法治反腐下的党内法规制度建设：体系化与效能论

摘   要：法治反腐作为腐败治理的一种理性选择，其规范意蕴在于以“法”为据、以“治”为功，通过惩治和预防腐败，建设廉洁政治。从法治反腐看党内法规制度建设，实质是从党内腐败治理检视党风廉政建设法规制度建设状况，以此检视是否形成了反腐败法规制度体系化，是否有效遏制了腐败，形成了“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制。在新的历史起点上推进党内法治反腐，须从体系化与效能论视角，更好地思考党内法规制度建设问题，即秉持法治的精神高质量建设党内法规制度;坚持制度供给侧结构性改革思维推动实现反腐倡廉法规制度体系化，形成制度整体效应;妥善处理法规制度的制定和实施，更好地推动党内腐败治理的制度优势转化为治理效能。

关键词：法治反腐;党内法规制度;体系化;效能论

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2022）02-0037-11

“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”①历史、理论和实践证明，治理腐败不能够寄希望于“清官政治”， 不能寄希望于单纯的高压式或者运动式治理，法治才是预防和杜绝权力滥用、防止腐败的根本之策，是符合时代潮流的腐败治理路径。法治反腐，简单而言，就是依靠完善的法律法规制度清理腐败滋生的资源环境，运用法治思维、法治方式根除权力滥用的暗箱操作。其规范意蕴在于以“法”为据、以“治”为功，通过有效惩治和预防腐败，建设廉洁政治。反腐败的成效不是看被惩治的官员数量或级别，而是看是否建立了腐败治理的法规制度体系，是否形成了“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制，是否有力遏制了腐败。百年以来，我们党正是在逐步认识法治、认同法治、遵从法治的基础上，走出了一条全面从严治党、依规治党的新路子，走出了一条独具特色的党内腐败治理道路，即把党内法规制度作为腐败治理的“重器”，持续不断完善反腐倡廉制度体系，不断调整优化反腐败体制机制，坚持依法治国和依规治党有机统一，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。在迈向第二个百年奋斗目标新征程上，党要秉初心担使命，团结带领全中国人民实现中华民族伟大复兴的中国梦，迫切需要解决好两大课题：一是不断提高党的领导水平和执政水平，二是不断提高拒腐防变和抵御风险的能力。持续深入推进法治反腐，加强党内法规制度建设，正是我们党解决好这两大课题的切入点和着力点。

一、法治反腐是中国共产党百年建设中的理性选择

腐败问题是关系党和国家生死存亡的重大问题，“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣”①。反腐倡廉是中国共产党一贯坚持的政治立场。从建立革命根据地时期起，特別是在取得国家政权、成为执政党以来，中国共产党在反腐倡廉方面进行了艰辛探索，通过不断完善反腐倡廉法规制度体系，调整优化体制机制，坚持治国和治党有机统一，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，走出了一条既具有鲜明的马克思主义政党特色，又适合中国国情的廉政建设和腐败治理道路。这条道路既立足于党的理论创新、党对于自身建设的经验总结，又吸收借鉴了域外成功经验，充分体现了我们党在治理理念、治理方式上的现代转型。

（一）法治反腐是伴随党的自身建设发展而逐步确立的

中国共产党惩治和预防腐败的方式是在百年自身建设历程中不断探索、逐步确立的，反腐倡廉蕴含着党的初心使命，贯穿于党的各个历史时期。作为马克思主义政党，中国共产党始终坚持以人民答不答应、满不满意为出发点和落脚点，对腐败的极端危害性和惩治腐败的极端重要性有着深刻认知。

新民主主义革命时期，我们党经历了从建党初期的拒腐防变到苏区岁月的惩腐肃贪，从八年抗战民主政权的廉政建设到解放战争廉政工作的制度探索等具体阶段，初步形成了“思想教育倡廉，民主监督促廉，法纪制度保廉，艰苦奋斗兴廉，坚决惩腐护廉”为要义的具有中国特色的反腐败路径，较好地适应了革命环境下激烈的阶级斗争需要，为党走向长期执政的历史舞台奠定了坚强基础。[1]但是，由于环境条件以及认识局限，党在这个时期的反腐倡廉建设还具有应急性、多变性、阶段化等特点，没有形成系统性理论和制度化路径。进入社会主义革命和建设时期，党把防止干部腐败作为巩固人民主权、巩固党的执政地位的重大任务，围绕保持党的先进性和战斗力，增强拒腐防变能力。“奢靡之始，危亡之渐”②，毛泽东同志是探索党风廉政建设思想的奠基人。在领导社会主义革命和建设的过程中，他领导全党进行了多次整风整党运动和专项教育活动，坚决反对各种贪图享乐、铺张浪费现象，严厉惩治各种腐化堕落、违法乱纪行为，坚持思想建党和群众运动相结合，形成了党风廉政建设的一些新理念、新论述，成为毛泽东思想的重要组成部分。这一时期，中央发布《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，在全国县以上设立各级党的纪律检查机构，制定《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》，国家也制定了《宪法》以及《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》《关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》等相关惩治腐败的法律法规。但因为各种原因，这一时期反腐倡廉主要依靠大规模的群众性运动，以党的重要文件、指示为主要依据，具有明显的运动式反腐特征。

改革开放和社会主义现代化建设时期，以邓小平同志、江泽民同志、胡锦涛同志为核心的党的领导集体，立足于改革开放不同阶段的新形势新任务新情况新特点，着力加强党的自身建设，提出了一系列反腐倡廉新思想，把党的反腐倡廉建设推进到一个新的发展阶段——制度反腐。上世纪八十年代，邓小平同志深刻认识到制度建设对党的生死兴亡和国家长治久安具有决定性作用，指出“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[2]。他首倡“制度反腐”，开启了党和国家制度恢复重建的正常化工程，民主集中制逐渐被恢复和完善，党的领导制度、监督制度开始重建并逐渐健全。他在多个场合都说过：“要避免我们的干部队伍发生腐化，就必须有严格的制度制约。”[3]江泽民同志强调，要从党和国家生死存亡的高度认识反腐倡廉的重大意义，提出了“治国必先治党，治党务必从严”的理念，强调“坚持标本兼治，教育是基础，法治是保证，监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”①。以胡锦涛同志为核心的党中央更是从提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的全局高度看待腐败问题，创造性地提出“反腐倡廉建设”这一重大命题，强调把反腐倡廉建设与党的思想、组织、作风、制度建设一起，作为新时期推进党的建设新的伟大工程的基本任务。胡锦涛同志注重制度建设，拓展了从源头上防治腐败工作领域。应当说，改革开放新时期我们党在反腐倡廉的逐步深入探索中，深刻认识到法律法规制度的根本性、全局性、稳定性、长期性作用，将反腐倡廉建设与党的十五大确立的“依法治国建设社会主义法治国家”战略结合起来，以法规制度体系和惩治预防体系建设为抓手，开启了惩防并举的制度反腐新阶段。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

中国特色社会主义进入新时代，勇于自我革命的中国共产党更是高度重视反腐败工作，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党，把依规治党摆在事关党长期执政和国家长治久安的战略位置，刀刃向内，强化“不敢腐”的震慑、织密“不能腐”的笼子、营造“不想腐”的自觉，全面建设廉洁政治。在对建党以来党风廉政建设和反腐败斗争经验总结基础上，习近平总书记系统思考并回答了新时期反腐败斗争为什么、是什么、怎么办等一系列重大理论和现实问题，提出了一系列新理念、新观点、新论断。[1]他多次强调，“要善于用法治思维法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”[4]由此，坚持建设中国特色社会主义法治体系，坚持依规治党和依法治国有机统一，坚持全面从严治党、系统反腐、法治反腐，成为新时代腐败治理的重要思路。

纵观中国共产党党风廉政建设和反腐败斗争的历史轨迹，可以清晰地看到，党在不同时期对廉政建设和反腐败的认识与推进具有典型的阶段性特征，从建国初期法制创立阶段的“运动反腐”、巩固新生的国家政权，到改革开放时期法制再建阶段的“制度反腐”和依法治国新阶段的“法治反腐”，这个推进过程一方面在特定历史时期对保障发展、推动改革的持续深化具有重要推动作用;另一方面，也反映出我们党在从革命党走向执政党、持续进行伟大革命建设偉大工程过程中，既秉持马克思主义政党的初心使命，又不断进行理论创新、制度创新，走出了一条现代政党治理的中国式道路。在对于自身腐败治理中，党旗帜鲜明地主张要遵循法治的要求，建立健全反腐败国家立法和反腐倡廉党内法规制度的双轨制度体系，强化制度执行，持之以恒正风肃纪，建设廉洁政治。

（二）法治反腐是我们党对域外腐败治理经验的成功借鉴

随着现代政治文明的发展，各国对腐败现象的治理、对腐败问题的研究逐步走上制度化、法治化轨道。法治反腐是时代的潮流，这是被日本、新加坡、越南等国家以及我国香港地区证实的共同经验。从历史逻辑看，由于美国的干预，日本曾大力发展民主，导致二战后腐败盛行，尔后通过健全法制，才有力遏制腐败。菲律宾虽是民主国家，但移植美国的治理模式失败了，原因在于其法治化建设落后。新加坡和我国香港都是在有效治理并控制腐败后才开始实行民主选举的，因此较好地杜绝了选举过程中的腐败、贿选等问题[5]。这些例子证明了一个朴素的道理，即在法治与民主的关系上，治理腐败的有效路径是法治先行而不是民主先行。

越南在治理被视为“国难”的腐败问题上，更是证明了腐败治理需要法治先行。越南与坦桑尼亚、亚美尼亚、蒙古等国家相似，属于腐败指数较高的国家，公权部门的腐败非常严重，全国上下一致认为腐败已经成为“内寇”，要想保住社会主义国家的建设成果，就必须铲除这一“国难”[6]。从革新时期越南共产党腐败治理的历程看，其也经历了以整风整党与净化队伍为主要特点的运动反腐（1986—2005年）、以完善法规制度和建立专门机构为主要内容的法治反腐（2006—2015年）以及以深入推进制度反腐并“无禁区”的全面反腐（2016年至今）等不同的阶段[7]。运动式反腐虽然成效明显，但明显具有“雷声大、雨点小，只治标、不治本，只打苍蝇、不打老虎”等问题[8]，制约着廉洁政治的实现。在总结经验和分析形势的基础上，越南共产党明确提出要“通过长期坚持努力，打造不能贪的预防机制、不敢贪的威慑惩治机制和不必贪的保障机制”①。一方面，强化党对反腐败的统一领导廉政机制建设，建立专业反腐败机构，例如越共十二大对反腐败的目标、观点、主张、任务和措施等都做出了明确的部署。①另一方面，加强制度建设，进行反腐败专门立法，逐步形成以《预防和反对腐败法》为核心的一整套法律法规以及相关领导的反腐责任法令。全面反腐阶段是法治反腐的进一步发展，体现为全方位、无禁区、零容忍查办大案要案，强化制度治理，同时，注重对党员的廉政思想教育，加强对党员的检查与监督，净化政治生态，营造廉政文化环境。这些经验和做法，对我们党治理腐败形成重要借鉴。

（三）法治反腐是我们党自身治理现代化过程中的理性选择

治理现代化的重要标志就是法治化，选择法治反腐是党自身治理现代化过程中的理性选择。在百年来的奋斗征程中，我们党深刻认识到权力是一把“双刃剑”，依法依规行使可以造福人民，违法违规行使必然会祸害国家和人民。党中央强调，法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。②诚如美国著名法律学家庞德所言：“法既是理性，也是经验。它是经过理性发展了的经验，又是经过检验了的理性。”[9]选择法治、践行法治，明确把建设社会主义法治国家、坚定不移走中国特色社会主义法治道路作为奋斗目标，用法治思维法治方式反腐，是我们党主动认识、始终遵循和自觉运用党的自身建设规律来领导革命、建设和改革的理性选择，是我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律理性认识的结果，实质就是我们党顺应历史和社会发展作出的重大科学决策。法治的核心要义是良法善治，只有法治反腐才能够妥善解决腐败治理的难题，实现预防与惩治、治标与治本、反腐与发展、廉政与勤政的统一。[10]

第一，法治反腐的重点是预防，而非仅止于严惩腐败案件。孟德斯鸠曾说过：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩罚犯罪。注意激励良好的风俗，多于施行刑罚。”[11]法律法规能够为腐败行为预设“红线”，为腐败惩治预设后果，在理性假设的前提下，人们通过规则的学习，能够认识和理解规则的指引、评价、预测、教育、惩罚作用，从而合理预测自身行为，自觉约束自身行为。同时，通过规则的实施严惩腐败，还可以发挥腐败案件的教育和警示作用。

第二，法治反腐能够实现治标和治本的有机统一。腐败的本质就是公权力的滥用。尽管权力的表现形态各异，但最终都体现为资源的控制与分配。[12]法治反腐的核心是制约和监督权力，通过构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力结构，形成稳定的、相互钳制的权力制衡制度体系和运行机制，把权力关进制度的笼子里。[13]5这就是腐败治理的治本之道。而良好的法律法规制度既能够着眼于对腐败行为的依法（规）惩处，又可以通过严格执法（规）、违法（规）必究，及时遏制腐败现象，从而实现治标。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

第三，法治反腐能够妥当处理反腐与发展的关系。法治反腐的出发点是确立规则，依据规则，最大程度上实现规则之治。市场经济本质上是法治经济，坚持在法治轨道上持续深化反腐败斗争，不仅不会抑制经济社会发展，还可以有效解决经济社会发展的体制性、机制性问题。[14]法治反腐是对一切腐败的常态化治理，不区分腐败对象，“谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外……”[2]332。法治反腐致力于为权力行使设置预定的轨道，从而建构一种稳定的秩序，同时也为市场自由提供充分的空间。因此，法治反腐有利于经济社会稳定发展，符合改革、发展和稳定的需要。

第四，法治反腐能够在勤政和廉政之间实现平衡。廉洁政治的基本要素有很多，比如干部清正、政府清廉、政治清明等。干部清正的底线是尊法（规）学法（规）守（法）用（法）、秉公用权、履职尽责;政府清廉的基础是依法行政、廉洁诚信;政治清明的标准则应当包括富强文明、和谐有序、公平正义、法治民主等。坚持法治反腐可以强化党员、干部的法治理念，明确权由法定、依法用权、为民服务，“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力……实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”①。加强法治政府建设，以法治政府示范、带动法治社会建设，全面推进依法治国，不断推动党内治理法治化，增强党的执政基础，巩固党的执政地位，建设廉洁政治。

二、党内法规制度在法治反腐中的地位和作用

在党内治理中实行法治反腐，实质是习近平法治思想中关于依规治党的重要理论和实践问题。依规治党是新时代党的建设的新发展，深刻回答了新形势下管党治党、深化党的建设改革的一系列重大问题。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度②，这里的“法度”主要指党内法规制度。明确将制度用于党内治理、改变运动式管党治党的思想是邓小平同志的贡献，他提出要依靠制度管理党内事务，调节党内关系，维护党内秩序。党的十八大以来，习近平总书记从各个角度对制度治党进行了强调与深刻阐发，明确“要抓住建章立制，立‘明规矩、破‘潜规则，围绕发生的腐败案例，查找漏洞，吸取教训，着重完善党内政治生活等各方面制度，压缩消极腐败现象生存空间和滋生土壤，通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断完善”③。“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”④在制度范畴之内进一步突出党内法规和依规治党，强调加强党内法规制度建设，既可以在党内制度建设与国家法治建设之间实现衔接协调，又能够凸显制度之治的价值内核，即以法治化作为党内治理的形态塑造与模式建构，这也是习近平法治思想的基本精神。

（一）党内法规制度为党内腐败治理提供基本规范

制度治党就是依靠、运用制度的功能与机制，调节党内关系，解决党内问题，规范党的行为，从而稳定有序地推进党的建设、管理和监督，促进党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高[15]。依规治党是制度治党的再推进，更强调成文的党内法规制度在管党治党建设党中的规范、指引、评价、教育、惩罚作用。制度治党、依规治党的前提是要有完善的党内法规制度体系。

党内法规制度建设是党治国理政的重要保障和关键环节，也是保证政治秩序和权力结构能够平稳、规范运行的重要前提和基础。党领导依法治国，党自身也必须在宪法法律范围内活动。而党的性质和地位又决定了党的组织、运行、责任、监督等与国家法治具有不同的特点，不可能以国家法的形式对党的组织、运行、责任机制等作出系统而全面的规定。党要在遵守宪法法律的前提下，将自身组织和活动纳入法治轨道，就必然需要按照法治的要求，制定系统完整的法规制度，以法规制度管党治党建设党。习近平总书记特别强调：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”④

制度治党、依规治党可以理解为一种方式、一种状态或一个过程。就方式而言，制度治党、依规治党即依靠、运用法规制度对党的组织、党员予以规范、约束和引领，因而既要建立健全党的领导体制和工作机制，在制度轨道上实施党对一切工作的领导，又要把制度建设贯穿于全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中，实现党的建设制度化、法治化，充分发挥法规制度对教育引导、调整规范、考评奖惩党组织和党员的准绳作用，把党的领导和党的建设活动全面纳入制度化规范化程序化轨道[16]。就状态而言，制度治党、依规治党即党的组织设置、运行、党员的活动是否遵循法规制度规范，党的权力是否在制度的笼子中运行，党是否保有一个追求权力的政治组织该有的先进性和纯洁性等等。就过程而言，制度治党、依规治党本身就是依靠并遵从法规制度的标准、要求、价值管党治党的活动。无论是作为方式、状态还是过程，规则制度及其建立过程，本身就融汇了法律法规至上、权力监督、依法治国、依法治党等诸多价值取向，含有民主与法治、权利与义务等丰富的意蕴[17]。

（二）党内法规制度是预防和惩治党内腐败的最佳工具

腐败产生的原因主要有以下两种：一是道德问题，二是制度问题。从近年来查办的贪腐案件看，贪腐官员往往道德败坏，纪律规矩观念淡薄。究其原因，主要是其经受不住各种不良思潮的影响，丧失党性，无视国法党规。尤其是在中国特色社会主义法治体系不断完善、巡视巡查制度不断强化的环境下，一些党员干部仍肆意贪腐，其中理想信念丧失、道德滑坡、价值观扭曲、纪法意识差是重要原因。因此，遏制腐败、预防腐败，不仅要扎紧制度的笼子，还应当重视廉政教育，强化党员的党性意识，帮助其树立正确的权力观、政绩观，提升其道德素养和精神境界，而党内法规制度能够有效承担这样的功能。

党内法规制度体系为管党治党划定了清晰边界，提出了明确要求，彰显了科学的治理逻辑。百年来，从最初的抽象綱领形态到愈加突出的具体纪律要求，再从纪律上升到具有明确制定权限、程序和内容标准的法规，党内法规有效提升了各级党组织和党员行为的效能[18]。“律者，所以范天下之不一而归于一”①，制度规范的目的在于追求实践者行为的一致性，以建立稳定的、可预测的、和谐的规范秩序。作为规范结果的集体行为一致性，内在地根植于一个前提性假定：行为者人格特性的一致性[19]。党内法规制度姓“党”，既规范党员的思想，也规范其行为，其首要特点就是体现党的统一意志，保持党的先进性和纯洁性。党章、《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活若干准则》等系列党内法规，都明确把强化理想信念、统一思想认识作为对党的各级组织、党员的基本要求。如果党员道德滑坡，丧失理想信念，《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等会视情况做出不同的处分规定。针对其他与党性不符的思想或者行为，党内法规制度也会有相应的评价和处分。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

（三）党内法规制度与国家法律制度相辅相成，构成中国特色反腐倡廉制度体系

党内法规制度和国家法律能够相辅相成、协同共振、共襄法治。党内法规与国家法律之间具有价值取向的一致性、规范对象的相容性、功能发挥的互补性、文化倡导的阶层性、制度建设的衔接性[20]。 通过党内法规与国家法律的衔接、协同、配合，党组织的先进性就可以有效转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的强大效能。在腐败治理上，党内法规制度与国家反腐败法律之间是相互协调、配合的关系，这对于维护政治秩序稳定、规范权力运行至关重要[21]。

首先，党内法规制度为反腐倡廉制度体系提供必要支撑。中国法治不同于西方法治，在习近平法治思想指导下，我们要坚持建设中国特色社会主义法治体系，坚持依法治国和依规治党有机统一。由此，中国法治反腐的制度体系是一个党内法规制度与国家法律制度并行的双轨制腐败治理体系。习近平总书记强调，“健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设……。”[22]党的十九届四中全会专题研究制度建设问题，在反腐倡廉制度建设上，明确要求建立健全监察监督制度体系和机制一体推进加强权力配置和运行的制度体系和机制，一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度体系和机制。在长期的反腐败斗争中，我们坚持依规治党，形成比较完善的党内法规体系②，它与不断完善的监察相关法律法规制度同频共振，实现了纪法贯通、法法衔接，织密了职务违法犯罪的法网。

其次，党内法规制度可以有效弥补国家反腐败法律制度的不足。党内法规制度的“党”性决定了其对党的组织、党员的引导与规范是全方位的，涵盖政治、思想、组织、作风、纪律等各方面。比如，在政治建设方面，党内法规制度涉及党内政治生活要求，要求党员对党忠诚、重大事项报告等①;在思想建设方面，党内法规制度要关注党员教育管理、干部职工思想动态等问题，解决思想统一，信仰坚定问题②;在作风建设方面，党内法規制度要涉及党内官僚主义等工作作风治理问题、党员领导干部的待遇问题等;在纪律建设方面，党内法规制度要解决纪律松弛、廉洁自律机制、廉洁从业、履职尽责等问题， 遏制“山头文化”“圈子文化”“跑官要官”等乱象③。较之于国家法律，这些法规制度涵盖面更广，规定更细，要求更高，比如一般违纪行为并不构成违法，依靠党内轻处分就可以起到警示、教育、惩罚作用，在这个意义上，党内法规制度可以有效弥补我国反腐败法律制度的不足，在其难以发挥作用的领域发挥必要的惩治和预防腐败作用。

最后，党内法规制度能够以更高的标准、更严的要求，对腐败治理形成更好的震慑。党的先进性决定了其自身的法规制度要严于国家法律，党员承诺加入党组织，借鉴知情同意理论，其也必然要接受党内法规制度严于国家法律、挺在法律前面。由此，以更高标准、更严要求的党内法规制度规范党员行为，可以为国家反腐倡廉以及反腐败法规制度建设提供示范引领。

三、 遵循法治要求推进党内反腐败法规制度建设

法治反腐的优势在于将依规治党和依法治国、党内监督、国家监督有机统一起来，通过反腐败立法将党的主张上升为国家意志，以法治思维和法治方式反对腐败，为全面从严治党提供新的支点，为全面依法治国提供完善的制度体系。反腐败制度体系是国家治理体系的重要组成部分，反腐败能力是党和国家治理能力的重要构成要素。要推进国家治理体系和治理能力现代化，就必须按照法治的要求，推进党内反腐倡廉法规制度体系化、法治化，形成制度整体效应，充分释放制度效能，从而提升反腐败能力。

（一）秉持法治精神高质量建设党内法规制度

“法令者，民之命也，为治之本也。”④法治的精神不仅在于依“法”而治，而且在于依“良法”而治——良法是法治之前提。何为良法？目前学界仍然众说纷纭。形式法治派认为，只要是按照民主程序制定、得到全体国民一致同意的法律就是良法;而实质法治派则认为，只有体现了民主精神和公平正义价值、维护了人的尊严的法律才是良法，那些反人类、反人道、反民意的法不能叫做良法[23]。两种观点各有其道理，就实质内容而言，良法的标准应当至少包括以下三点：一是尊重并保障人权，二是兼顾不同人的利益，如果要限制或者剥夺人的权利，必须有充分且正当的理由，三是符合社会发展规律。党内法规制度作为党的专门制度规范，且作为中国特色社会主义法治体系的内在组成部分，也应当符合形式法治、实质法治的相应特点，并且以上述三个标准衡量是否属“良法”——良规。

秉持法治的精神高质量建设反腐倡廉党内法规制度，首先应以尊重并保障人权作为制度建设的出发点和落脚点，遵循法律保留原则和越权无效原则。党内法规严于国家法律、挺在国家法律前面，但严也要符合一个基本标准，即严在法内——党内法规制度可以从思想、道德、作风、纪律等方面，为党员设定符合马克思主义政党的规定和期许的高标准、严要求，但是这些标准和要求的底线是不违背法治的精神，即不得限定或剥夺党员作为公民的基本人权。因此，反腐倡廉党内法规制度建设要在以宪法为本、党章为上的前提下，以《中国共产党党员权利保障条例》为遵循，设置腐败惩治和预防的制度规范。现有的党内法规制度规范，也应当遵循法律保留原则、越权无效原则进行备案审查，不得对党员作为公民的基本人权做出不当限制。在反腐败党内法规实施中，要按照法治的要求对待执纪时的处置裁量权，合理运用监督执纪“四种形态”，精准开展监督执纪问责，惩治极少数、教育大多数，实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。同时还要注意，不能随意扩大法规解释，不当加重党内处分。

高质量建设反腐倡廉党内法规制度还应当坚持制度的与时俱进，符合社会发展规律。“法与时转则治，治与世宜则有功。”①法要充分发挥调整社会生活的效果，就必须符合国情、民情、社情，解决现实存在的问题，党内法规制度亦然。随着经济社会的发展，反腐败所面临的形式、任务、情境等都会发生相应的变化。在反腐倡廉党内法规制度建设上，一方面，要及时立规，结合市场发展、信息社会等带来的一些时代性、技术性问题，及时研究可能出现的新型腐败、“微腐败”等问题，发挥党内法规制度建设周期短、反应及时等特点，及时立规，保证缘法而治、依法施治。另一方面，还要及时进行党内法规制度清理，按照专项清理、集中清理、即时清理的相关要求，及时修订、废止不适应社会发展、有悖于或者与相关法规制度相矛盾的党内法规制度，与时俱进推进党内法规制度建设。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

（二）以供给侧结构性改革思维推进党内反腐倡廉法规制度体系化，形成制度整体效应

《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确，2025年“党内法规体系更加完善，中国特色社会主义法治体系初步形成”。作为中国特色社会主义法治体系的内容，体系化是党内法规制度建设的内在逻辑要求和基本价值追求。2021年7月，习近平总书记在庆祝建党100周年的讲话中提到，我们坚持依规治党，已经形成比较完善的党内法规体系。由此，管党治党“无规可依”的问题获得根本性解决。但“党和人民事业发展到什么阶段，全面从严治党就要跟进到什么阶段”②，在新的历史起点上，如何建设更高质量、更加科学的党内法规制度体系，实现党内法规制度体系和党内法规制度实施体系、党内法規制度建设保障体系联动配合，与国家法律更好地衔接协调，必须深入贯彻全面从严治党战略部署，把握管党治党新形势新任务新要求，突出用制度治党、管权、治吏，进一步创新和完善党内法规制度体系，确保党不变质、不变色、不变味，永葆先进性和纯洁性。

党内反腐倡廉法规制度体系化应当遵循制度供给侧结构性改革思维，突出制度的整体效应。2019年9月，中央在发布新修订的《中国共产党党内法规制定条例》等三部新党内法规的通知中明确要求，“各地区各部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以党章为根本遵循，推进全面从严治党、依规治党，切实抓好职责范围内党内法规制度建设工作……做好党内法规制定工作，扭住提高质量这个关键，搞好制度‘供给侧结构性改革，形成制度整体效应”③。反腐倡廉制度体系化应当如何？根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下称“第一个五年规划”），反腐倡廉党内法规制度建设主要包括以下内容：即健全权力运行制约和监督体系，完善预防腐败的党内法规、查办腐败案件的党内法规、纪律处分制度和党员申诉制度、处理检举控告的制度以及纪检监察体制机制。从第一个五年规划的完成情况看，目前以党章为遵循，以准则条例为主干，辅之以规则规定办法细则等的反腐倡廉党内法规制度体系逐步形成，围绕权力制约和监督、腐败预防、查办、惩处以及保障体制的制度逻辑也不断完善。但从体系化的标准和要求看，这些法规制度还存在较为分散、碎片化现象明显、规范化程度不足等问题，有的“过于原则、笼统”，有的“欠缺程序性规定、保障性规定、制裁性规定”[24]。还有的“党内法规责任和程序规范不足”[25]。这都与体系化的要求存在距离，因而制约了制度整体效应的实现。

根据系统论的观点，一个有效的体系应当具备两个要素：一是逻辑自洽，即体系内部要素协调统一、层次分明而内容自洽;二是价值统一，即所有制度趋向于同一目的，最终达到价值一致[26]。而法规制度体系化强调内容科学、规范对象明确、效力层级清晰、体系完整、价值统一。高质量推进反腐倡廉法规制度体系化，就要借鉴供给侧结构性改革理论，按照制度供给侧结构性改革要求，重视制度供给和需求两侧“结构性”协调，扭住提高质量这个关键，以要义明确、简明易懂、便于执行为标准，搞好制度供给。具体而言，要加强反腐倡廉党内法规制度顶层设计，探索制定《党风廉政建设与反腐败工作条例》，明确党内反腐倡廉的基本理念、基本原则、框架性制度。要健全完善反腐败领导体制、预防机制、惩处机制、监督机制，完善其配套规定，构建结构合理、系统完备的规范体系[27]。在具体内容上，要结合对应模式、归纳模式、简易模式等典型的责任条款表达方式，不断完善党内法规责任条款的规范设置[28]，要加强程序性法规制度建设，提高法规的实效性和可操作性。

（三）推动党内腐败治理的制度优势转化为治理效能

制度的治理价值在于实践、在于执行。党的执政能力和领导水平制度、全面从严治党制度等是党内治理的“能量库”[29]，体现了制度体系的革命性、实践性、独特性特征。只有将“能量库”中关于党风廉政建设的能量充分释放出来，廉洁政治的目标才可能实现。诚如党的十九届四中全会所明确的，要“加强系统质量、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”①，只有坚持中国特色社会主义制度体系，才能更好推进“中国之治”治理水平的现代化发展，同时，只有不断提升“中国之治”的治理效能，才能凸显出“中国之制”的实践价值[30]。党内治理亦然。遵循现代政党发展的一般规律，中国共产党在法治反腐中，也应当通过推进治理主体现代化、治理机制科学化、治理理念人本化[31]，充分发挥制度优势，不断提升治理效能。

第一，要激发治理主体的制度意识和责任意识。全面从严治党的主体包括“两队伍一组织”，即领导干部、全体党员和各级党组织[32]。党内腐败治理效能的实现离不开全党力量的主动、积极、有序参与。一般来说，治理主体的主体意识发挥得好，制度优势向治理效能转化得就好，主体意识不到位，创造力发挥得差，制度优势向治理效能转化得就差[33]。法治反腐的理念和价值决定了只有各级党组织、全体党员，特别是党的领导干部能够提高制度意识，切实尊法（规）学法（规）守法（规）用法（规），制度权威才能够树立起来，制度价值才能够充分释放。意识是行动的先导。要通过党内法规制度的学习宣传，通过法治文化培育，提升全体党员，尤其是领导干部的制度意识。只有全党上下信仰制度，真正理解并接受制度治党、依规治党对于从严治党的重要意义，法规制度才能更加深入人心，并在实际的党内生活、组织生活中扎下根来，这是腐败治理效能实现的基本前提。同时，要强化各级党组织、党员干部的责任意识。“责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己实际所为的行为承担一定后果的义务。”[34]各级党组织、党员的党性越强，对党的责任就越强。要通过加强党性教育、强化监督、优化考核等方式，提升全党特别是领导干部对于制度治党、依规治党的责任意识，提升他们严格履职尽责的能力，从而不断提高党内腐败治理的效能。

第二，要严格执行反腐败法规制度，提升制度执行力。法治反腐的重要标准就是把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。习近平总书记多次强调，法规制度不能成为“橡皮泥”“稻草人”，“党内法规不少，主要问题在于执行不力，有的是缺乏执行能力，有的是缺乏执行底气。要强化法规制度执行，不能打折扣”②。实践证明，问责追责是推进制度落实的关键。因此，要组织实施好《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，强化各级党组织和党员领导干部执行党内法规的政治责任，加大对反腐败党内法规制度执行情况的监督考核，严肃查处执行法规制度打折扣、搞变通、乱执规、选择性执行等问题。同时，要注重发挥纪检监察合署办公的治理优势，进一步健全党内法规执行与执法、司法工作的衔接机制，确保各级党组织能够及时获取党员违法违纪信息，使受到行政处罚、承担刑事责任的党员能够及时接受党内处理。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

第三，要辩证施治，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐（以下简称“三不”一体）体制机制。“三不”一体是党的十八大以来所确立的反腐败有效机制，目的在于及时发现、揭露、查处和防治腐败，标本兼治，实现对权力的监督和制约。激发党内腐败治理的效能，应当把推进“三不”一体作为健全党和国家监督体系的重要内容，既要理清楚“三不”之间的内在关系，更要明确各自的工作目标、关键问题和主要导向，有针对性地推进改革创新，整合监督力量，实现标本兼治。首先，要明确“不敢腐”是“不能腐”和“不想腐”的前提，其目标在于治乱，因此关键问题是如何通过严惩，实现治标。教育千遍，不如问责一次。越南共产党2016年以来的全面反腐阶段，就是通过深入推进制度反腐、“无禁区”地严查各领域腐败大案要案[7]，取得了腐败治理的重大成效。我们党廉政建设的主要经验之一也在于高压震慑、严厉惩治腐败分子。新时代法治反腐，强高压、长震慑、严惩治，行贿受贿一起查，仍将是有效遏制腐败的重要法宝。其次，要明确“不能腐”是“不敢腐”和“不想腐”的保障，其目標在于通过制度体系的完善，建构一个有序的党内环境。机制建设的导向在于治本。因此，“不能腐”机制建设的关键问题是加强制约和监督，引导党员在规则之下、而不是规则之上或者规则之外行使权力、选择行为。要抓住“关键少数”，强化示范引领，加大监督，规范、约束他们严格将制度落实到实践中。最后，要明确“不想腐”是“不敢腐”和“不能腐”的支撑，机制建设的目标在于人人能够秉持道德操守，坚持思想防线，做符合党性要求的合格党员。由此，“不想腐”的导向在于修养党性，机制建设的关键问题就是强化教育和党性锻炼，把党性修养作为共产党员毕生的“心学”，为“不敢腐”“不能腐”构筑起坚固的思想堤坝。制度优势并不会自觉地转化为治理效能，坚持“三不”一体推进腐败治理，核心问题就是在把握好三者内在联系前提下，有的放矢、辩证施治——推进“不敢腐”，要注重发现“不能腐”和“不想腐”的功能作用;推进“不能腐”，要注重吸收“不敢腐”和“不想腐”的有效做法;推进“不想腐”，要注重发挥“不敢腐”的威慑和“不能腐”的制约，从而增强腐败治理的系统性、整体性、协同性，真正激发制度效能。

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Construction of Inner-Party Laws and Regulations Under the

Rule of Law and Anti-Corruption： Systematization and Effectiveness Theorization

ZHOU Yueli （Party School of CPC Beijing Municipal Committee， Beijing 100044， Beijing， China）

Abstract： As a rational choice for corruption prevention， the normative meaning of anti-corruption by the rule of law is to build clean politics by taking the “law” as the basis and the “governance” as the aim， and by punishing and preventing corruption. The essence of construction of inner-Party laws and regulations as viewed from the perspective of the rule of law and anti-corruption， is to examine the construction of improving the Party working style， boosting clean governance as well as that of laws and regulations， so as to examine whether anti-corruption laws and regulations have been systematized， whether corruption has been effectively curbed， and a mechanism of “not daring to corrupt， not being able to corrupt， and not wanting to corrupt” has been formed. To promote the rule of law and anti-corruption within the Party at a new historical starting point， it is necessary to consider the construction of the inner-Party laws and regulations from the perspective of systematization and effectiveness， that is， to uphold the spirit of the rule of law and build a high-quality inner-Party anti-corruption and clean governance regulatory system， and to adhere to the supply-side structure reform in order to promote systematization of anti-corruption and clean governance laws and regulations， and form the overall effect of the system. In addition to that， appropriate handling of the enactment and implementation of laws and regulations will better accelerate the turn of anti-corruption and clean governance regulatory system advantages to efficient state governance.

Key words： anti-corruption by the rule of law; inner-Party laws and regulations; perspective of systematization; perspective of effectiveness theorization

① 引自黨的十八大报告。

① 引自党的十八大报告。

② 引自（北宋）欧阳修等编：《新唐书·列传第三十·褚遂良》。

① 引自党的十五大报告。

① 引自潘金娥：《越共反腐的实践成效与借鉴意义》，《学术前沿》，2018.10下。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

② 引自中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议公报。

① 习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话，2012年12月。

② 引自中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》，2017年6月。

③ 习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话， 2016年1月12日。

④ 习近平总书记在第一次党内法规工作会议上的讲话，2016年12月。

① 引自（清）段玉裁：《说文解字注》。

② 习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话，2021年7月1日。

① 如《关于新形势下党内政治生活若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》等。

② 如《中国共产党党校（行政学院）工作条例》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》《中央和国家机关干部职工思想动态分析报告办法》等。

③ 如《中国共产党廉洁自律准则》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《参与嫖娼、卖淫活动的共产党员及有关责任者党纪处分的暂行规定》《关于共产党员违反社会主义道德党纪处分的若干规定（试行）》等。

④  引自《商君书·修权》。

① 引自《韩非子·五蠹》。

② 习近平总书记在十九届中央紀委五次全会上的讲话，2021年1月。

③ 参见“中共中央印发最新三部党内法规”，新华网，2019-09-15，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1644736036352118537

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①  引自党的十九届四中全会决议。

② 习近平总书记在内蒙古考察并指导开展“不忘初心、牢记使命”主题教育时的讲话，2019年7月。

收稿日期： 2021-10-15

基金项目： 国家社会科学基金重点项目（18ADJ003）

作者简介： 周悦丽（1970— ），女，山东寿光人，中共北京市委党校法学教研部副主任，教授，北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心（北京工业大学）研究员。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9