浅谈丹阳司徒镇强镇扩权改革对乡镇经济发展的影响

蒋珊珊

摘要：促进经济发展的三大因素是投资、消费、出口。基层政府促进区域经济发展有三大职能，一是制定科学的社会经济发展规划，引导区域经济发展，二是完善政府公共服务职能，推动区域经济发展，三是转变政府职能，进行政府管理创新。强镇扩权是基层政府进一步完善三大职能，促进经济发展的有效手段。文章以江苏省丹阳市司徒镇强镇扩权改革对乡镇经济发展影响为研究对象。调查分析司徒镇强镇扩权对经济发展影响的重要因素。总结了司徒镇强镇扩权在强化公共服务、改善营商环境、提升权能配置效率、提高百姓的获得感，巩固脱贫成果等方面的具体实践举措。肯定了司徒镇强镇扩权改革在增强社会经济活力、巩固脱贫成果、促进社会和谐稳定等方面的积极影响和成效。

关键词：强镇扩权;经济发展;影响

一、引言

鄉镇作为国家最基层的一级政权组织，是统筹城乡协调发展和实现县域经济工业化、现代化的发力点和关键节点。近几年来，一些乡镇经济发展迅速，人口急剧增长，受传统体制机制的限制，这些经济发达镇的行政管理面临着经济社会管理权限不足、镇级可用财力不多、机构设置与人员配备不合理等突出问题。

为进一步激发经济发达镇发展的内生动力，推进基层治理体系和治理能力现代化，推动乡镇经济发展，巩固扶贫成果，推动和谐社会建设。江苏省于2010年启动了强镇扩权改革工程，丹阳市司徒镇即为江苏省20个行政管理体制改革试点镇之一。自此，司徒镇深入开展调研，认真借鉴浙江、广东等改革先行地区工作经验，对强镇扩权改革进行了探索和实践，完成了改革试点工作的各项目标任务，取得了较好的改革成效。有力推动了本乡镇经济的发展，释放了生产力，适当调整了生产关系，为乡镇的经济发展特别是巩固脱贫成果奠定了坚实的基础。

二、司徒镇强镇扩权对经济发展影响因子调查分析

司徒镇强镇扩权对经济发展的影响关键因子是哪几个？笔者根据小康社会指标体系、江苏省十四五发展规划、江苏经济发达镇的改革要求、江苏经济发达镇的高质量发展要求等文件，分析归纳出影响因子，联合司徒镇有关部门通过调查问卷，找出主要问题。

（一）司徒镇强镇扩权对经济发展影响的因子分析

归纳出司徒镇强镇扩权对经济社会发展影响的因子由3个一级指标、13个二级指标，6个三级指标构成。一级指标营商环境中包含行政执法、招商引资政策、人才政策、税收政策、生活设施配置5个二级指标，一级指标权能配置效率中包含社会治安度、办事便捷度、政府效能度3个二级指标和6个三级指标，一级指标百姓体验中包含社会保障、基础教育、劳务就业、医疗卫生、公共环境5个二级指标，具体如图1所示。

（二）影响因子的问卷调查情况

1. 营商环境满意度。营商环境包含要素众多，包括政务环境，企业发展环境、法治环境、市场环境等。本文从乡镇的权能出发，研究5个基本维度。共计发放调查表151份，其中，创业者或企业家80份，企业员工50份，自由职业者11份，政府工作人员10份。通过表1展示了问题与情况。

通过问卷结果可知，行政执法的满意、基本满意、不满意分别是17%、39%、44%，招商引资的满意、基本满意、不满意分别是33%、48%、19%，人才政策的满意、基本满意、不满意分别是28%、56%、16%，税收的满意、基本满意、不满意分别是19%、46%、36%，生活设施配套的满意、基本满意、不满意分别是12%、60%、28%。

由此可见，行政执法最不满意的人数最多，占比最高，分别是66人和44%，说明司徒镇政府在行政执法方面有所欠缺，日后应该在该维度进行改进。

2. 权能配置效能度。权能配置效率包含社会治安度、办事便捷度、政府效能度。从乡镇的实际出发，问卷包括了社会治安、办事便捷、流程优化三个维度。共计发放调查问卷200份，包括司徒镇社区（村）80份，学校80份，医院企业机关人员40份，如表2所示。

从表2数据可以看出，社会治安满意、基本满意、不满意分别占81%、32%、7%;办事便捷满意、基本满意、不满意分别占40%、48%、33%;流程优化满意、基本满意、不满意分别占38%、49%、33%。从中可以看出，办事便捷和流程优化不满意占比较高。

3. 百姓安居保障度。共计发放调查问卷200份，包括司徒镇社区（村）80份，学校80份，医院企业机关人员40份。百姓安居乐业相关指标满意度数据如表3所示。

社会保障满意、基本满意、不满意占比分别是：35%、49%、37%;基础教育满意、基本满意、不满意占比分别是46%、40%、35%;劳动就业满意、基本满意、不满意占比分别是58%、43%、20%;医疗卫生满意、基本满意、不满意占比分别是61%、46%、13%;公共环境满意、基本满意、不满意占比分别是37%、67%、16%。综上，可以看出，社会保障与基础教育不满意占比最高，分别达到37%和35%。

调查问卷反映出行政执法、办事便捷和流程优化、社会保障和基础教育不满意率较高，需要司徒镇在强镇扩权中进一步优化。

三、司徒镇强镇扩权改革的具体举措

司徒镇党委、政府根据上级的要求和调查问卷得到的实际问题，刀刃向内，进行强镇扩权改革。

（一）归并机构，为强镇扩权提供组织保障

机构是职能的载体，职能是机构的角色作用。基层政府机构设置应按照面向群众、简约高效的要求，整合相关职能和机构，设立综合性机构，实行治理重心下移促进基层治理能力提升。丹阳司徒镇遵循精简、统一、效能原则，将镇属事业单位职责与相关职能机构整合重组，建立起“二办七局一中心”，具体包括党政办公室、政法和社会管理办公室、组织人事和社会保障局、经济发展和改革局、财政和资产管理局、建设局、农村工作局、社会事业局、综合执法局和便民服务中心;明确机构职级，镇党政主要负责人为副处级，“二办七局一中心”为副科级建制;加强人员配备，核定司徒镇行政编制46名，司法专项编制4名，下属事业编制59名。通过优化机构编制和人员配置，打造以便民服务和综合执法机构为主面向基层群众、企业及其他社会组织的“前台”和以基层政府内部职能机构为主履行政策指导、决策规划、日常监管和服务等职能的“后台”，实现了行政事业机构整合设置、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府架构。

（二）强化公共服务型职能

放权扩权是司徒镇强镇扩权试点工作的核心内容。按照省委、省政府两办文件，重点强化司徒镇发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，做到精准赋权。根据司徒镇承接能力，按照权责一致、能放即放的原则，丹阳市已下放涉及20多个部门的92项行政审批权限和公共服务事项，508项行政处罚类权限，如图1和图2所示。对于暂时不具备下放或承接条件的，丹阳市积极创造条件分步到位，于2012年、2014年、2016年、2017年和2018年对司徒镇的经济社会管理权限先后进行了5次调整。权力下放，改变了司徒镇政府公共服务能力不足的现状，推动司徒镇由“管理型”政府向“公共服务型”政府转变。

（三）再造流程，提高权能配置效率

试点改革工作开展以来，司徒镇将县级下放行政审批权限有序引入便民服务中心，实行“一站式”服务。一是建设审批网络。按行政审批和公共服务事项的类别，设置对外服务窗口15个，其中设置综合服務窗口4个，将涉及12个部门的共29项行政审批权限和14项公共服务事项全部纳入综合窗口办理。二是优化服务流程。做到提前审核，通过咨询台工作人员提前介入将窗口审核提前，在进综合服务窗口办理前完成所有审批事项填表、需提交材料的前期审核工作;将已下放的权限按即办件和流转件进行分类，对流转件实行“综窗统一受理、业务办分类审批、受理综窗出件”的服务模式，彻底杜绝“体外循环”。三是开展不见面审批。利用“江苏省投资项目在线审批监管平台”实行后台网上办结。目前，司徒镇发改、市管、税务等条线的10项服务事项已全部实现网上办理。通过优化服务流程，避免了机构精简、扩权放权后政府公共服务的低效和紊乱，提高了行政许可服务的响应力和回应性。

（四）推进网格化管理，建设良好的营商环境

强镇扩权改革将行政处罚权交给乡镇，司徒镇彻底改变了以往“看得见管不着”的状况，实现了乡镇层级的综合执法。一是科学划分网格。在镇域内，以11个行政村和1个农业园区为单位划分了12个一级网格，各配备1名网格长;以各行政村所辖3-4个村组、300个左右自然户的规模为单位划定49个二级网格，配备61名网格员;以每个网格员发展3名信息员的治理模式，兼职配齐183余名信息员，横向到边对辖区内1.4万户居民、4.6万名常住人口、1.1万名流动人口全覆盖综合管理。二是健全管理结构。制定出台《网格化管理制度汇编》，规范网格管理运行体系、网格管理责任和应急处置办法等;实行政务信息“双向推动”机制，推动综治、民政、公安、人社、住建、城管、市场监管等社会治理力量资源和服务管理平台在网格内有机融合，确保综合治理工作更精准、更高效。三是强化集中执法。由一支执法队伍统一行使执法职能，以镇政府名义行使行政处罚权，形成统一执法，并统一归档于综合执法局进行管理。目前，综合执法已覆盖全镇1075家企业。

（五）统筹兼顾，提高百姓的获得感，建立巩固脱贫机制

司徒镇通过强镇扩权，经济得到了发展，为公共投入提供了财政保障，近几年每年投入在扶贫、公共环境打造、医疗和基础教育等方面的资金比上一年增加了约5%。极大地提升了百姓的获得感和幸福感。

为巩固脱贫成果，建立和谐乡镇，司徒镇建立了巩固脱贫机制。一是建立保障机制。司徒镇一位党委副书记专门负责该项工作，形成了巩固脱贫成果一盘棋，“二办七局一中心”全员参与，分工协作，对刚退出的贫困人口，严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，强化对其低保、医疗、特困人员救助等综合性保障。二是建立工作机制。在具体工作举措上，比如招商引资上，既要信息产业等高大上，也鼓励发展劳动密集型产业，在教育培训上，每年有3～4期专门针对脱贫人口的技能培训。三是建立帮扶机制，加强与企事业单位、社会组织等联系，通过就地进厂、农业项目推广、劳务等促进就业。广泛发动市场和社会的作用，形成防止返贫的合力。

四、司徒镇强镇扩权对经济发展特别是巩固脱贫成果的成效

司徒镇立足强镇扩权，通过清晰的改革思路和务实的改革举措，在经济社会各个方面都取得了一定的改革成效。

（一）极大地改善了营商环境，经济社会活力显著增强

强镇扩权改革是镇级政府体制机制上的创新，司徒镇的地区生产总值、公共财政收入、固定资产投资、规模以上工业增加值等均比改革前有明显增幅。2017年，全镇实现地区生产总值57.16亿元，同比增长7.3%。公共财政收入3.74亿元，同比增长34.26%。工业应税销售56.3亿元，同比增长7.36%。规模以上固定资产投资27.36亿元，同比增长8.4%。规模以上工业增加值18.83亿元，同比增长10.1%。海昌、美乐、万新名列全市制造业企业纳税前10强。

（二）行政审批大幅提效，提升了权能配置效率

2019年1～4月，便民服务大厅共办理各类事项19902件，平均月办件量近5000件，并将涉及民政、卫计、人社等8类服务事项延伸至11村（社区）代办，办件用时不断压缩，公共服务效率大幅提高，公共满意度持续提升。

（三）镇域建设加速发展，百姓获得感增强

司徒镇充分利用强镇扩权后的市财政支持优势，不断完善基础设施建设。2019年上半年，司徒镇投资800余万元的建镇南路顺利建成通车;组织各类违建拆除活动20余次，拆除违法建筑面积1900余平方米;在眼镜产业园投资650万元实施钱东路和天元路道路、管网、绿化工程，目前天元桥路路面施工已基本结束，钱东路正在进行前期准备工作;完成了在机电产业园实施园区主干道改造工程。

（四）社会大局和谐稳定，巩固了脱贫成果，进一步促进了经济发展

完成全镇9个行政村、56个村民小组、2896名市级统筹历年被征地农民参加社会保障的工作。积极配合市残联开展第二十六次“全国助残日”系列活动，为536户贫困残疾人发放家庭适配辅具541件。完成“江苏省脱贫致富奔小康工程建档立卡”工作，共登记低收入260户426人。全面建立临时生活救助制度，共发放各类救助金和救济款30余万元。引入社会第三方机构进行安全检查，共检查单位831个，查出一般事故隐患325条，其中责令当场整改229条，做到100%闭环管理。广泛开展与群众自身生产、生活密切相关的法规教育，全镇共排查出各类矛盾86起，调解成功82起，形成书面调解文书80份。

五、总结

本文以丹阳市司徒镇强镇扩权改革对乡镇经济发展影响为研究对象，调查分析司徒镇强镇扩权对经济发展影响的重要因素，总结了司徒镇强镇扩权在公共服务中的强化问题、改善营商环境、提升政府权能效率、提升百姓的满意度和幸福感、巩固脱贫成果等方面的具体实践举措。肯定了司徒镇强镇扩权改革在社会经济活力的增强、行政审批幅度的提升、镇域建设的加速发展、促进经济社会效益发展等方面的积极影响和成效。

参考文献：

[1]刘世杰.强镇扩权背景下乡镇政府治理能力提升研究[D].芜湖：安徽师范大学，2016.

[2]陈朋.强镇扩权的实践困境与突围策略[J].群众，2016（09）：67-68.

[3]贺荣兰.我国“强镇扩权”改革的差异化进路及发展趋向[J].甘肃社会科学，2016（02）：237-241.

[4]陈国申，罗丹.“强镇扩权”改革研究述评[J].广西社会科学，2014（10）：151-154.

[5]曹丽媛，杨文材.治理能力现代化视域下省直管县体制改革的模式、路径和展望[J].黑龙江社会科学，2019（05）：43-48.

[6]刘超.“强镇扩权”：理论逻辑与实践困境——兼谈中心镇治理模式创新[J].云南社会科学，2013（06）：15-19.

（作者单位：江苏大学管理学院）