核能公众沟通政策执行的障碍性因素与路径选择

核能公众沟通政策执行的有效度是影响核能行业发展的关键。从史密斯政策执行过程模型的角度来看，核能公众沟通政策本身所具有的限制性缺陷、政策执行主体责任模糊以及手段方式的单一、目标群体对核能公众沟通政策缺乏关注与了解、公众“恐核”“惧核”的舆论环境是影响核能公众沟通政策执行的障碍性因素。因此，为提升公众对核能的认知、促进核能公众沟通政策的有效执行，必须进一步健全法律法规，强化政策指引;制定权责清单，推动核能公众沟通的多元协同;创新政策执行机制，凝聚政策执行合力。

我国大力推动核能公众沟通工作的落实开展，旨在提升公众的核能认知，扭转“恐核”“惧核”的社会局面。2014年国家核安全局颁布《核电项目公众沟通工作指南（征求意见稿）》，要求核电项目所在地的政府部门及建设单位编制本项目的公众沟通工作方案及实施细则，拉开了核电公众沟通工作的序幕。2016年国家安全局发布《核与辐射安全公众沟通工作方案》，确立了“中央督导、政府主导、企业作为、社会参与”的整体工作组织原则，建立了核能公众沟通多方聯动机制，旨在促进我国核能事业进一步发展。然而，相较于政策制定的预期设想，政策执行的实际效果不容乐观。

鉴于此，本研究运用史密斯政策执行过程模型，并采用访谈、文献研究法等方法，分析当前核能公众沟通政策执行中存在的问题及原因，进而提出提升政策执行效果的有效路径选择，旨在提高公众对于核能的信任度与接受度、促进核能公众沟通政策高效落实、推动中国核能发展与能源转型。

一、核能公众沟通政策执行的分析框架

史密斯政策执行过程模型，是美国学者史密斯（T.B.Smith）于1973年在其《政策执行过程》一文中首次提出的一个分析政策执行因素及其生态关系的理论模型[1]。他认为影响政策执行的因素分为四个方面：理想化的政策、执行机构、目标群体及环境因素，如图1所示。

我国核能公众沟通政策的执行是一个长期的复杂的动态系统，涉及政策本身、执行机构、目标群体、政策环境等多方面的利益博弈与协同行动，为推动核能公众沟通工作破除困境、提高时效。本研究引入史密斯政策执行过程模型，旨在借助该模型的分析框架深入剖析我国核能公众沟通政策执行的障碍性因素，探究最优路径。

（一）核能公众沟通政策的状况

1.政策的数量少、约束力有待提升

迄今为止，我国没有关于核能公众沟通的专项法律，相关的政策法规文件多出自国家核安全局，且形式多为工作指南、工作方案等。2018年全国人大常委会通过的《中华人民共和国核安全法》中，虽有专章论述“信息公开与公众参与”，但是仍缺乏对核能公众沟通工作的具体规定。总体而言，我国核能公众沟通政策的整体数量有限，特别是立法性、全国性的法规偏少，核能公众沟通政策缺乏权威性和刚性约束力，影响政策的最终落实。

2.缺少有效的效果评估机制

我国现行的核能公众沟通政策体系中缺乏对沟通过程、结果的具体评估机制，至今仍未形成一个固化形式，国家核工局与核安全局也未出台相应的标准和规范。“当下对于核能公众沟通效果的评估工作，主要是核能行业协会在做，但是存在着内部评估有效性的问题，评估方法的科学性也有待考量。”（访谈记录，20210907ZZ）。

（二）核能公众沟通政策执行机构的现状分析

1.政策执行主体权责模糊，缺乏统一的牵头机构

目前，国家没有在相关文件中明确说明核能公众沟通的直属主管部门，专家也指出：“没有上下级的隶属关系时，很难去指挥他人，除非国家明确某一个部委确实要牵头。”（访谈记录，20210924DD）。基于此，国家建立了核应急协调委，是专门针对核事故应急的专家委，但是各政策执行主体的思想仍未统一。同时相关学者提出：“事情发展到一定阶段时，领导人会根据事情定位、演变程度的不同定牵头单位。”（访谈记录，20210913ZZ）。但是在核能公众沟通政策的执行中，国家层面仍缺乏明确的牵头单位以及清晰的权责界定和级别协调，“比如国家核安全局是民用核设施的安全监管单位，能源局是核电的发展单位，我们做的特种设备属于空白地带，核安全监管本身不涉及这些常规。但职责交叉的消防安全可能被整个核电厂管理，核导相关的具体涉核项，核安全局也在管，所以就存在监管职责方面的空白和交叉。”（访谈记录，20210913ZZ）。

2.政策执行主体存在利益差异，协同行动意识不足

尽管我国已形成“中央督导、政府主导、企业作为、社会参与”的核能公众沟通工作机制，但由于核能行业较高的风险程度和敏感程度，各主体的思想仍未统一。实际上不同的主体在提升公众核能接受度方面，主要从自身利益出发，在多年的实践中，已形成内部统一的成熟运作方式，相关学者提出：“比如说，业主是挨家挨户地去做核能公众沟通的工作，行业协会每年会举办公众沟通大会等活动，可以说现在方法是越来越多了，也越来越成熟，但是协作性还不够。大家大多是从自身KPI的角度出发，还没有完全从全国一盘棋的角度考虑问题。”（访谈记录，20210916FF）。目前各政策执行主体由于存在利益分歧与眼界不开阔，仅仅从眼前现状而未从长远发展和全球核能发展情况出发看待问题，协同行动意识淡薄，没有看到核能公众沟通政策执行中协同行动的紧迫性。不同主体间有时还会出现同质竞争的现象。

（三）政策执行的目标群体对政策的了解度、信任度、参与度较低

由于核领域的专业知识要求较强、核能行业从业者基本不“破圈”，导致了核能行业壁垒的存在。相关学者指出：“最根本的问题是整个社会对于核能行业的信任程度比较低，这个信任水平当然也会随着时间的变化而发生变化。”（访谈记录，20210924DD）。同时核能公众沟通工作的灵活性较差，行业外影响力低，公众对核能的关注度与了解度较低，参与程度也十分有限[2]。

（四）公众“恐核”“惧核”的舆论环境

由于科学、理性的正面舆论宣传和引导不足，“三大核事故”成了公众难以抹去的心理阴影;国家对于部分非科学、非理性的反核人士的观点及言论缺乏有效应对，导致这些观点影响了公众对核安全的接受度;公众权利意识和环保意识越来越强，涉核“邻避”事件多发[3]。目前公众缺乏较强的核能战略理解力与风险担当意识，对核安全风险的认知参差不齐，这为核能公众沟通政策的执行营造了一个不利的舆论环境。

同时相关专家指出：“目前公众恐核主要是恐核设施，现阶段有两个特别能引起公众敏感神经的跟核设施相关的问题，第一个是后处理，第二个是高放废物的最终处置。从这个角度来讲目前专家学者针对恐核设施方面的公众沟通做的是不够的。”（访谈记录，20210916FF），公众“恐核”“惧核”的局面仍然存在。

三、提升核能公众沟通政策执行力的路径探索

（一）健全法律法规，强化政策指引

党的十九大报告明确指出“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系”[4]。针对我国核能公众沟通政策的薄弱现状，健全法律法规是必要举措。首先需要提高核能公众沟通政策的立法层次和立法面， 注重顶层设计和系统性， 在国家层面上以法律的形式明确核能公众沟通项目开展的具体内容与流程、各执行主体的责任与地位、目标群体的特性等，通过立法从整体上对核能公众沟通政策的运行、监督、评估的全过程进行系统性的规范，增强其法律约束力与执行效力。

其次，各地方政府也要根据法律制定出台有关地方性法律法规的实施细则与相应的规范性文件，使核能公众沟通政策的落实进一步明确化与规范化。相关专家也提到过：“我想要介绍一个文件，简称为《国家环境人权监管信息公开方案》，方案第七条就规定了要加强政策解读和舆论引导，对于政府所发布的相关材料信息并予以解读，并向全体群众公示，同时发布以后要密切跟踪舆情，持续开展解读及时回应公众。”（访谈记录，20210913ZZ）。逐步形成以国家和地方性法律法规为主、部委规章和地方性规章为辅的配套完善的核能公众沟通法规体系， 强化政策指引。

（二）制定权责清单，推动多元协同共治

当前，核能公众沟通政策的各执行主体尚未形成合力，所以需要政府作为牵头者进行力量整合。政府在该体系中主要扮演“领导者”的角色，总揽大政方针，制定沟通规划及权责清单。在政府规划制定完毕后，企事业单位、社会组织及专家学者需要及时进行研讨，重视信息公开和平等对话，依据权责清单选定合作策略。这一体系的特点是政府牵头施压且权责可视化，这在一定程度上化解了利己主义和利益冲突问题，避免发生相互推诿任务重复的情况，实现资源最大程度的合理配置。

（三）创新政策执行方式，凝聚执行合力

在核能公众沟通政策的具体执行中，可以通过引入协同工具来突破政策传递、运行、监督、评估的技术壁垒。各政策执行主体积极运用信息技术与工具，构建信息云平台，突破以往技术壁垒造成的政策传递与理解的信息脱节和各主体之间无效沟通等问题[4]。由于政府在核能公众沟通上具有资源和技术优势，应主动承担分享及协调的责任，为政策执行方式的创新提供新路径和新空间。

在核能公众沟通政策执行中，各执行主体必须培育组织层面的协同文化，进行层级与水平渗透，使各方主体认识到协同合作的优势，加强沟通能力与协作能力，实现1+1>2的理想效果。

四、结语

“双碳”背景下核能公众沟通是解决中国核能发展问题的必然之选、必须之策。借助史密斯政策执行过程模型，我们可以发现核能公众沟通政策体系本身具有的限制性、政策执行机构的混乱、各主体缺乏协同意识、公众的“恐核”“惧核”情绪等因素都会对核能公众沟通政策的执行产生阻碍作用。

因此，应健全核能公众沟通政策的法律法规，强化政策指引机制;制定权责清单，推动多元主体协同共治;创新核能公众沟通政策的执行机制，凝聚各政策执行主体的合力，推动我国形成良性的核能公众沟通政策环境，促进核能良性发展且能源结构优化。

参考文献：

[1]Thomas B.Smith.The Police Implementation Process[J].PolicyScience，1973，（4）.

[2]葉琳.新时代协力共创“五制并行”核能公众沟通模式的思考[J].世界环境，2019（6）：62-65.

[3]宋培峰.核能行业呼唤公众沟通长效协同机制[N].中国能源报，2019-10-30（3）.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会注意伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

基金项目：本文系：“中国矿业大学（北京）大学生创新训练项目资助”和“中央高校基本科研业务费专项资金资助”项目编号：202108023

作者简介：杨静（2000-），女，北京海淀区，本科，研究方向：行政管理。