了工程投资浪费。[5]再例如江苏省某水利工程护岸挡土墙设计高度不大，分别为5.1、1.9、4.7、4.9m，在进行挡墙稳定计算时，在不同程度上未对施工期、运行期挡水位、设计洪水位、校核洪水位和地震情况等工况进行计算，不符合相关规范要求。再例如云南省某水利工程在施工图纸和施工技术要求中均未提出各建筑物混凝土级配要求，不能有效指导混凝土浇筑施工。再例如重庆市某水库工程在工程建设期利用施工导流洞作为生态流量下泄通道，工程建成后，利用水库放空管下泄生态流量，但在初步设计和技施阶段，设计单位均未制定导流洞下闸蓄水至水库放空管具备运用条件之间时段的生态放流方案，将导致该时段大坝下游河道断流。[6]上述问题虽不会对工程安全和使用功能造成较大影响，很多也均可在工程建设中通过建设各方的沟融协调予以弥补，但却体现出设计单位对勘测设计成果质量把控不严格。

表1 2020和2021年度设计质量监督检查发现问题汇总表

分析其主要原因为：①设计成果校审把关不严。当前，我国水利工程建设进入了又一个高峰期，大量工程同时上马，设计单位任务繁重，人力资源有限，很多年轻设计人员被委以重任，但由于缺乏工程经验和对规程规范钻研理解不够，在设计中难免出现纰漏，校审人员也因任务繁重，只将校审重点放在工程安全上，忽略了设计产品质量的细节把控，造成了“大错不犯，小错不少”情况的出现。②设计未严格执行规程规范，常凭经验确定设计方案。我国水利水电工程经过建国以来70余年的发展，特别是改革开放以后，已经建立起一套较为完善的建设标准和规程规范体系，对于各类水利工程的设计都提出了较为明确的要求。依据建设标准和规程规范进行设计，可有效保障工程设计质量和安全。但有些设计单位对一些规模较小的建筑物在设计中往往根据自身设计经验并参照类似工程设计情况确定设计方案，没有完全对照规程规范要求开展工作，缺少必要的计算、分析、论证和比选，导致设计成果的缺失、漏项，给工程局部安全和经济合理性带来了不确定性。

2.2 个别工程勘测设计深度不足

该问题主要存在于工程可行性研究和初步设计等前期设计阶段。个别工程由于没有在前期论证阶段将工程的地形地质条件、地物和环境敏感区分布等建设边界条件查清、摸透、协调好，或工程设计方案制定较为粗糙，没能与工程建设任务和功能合理衔接，导致在技施阶段发生大量设计变更，甚至是重大设计变更，给工程建设带来了较大的不确定性和工程投资的增加。例如四川省某灌区工程，由于初步设计深度不足，施工中出现多达65项设计变更，其中12项明渠存在高边坡稳定、用地范围超过征地红线等问题；29项暗渠与河道、冲沟等水系交叉处存在暗渠顶露出河底等问题；24项渡槽、明渠与道路交叉处存在渡槽底净空不足、明渠高于两侧路面，后期恢复道路成本高等问题。[5]再例如陕西省某灌区续建配套节水改造项目，初步设计深度不足，导致实施中项目建设内容和设计方案发生重大变化，主要建筑物型式和尺寸也发生重大变化，使工程建设处于失控状态，可能无法验收。[5]

分析其主要原因为:①国家的水利项目投资政策经常随社会经济发展进行调整，为推动项目尽快上马，地方政府和建设单位常对项目设计周期提出严苛要求，设计单位得不到合理的时间开展研究和设计，致使成果粗糙、达不到阶段深度要求。②近些年，随着我国市场经济和水利行业的蓬勃发展，越来越多的设计单位走向市场化，为规避项目立项建设的不确定性带来的风险，对项目前期设计阶段的投入进行了一定的成本控制，使一些问题在前期设计阶段没有研究透彻。

2.3 重技术，轻管理，质量管理体系落实不到位

质量管理体系是提高管理水平和设计效率、厘清项目参与者的责任与权限、推进设计工作有序开展、保障设计成果质量的有效工具。全国绝大多数甲级资质设计单位均建立了完善的质量管理体系，并定期开展内审与外审。但从检查发现问题来看，较多设计单位的质量管理体系执行只留于形式，并未将其有效利用好，发挥其应有的作用。存在的主要问题有：项目工作大纲和专业工作大纲的编制大多为应付检查，可操作性较差，不能有效指导项目设计工作的推进；设计接口管理不到位，导致各相关专业之间的设计内容不能合理衔接；设计文件校审记录不具可追溯性，三级校审人员签署不全，校审记录不够写实；各专业间互提资料交接不规范；未按照供图计划按期交付设计成果等。例如四川省某水利工程未按规定形成设计策划、设计输入等文件，未提供现场设代服务工作计划，设计计算书的设计、校核、审查环节责任人均未按规定签署；未保留计算书有关校审记录。再例如安徽省某水利工程，在水工专业提出的部分泵站施工图中，未按质量管理体系要求经机电、金属结构等相关专业会签。再例如重庆市某水利工程，水工专业和金属结构专业未按要求互提设计资料单，如体型、结构受力、二期尺寸等仅通过口头交流和互相提供电子图纸进行配合。再例如山西某水利工程现场设代处的《设代日志》填写人署名为打印签名，不具有可追溯性，同时填写内容过于简单，未对日志表格规定的相关内容进行详细记录。

分析其主要原因为：①对质量管理体系落实投入不足，各设计单位普遍质量管理体系人力资源配置有限，设计人员缺少必要的质量管理体系培训，对质量管理体系认识和理解程度不高，从而制约了质量管理体系的落实。②大多数水利项目建设的特点是不推动则已，推动起来即如“暴风骤雨”，造成项目各阶段设计周期普遍很短，设计工作计划安排十分紧张，对项目管理水平提出了很高的要求，但多数设计单位往往重技术轻管理，没能随之制定出一套与项目特性相适应的管理办法，为设计质量和设计周期提供保障。③由于设计周期短，为加快工作进度，在各专业间资料交接、校审制度执行等方面均没有完全按照质量管理体系流程进行，可能给设计成果质量留下隐患。

2.4 设计变更控制与管理普遍不规范

设计变更是工程建设的重要组成部分，进入技施阶段，随着设计工作深度的加深，并伴随工程地质条件、外部建设条件变化，或是前期工作深度的不足，均使设计变更不可避免。但从检查发现，大多数工程的设计变更数量较多，一般达到几十项，甚至更多，导致工程投资超出概算较多；从执行过程来看，设计变更一般由设计单位主动发起并直接实施，普遍没有经过建设单位的审核和审批，报备也不及时；从管控来看，建设单位对于不当的设计变更没有采取惩戒等有效的管控措施，造成设计变更频发。例如在重庆市某水库工程溢洪道消力池设计中，设计单位仅通过口头通知方式即对消力池深度进行了变更，截止质量监督检查时，仍未对设计变更进行审批和下发正式的设计变更文件。[6]再例如西藏某水利工程在技施阶段共发生设计变更198项。设计变更均已实施，但项目法人未履行核备手续。其中包括沥青混凝土心墙坝下游侧死水位以上填筑料由料场取料变更为利用弃渣料、对隧洞进出口高边坡支护形式进行局部调整、部分隧洞段围岩类别由Ⅲ类判定为Ⅳ类改变支护形式等144项变更，设计单位编制了设计变更文件；其余54项变更，设计单位未编制设计变更文件。[5]

分析其主要原因为：①设计单位没有制定设计变更控制机制和相应管理办法。设计变更一般只需由项目设计团队主导，设计院或公司层面缺少相应的管理制度，导致设计变更发起较为容易，没有得到有效地控制。②多数建设单位没有根据自身工程项目的特点制定一套行之有效的设计变更管理制度或办法，导致除重大设计变更报原审批单位重新审批外，对一般设计变更的管理无据可依，对设计变更的控制和管理不到位，没有落实好项目法人的主体责任。

3 提高勘测设计质量的改进措施建议

(1)研究制定出台相关管理制度，用于规范政府、地方水行政主管部门和项目法人等水利工程建设单位的行为并狠抓落实，减少外部因素干扰项目论证和设计工作开展，为设计单位提供合理的设计周期和较为自主的设计环境。

(2)深入推进项目法人责任制，建设单位落实项目各阶段经费保障和加强合同管理，利用市场经济的作用，促进设计单位提高设计成果质量。

(3)设计单位提高质量管理体系有效应用的重视程度，将质量管理体系执行落到实处，以此为基础，抓好三阶段编制规程、技术标准和规程规范的对照落实，做到有理有据，将设计成果质量做精做细，精益求精。

(4)进一步推进设计质量监督检查和水利工程稽察等工作，对发现的对工程质量、安全和投资效益发挥确有较大影响的问题加大问责力度，以儆效尤，形成“猛虎在山，居高临下”的态势，提高设计单位的“底线思维”“红线意识”，对于其他设计质量问题以警示和帮助为主，提高对勘测设计成果质量的重视程度。

4 结语

勘测设计质量对于水利工程的整体质量至关重要，但从近2年的勘测设计质量现场监督检查结果来看，有些水利工程的在勘测设计质量还或多或少地存在一些问题。限于勘测设计质量现场监督检查的开展时间不长，所依据的发现问题案例数量有限，加之每个水利工程都具有不同的建设背景和建设条件，文章对存在问题和成因的分析可能略显偏颇，与实际情况不太相符。但希望初步分析出的存在的问题及成因能够得到工程建设各有关方面的关心和重视，有则改之无，则加勉；也希望提出的改进措施能够有助于提高勘测设计质量管理水平，百尺竿头、更进一步，为进一步提升我国水利工程建设质量打下更加坚实的基础，创造出更多的优质精品工程。