分层普惠：粵港澳大湾区建设背景下的养老福利服务

陈泳欣 吴永辉

摘要：优化养老服务内容、完善养老服务体系，有助于满足老年人多元化、多层次的养老服务需求，是新时期积极应对人口老龄化的重要举措。基于对粵港澳大湾区NS区的养老福 利服务的考察，认为NS区在提供养老服务、构建养老服务体系的过程中，尝试弥合城市 居民与农村农民、本地人口与城市新移民、内地人口与港澳同胞的养老服务差距，夯实基本养老服务内容，逐渐发展为分层普惠型养老服务模式。这种新的养老服务模式将 促进粵港澳三地协同合作，促进跨境养老服务的有效衔接，推动大湾区养老事业发展。同时，该模式是对人类需求本位的福利供给模式一定程度的回归，体现了新时期我国 探索社会福利均衡发展、基本公共服务均等化的努力。

关键词：分层普惠;养老服务;人口老龄化;中图分类号：C916  文献标识码：A

一、背景与问题

第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口有2.6亿人，其中，65岁及以上人口1.9亿人，占14.1亿总人口的13.50%，人口老龄化程度已高于世界平均水平（65岁及以上人口占比9.3°%）;同时，老龄化进程明显加快，2010年至2020年，60岁及以上人口比重上升了5.44%，65岁及以上人口上升了4.63%，这两个上升幅度比上个10年的上升幅度分别提高了2.51%和2.72%。

⑴随着我国老年人口规模不断扩大且增速持续加快，人口老龄化已成为今后 相当一段时间内的基本国情，由此衍生了巨大的养老服务供给压力，如何构建相应的养老服务体系成为国家和社会亟待回应的重要问题。对此，中共十 九届五中全会提出，“实施积极应对人口老龄化国 家战略”，明确了“发展普惠型养老服务和互助性养 老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度”的发展方向。①《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《国家“十四五”养老服务体系规划》《广东省养老服务条例》《广东省老年人权益保障条例（2017年修 订）》等系列政策文件也为养老服务体系构建提供了框架支持。

收稿日期：2022-01-11

基金课题：广州市哲学社会科学发展“十三五”规划共建项目“互联网平台低层次从业人员的社会保障问题研究”（2020GZGJ108）。

作者简介：陈泳欣（1990— ），女，汉族，讲师，博士;主要研究方向：社会政策，劳动与社会保障，社区治理。

引文格式：陈泳欣，吴永辉.分层普惠：粵港澳大湾区建设背景下的养老福利服务一基于NS区的考察[J].社会工作与管理，2022，22（3）：73-79.

那么，在中央及省级层面明确了人口老龄化背 景下养老福利服务的战略意图和发展方向的情况 下，直接承担养老福利服务供给责任的区级政府如何结合地方实际，落实上级政策并进行创新？这对传统的养老福利服务供给模式有何影响？在这些 方面，作为粤港澳大湾区中的一个区级政府，NS区的养老福利服务在促进区域协同、提升公众福祉，构建多层次养老服务体系方面做出了独特的探索。为更深刻了解NS区政府在养老福利服务方面的经验与问题，拓展地方层面的福利服务模式，本文以实地调研、访谈为主要资料搜集方法并展开研究。笔者一方面对涉及养老福利服务的党政相关部门（如老龄工作委员会、人力资源和社会保障局、民政局、粤港澳大湾区建设领导小组办公室、人才发展 局等）的关键科室进行深度访谈，侧重了解党政各 部门在养老福利服务政策制定过程中的规划思路、难点痛点以及政策执行过程中面临的困难和相應的处理方式;另一方面，分阶段实地走访相关的养 老服务机构（包括多次或初次承接NS区社区养老服务的机构及尚未涉及NS区养老服务业务但在行 业内具有影响力的机构）、社区服务组织与村居委（包括农村社区、城市中以商品房为主的社区及回 迁房为主的社区，并结合研究主题需要特意增加了港澳同胞与外籍人员聚居社区）、颐康中心及其社区站点。在走访过程中，侧重观察组织及其工作人员的服务过程、服务对象及其家庭的参与及其互动情况，并与机构负责人及工作人员、服务对象及其家庭进行了个体访谈或焦点小组访谈。此外，在党政部门的支持下，笔者多次参加围绕NS区养老福 利服务的党政部门内部工作研讨会，了解了不同层 级政府以及不同业务部门对NS区养老福利服务工作的工作思路与具体要求，为更全面把握NS区养 老福利服务内容、特征与发展方向提供了重要支持。

本文认为，在国家“十四五”对养老服务体系进 行整体规划的背景下，养老服务工作得到了地方政府的重视，服务的深度与广度得到了拓展，一定程 度上模糊了基于社会身份的养老服务供给界限，老年人及其家庭的养老服务受益程度得到了增强。同时，为回应粤港澳大湾区的发展需要，作为粤港澳 全面合作示范区的NS区也尝试将港澳同胞与外籍人员纳人养老服务政策对象范围，以期缓解甚至解决港澳人口老龄化程度高、养老服务需求大而养老成本居高不下以及外籍人员获取养老福利服务存在壁垒的问题，为港澳同胞与外籍人员更好地融人内地发展提供了保障。现阶段，虽然NS区内养老福利服务供给依然受到服务对象社会身份的约束，但 这种差异正呈现缩小态势，且养老福利服务的整体水平有了大幅提升。本文将这种既不同于过去静态的福利分层，又与一般的普惠型福利服务相区别的福利服务供给状态称为分层普惠型养老服务模式。这种分层普惠型养老福利服务模式是完全实现社会权利平等、基本公共服务均等化前的一种过渡状 态，将促进形成局部地区的福利服务“地域正义”[2]，推动“社会中国”发展。[3]本文在阐释分层普惠养老福利服务模式的演变脉络、内涵特征的基础上，通过分析NS区所开展的养老福利服务工作来论证分层普惠养老型服务对我国养老福利服务的重要意义，并探讨了其所面临的问题与挑战。

二、分层普惠：一种分析视角

G.Esping-Andersen经典的福利国家体制比较

研究揭示了福利分层的存在，这是因为社会优势阶 层为巩固自身利益，必然会在后续的经济、权利等问题上通过某种制度化力量影响社会成员的福利 效果，[4]因此福利制度也是占主导地位的政治与经济精英的结构性利益的反映。[5]此外，福利分层也 被解释为福利国家缓解经济危机的一种权宜之策： 遭遇经济危机的福利国家为了减少福利支出、收缩 国家福利规模，只能将有限的福利资源集中到特定 群体，使福利与特定群体直接关联，进一步强化福 利分层。[6]同时，公众个体对福利分层的差异化态 度，也反作用于福利分层本身，加剧福利分层与社会分歧。[7]值得注意的是，过去二十年福利国家逐 渐呈现“社会投资”的积极取向，使刚性的福利分层 开始改变，福利资源的分配更加倾向于机会平等和向上的社会流动，并强化了个体责任。[8]

在中国，学者们同样关注到福利分层现象的存在。具体表现为城乡二元结构的“区域分层”，即以城市与农村区域为界限分割出两套截然不同的福 利体制，以及基于“社会身份”的“群体分层”。例如城乡二元发展背景下公职人员、城镇职工、城镇居 民与农民所享受的福利待遇也存在较大区别。[9]根 据既有的社会福利制度安排，不同社会阶层差异化 地占有社会福利资源[10]，并集中体现在医疗保障[11]、住房保障[12]、养老保障[13]这些与民生福祉密切相关的项目之中。对此，学者们深刻分析了这种待遇差异的负面影响，认为这将强化已有的社会分层，甚 至促成新的社会分层的产生，造成收人分配差距和贫富差距，引发社会矛盾。因此，有必要兼顾不同社会层次的医疗、住房、养老权益，减轻制度碎片化对部分群体的利益伤害，探求中国福利服务制度整合的有效路径。这体现了学者们对福利分层之于社会公平、社会权利、社会分层等议题的持续关切。此 外，有学者进一步将福利分层作为一种衡量社会公平性的分析工具，将收人差距的变化与社会政策的演化相联系，探讨缓和“福利分层”和收人不平等程 度的政策导向。[14]

不过，福利分层的存在也具有一定合理性，这是因为社会福利的覆盖对象不是简单的类群集合 体，而要充分考虑其社会分层特征。福利分层实质 上是一种充分回应不同群体福利需求的制度安排，因此其倡导构建具有弹性、网状的福利结构，并充 分考虑经济政策和社会政策的协调统一。[10]聚焦到养老福利服务上，有学者基于全国性的城市老年人口调查数据，发现老年人对不同养老服务需求的差异性较大，从服务分项来看，老年人对上门看病的需求最高，其次是法律援助、老年人服务热线、康 复治疗和上门护理，而帮助日常购物、陪同看病和聊天解闷的需求则相对较低（不足20%）。[15]这表明，在养老福利服务供给时，需要尽可能地克服服务对象固化、服务内容单一、服务方式固化，以及供给高于需求而利用率远低于需求的供需矛盾等方面的问题，充分考虑不同老年人群体的差异化需求。[16-17]

进入21世纪，为实现“和谐社会”和“全面建设 小康社会”的政策目标，中共十七大提出以社会保 险、社会救助、社会福利为基础，加快完善社会保障 体系;中共十七届五中全会进一步提出要坚持把保 障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，以符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的原则逐步完善基本公共服务体系。②在这一新背景下，随着我国经济社会的发展、国家 财力的增加，特别是随着社会保险制度和社会救助 制度的逐步定型化，我国的社会福利制度发展面临 着战略转变，从选择性、补缺型的社会福利体制 转为普惠型福利体制，并具体体现为福利制度覆盖 面扩大、福利供给水平提高。[19]这一时期，尽管经济 社会的快速发展为福利供给奠定了较坚实的物质 基础，但基于我国人口众多、福利基础较薄弱的基本国情，以及西方福利国家盲目扩张导致的“福利 病”的教训，这种普惠型的福利体制依然需要以适 度性为原则，与地区经济社会发展水平和地区财政状况相匹配。换言之，“普惠”的福利服务内容应该聚焦于涵盖居民基本生活的主要方面，如失业保 险、贫困救助、医疗保险、住房保障、老人及残障服务等方面，以适度满足他们的基本需要，而不是主要满足他们的高级需要。[20]

其实，众多发展型国家普遍存在着福利分层与资格普惠并存的现象。有学者从这一现象出发，运 用中国综合社会调查及中国家庭追踪调查数据库 论证我国福利体制的“分层普惠主义”特征，意指中国目前以社会分层为基础的福利资格普惠型授予，虽然在不同群体之间仍具有差异，但群体内部正走 向社会福利均等化的福利模式，[19]本文基本认同这极具启发性的观点。在此基础上，本文结合NS区的实践，进一步提出：雖然现阶段福利分层依然存在，但“分层维度”正发生变化，社会身份或社会属性（如户口、就业状态、工作单位性质等）的影响正逐 渐淡化，公众的福利服务需求差异日益成为影响福 利分层的重要因素，这种因需求差异而导致的福利 分层也有利于提高福利服务供给的精准度。因此，本文的分层普惠，既是一种对福利状态的静态描述 性概念，也是一种对新转变的动态性解释与预测。可以说，“分层”是在综合考虑政策要求与地区实际基础上的一种策略性选择，而“普惠”则从根本上契 合了“以人民为中心”的价值指向。从这个角度来看，“分层”与“普惠”的结合兼具适应性与发展性，实质上能够成为一种用以解读独特区位条件下地 方政府福利服务供给的创新视角。该视角将有助于重新审视区域融合发展下的社会福利资格认定、基于公众需要的福利收益问题，促进对社会福利服务相关政策的整体反思，推动我国福利体制转型。

三、分层普惠型养老服务：NS区的实践

NS区地处广州，于2005年由国务院正式批准设立。第七次全国人口普查数据显示，NS区常住人口846 584人，60岁及以上老年人口数量为92 215人、占总人口比重达10.89%，③已远远超出老龄化社会的基线标准。同时，特殊区位导致NS域内的常住人口既有户籍之分，又有国别区隔，差异化、多层次的养老服务诉求为NS区的养老服务供给带来了巨大的考验。在具体的工作开展上，早在2014年，NS区在时间银行、村居社会工作者等社会治理与服务工作方面已得到政府与社会的认可，被国家民政部评 为全国社区治理和服务创新实验区，这为NS区现阶段布 局养老服务体系奠定了基础。此外，自贸区（2015年）、广州唯一城市副中心（2016年）、高水平对外开放门 户枢纽（2017年）、粤港澳全面合作示范区（2018年）、全国首个国际化人才特区（2021年）等这些高规格的发展定位，使NS区站在了更高的起点上规划区域内的社会福利服务、基层社会治理等各项工作。在整体遵循省市相关文件政策要求的同时，NS区在局部的服务标准及覆盖范围上融人地方特色，以较高标准促进实现适度普惠型养老福利服务，并在此基础上探索养老福利服务的分类分层机制。③首先，NS区优化养老福利服务流程，贯彻居家 社区养老政策方向，完善居家社区养老服务网络。考虑到老年人行动能力受限及对科技软件的适应 度不高，NS区将职能部门的部分业务下移至社区：一是将与公众密切相关的社保业务移至村居、银行;二是人力资源和社会保障局下设的退休管理办 事处也把业务迁至社区办理，更好地服务退休人员;三是依托街坊之家，成立镇街综合养老服务中心、护理站。这种通过强化社区服务功能优化服务流程的举措，使老年人能更便捷地办理各项政府业务、享受养老福利服务，例如与其他区年满70周岁以上的老年人需提前1个月在微信小程序“粤省事” 上办理“高龄老人津贴申请”不同，NS区的老年人申请高龄老人津贴可直接在所属社区办理，避免出现老年人因不熟悉软件系统而延误了相关福利服务业务申请的问题。

我以前没有手机，现在也是这种老人机，怎么上微信？现在可以直接在居委这里办理，那当然好了。我不会操作，不认字，不会写，他 们（居委工作人员）就教我带什么资料过来，然 后他们帮我弄，那肯定好啊，方便啊。（访谈编号C21012102）

这位在NS区本地老年人的积极评价，表明这些以人为本的服务流程优化举措受到了老年人及其家庭的认可。

其次，服务粤港澳大湾区发展，主动将港澳同胞及外籍人员纳人养老服务政策考虑范畴，力促实现基本养老服务人群从广覆盖到全覆盖转变。NS区的产业发展、人才引进政策，吸引了越来越多港 澳同胞及外籍人员来到该区域工作生活。同时，伴 随近年来粤港澳大湾区融合发展进程加快，蚰邻港 澳的区域位置，也吸引了越来越多港澳同胞前往 NS区旅居式养老。针对这种变化，NS现阶段主要从两个层次向港澳同胞及外籍人员提供养老服务。第一层次，以社区为载体拓展服务网络，拓展包括养老服务在内的社区服务内容。由于目前在NS区定居养老的港澳同胞及外籍人员人数较少，因而该 群体的养老服务主要以依托社区服务的形式供给，并具体体现在境外人员服务管理的各项措施之中。例如在港澳同胞及外籍人员生活较集中的生活社区搭建学习、交流、服务一站式平台，其中外籍人员之家主要通过开展语言培训、文化交流、中餐制作等活动增进外籍人员的区域融人感和归属感;派出所境外人员（临时）住宿登记申报点与外国人管理服务工作站合署办公，以提高该群体完成属地化管 理便捷性;而相关的政策宣传、办事指南也同时兼 顾了中文（简体字及繁体字）、英语、韩语、日语等语 种，方便不同母语人士查阅;工作人员也在强化语 言类培训，并以服务购买的形式购买专业的语言机构服务以应对境外（国际）人士特殊的语言翻译需求。第二层次，体现为NS政府积极发挥政策引导作用，创新养老服务供给机制，为港澳同胞及外籍人员获取更多元、更优质的养老服务提供可能性。

我们一直在想办法看怎么为港澳同胞在这里养老，或者说是旅居式养老，提供更加优 质的养老服务，看看他们需要什么，我们可以有什么相应的措施。（访谈编号G21052501）

基于这一理念，NS区政府多次将诸如“为港澳同胞申办经营性养老机构、医养康养结合机构等提供绿色通道”、“促进建立与来自港澳的养老服务方面的专业社会工作者和督导的交流与合作机制”和“探索制定相应的政府购买服务、税费补贴、财政补 贴、资助补贴、投融资、人才队伍建设、土地使用等 扶持政策”等举措纳人政策议程，将其作为NS区推 动粤港澳全面合作示范区在社会融合发展方面的重要抓手。总之，虽然目前NS区尚未将港澳同胞及外籍人员完全纳人既有养老服务政策框架，但诸如在制定具体服务政策时主动进行的“该项服务港澳同胞及外籍人员是否需要”以及“为该群体提供该 项服务的支持体系是否充分”“相应资源是否匹配”的政策评估，体现了该区贯彻《粤港澳大湾区发展 规划纲要》提出的深化粤港澳三地在养老服务方面合作的政策探索，体现了其作为粤港澳全面合作示范区，在养老服务扩面问题上的前瞻性与担当意识。根据目前的改革进程，NS区有望在养老服务资格问题上突破属地限制，未来老年人或能基于公众 社会权利及身体健康状况获得相应的养老福利服务，这对于促进实现地域公民权有着重要的实践意义。

在丰富基本养老服务内容、提高普惠性养老福 利服务质量的同时，NS区贯彻分类施策的政策理念，尝试构建以内容精细化为目标的分类分层养老服务体系。最突出的表现在于根据区域内人口结构 及居住特征，有侧重地为不同类型的社区提供差异 化的养老服务内容。例如在新流人人口聚居的商品房社区，居委、社区社会组织侧重探索开展候鸟式养老服务项目。这是因为生活在这些以新流人人口为主的商品房社区的老年人，大部分并非本地人口，而是出于帮助子女照料孙辈的目的，来到NS区短暂居住，且集中在学生寒暑假期间，而其余时间 依然回到老家生活。这样的老年人群体相对年轻，因而具有一定行动能力、居住时间较短并有较强的社区融人需求的特征。针对这种情况，NS区鼓励社区的服务组织（如社居委、村委会、社工服务站、社区社会组织等）采取针对性的服务措施，以丰富这些候鸟式老年人的精神生活需要，为其提供力所能 及的属地化服务。对此，社区社会组织进行了丰富的实践。例如，组织社区同乡探访;联结社区资源，与物业管理公司达成合作协议，以欢庆传统节日为契机邀请小区业主的父母参与爱老敬老的活动;与托育机构合作向照料孙辈的老年人介绍儿童心理特点和养育技巧……而在以回迁户为主的社区，留 居的老年人彼此较为熟悉，根据这一特点，社区社会组织以这个群体为主要对象组建年轻老年人志愿者队伍，先后组织社区家园公共空间管理维护、禁毒禁赌文明宣传等社区志愿服务活動，并结合地区特色民间艺术，打造麒麟舞老年人队伍，吸引了社区内众多爱好麒麟舞的老年人参与，形成了较好的社区凝聚力。一位麒麟舞爱好者的评价侧面反映了娱乐性较强的麒麟舞艺术在社区文明建设方面的独特作用。

个人牵头组织，一开始就几个人小打小闹，现在社区说可以大家一起玩，挺好的，有意思。我儿子说比我打麻将好，有事情干，能锻炼身体，也很支持啊。（访谈编号C21012108）

不过必须指出，NS区目前的这种分类分层养 老服务体系，依然未能完全摆脱养老福利服务的差序格局，不同社会身份的群体之间的服务待遇差距 依然存在。以区内长者爱心食堂提供助餐配餐服务为例，尽管已实现镇街、社区（村）全覆盖，甚至其中三分之一的配餐点可同时提供午餐及晚餐服务，在用餐安全、用餐健康方面为老年人提供了极大的保 障，但依然实施着根据户籍身份的差异化收费标准，社区（村居）户籍、社区（村居）外的NS区户籍以及非NS户籍的老年人需缴纳不同的费用。④在未来的优化方案中，NS区可在测算配餐服务费用并加大投入的基础上，逐步弥合户籍身份的收费差异，采取根据老年人的健康及经济状况进行象征性收 费策略。而对于养老服务供给体系的持续探索，也在于落实建立养老对象分类服务、提供多元化养老服务内容，通过精细化的分类，使得养老服务更具有针对性，更聚焦于其养老需求，实现因分层分类 而精准服务的政策效果。

从NS区的各项实践中，一种符合地区实际、回 应公众养老福利服务需求、反映湾区跨境养老趋势的分层普惠型养老服务模式正在形成。在这个过程中，精准锚定服务对象、以需求为导向施行差异化服务内容，提升养老服务水平及优化服务流程成为NS区持续改善养老服务供给机制的着力方向。同时，由于涉及更深层次的养老福利服务制度安排以及湾区内粤港澳三地的政策协同，NS区在制定相关养老政策过程中也体现了谋求地方创新与贯彻 适度普惠之间的平衡，而这种保守性有望在上级政府更明确的政策支持下得以缓解。

四、问题与挑战

在积极应对人口老龄化国家战略以及粤港澳大湾区区域融合双重背景下，作为高水平对外开放门户枢纽、粤港澳全面合作示范区，NS区顺势提出了以“高起点、高标准打造基本养老服务新高地，为粤港澳大湾区乃至全国打造基本养老服务新标杆”的战略思想，这对优化区域内养老服务体系、提升养老服务质量、回应新时期民生需求具有时代意义，体现了地方政府在区域协同发展背景下回应养 老问题的前瞻意识与使命担当。然而，虽然NS区已有一定的养老服务基础，初步形成分层普惠的养老服务模式，但这种分层普惠型养老服务模式的进一步发展依然面临着不少的问题与挑战。

首先，在普惠的维度上，湾区协同发展背景下如何确定养老福利服务的福利资格以及养老福利服务适度性问题。在既有模式中，地方政府承担了地方公众大部分的养老福利服务责任，因此地方政府更倾向优先保障本地户籍人口的养老服务需求，而相对忽视包括内地其他地区人员、港澳同胞及外 籍人员等非户籍人士的服务需求。然而，在粤港澳大湾区协同发展、人口要素流动频繁的背景下，越 来越多非本地户籍人口及其家庭在湾区工作与生活，那么，这个群体的养老服务需求如何回应或在何种程度上得到回应亟待关注。尤其是近年来，以外国留学生为代表的外籍人员在中国的超国民待遇已经引起了公众广泛的关注甚至质疑，据一项面向国内公众的福利态度调查反映，公众尽管同意维 持一定数量的国际移民在华工作和学习，但对国际移民的福利资格持较为谨慎保守的态度。[21]在这种情况下，如果缺乏上级政府提供充分的资金及明确的政策支持，地方政府在制定养老服务政策的过程中不得不有所权衡一既要考虑本地户籍人口对包括港澳同胞及外籍人员在内的非本地户籍人口享受地方养老福利服务待遇的接受程度，又要平衡 其余非本地户籍人口与港澳同胞及外籍人员的待遇标准。服务对象需求与政策资源供给间的张力，导致NS区在惠及更多服务人口、提高养老服务标准的问题上短期内难以取得实质性进展。然而，粤 港澳大湾区的深度发展离不开各地多元人才的参与，尤其是港澳同胞及外籍人员的工作生活全方位 融人，使粤港澳大湾区的发展更实至名归。因此，未来湾区的养老服务模式必然是一种符合湾区可持 续发展、服务于人口要素自由流动的养老服务模式，这必然需要从福利制度安排上有所突破。一方面，上级政府需给地方政府更多的政策、资金乃至人员的支持，鼓勵地方政府强化服务供给责任，提高养老服务普惠层次、积极探索符合湾区发展的高质量养老服务模式，从而减少地方户籍人口与非户籍人口之间因福利待遇差距产生的隔阂，促进群体间的交流与融合，实现社会公平。另一方面，需要深 度探索社会保障与公共服务的区域衔接，尤其在跨境的衔接问题上敢于尝试、有所创新，为湾区内人员自由流动提供制度保障，打造宜居宜业宜游的湾区优质生活圈。

其次，在分层的维度上，分层普惠型养老服务模式如何动态实现“因分层而精准服务”。在此需要厘清两方面的问题。其一，福利分层是不是一种值得追求的状态？如果是，这里的福利分层与过去社会身份形塑的分层有何区别？在过去相当长的时 间里，福利分层作为“社会身份分层”的结果，表现 为某群体获得福利服务资源的多寡与其社会身份 直接相关，并呈现福利的马太效应，导致无法有效 发挥福利服务的社会调节与整合作用。虽然后续福 利服务政策有局部调整，但相关调整却常以“普惠”之名行“一刀切供给”“撒胡椒面”的懒政治理之实，不加甄别地为不同健康状态、不同阶层水平的群体提供同质化福利服务，在导致福利资源浪费的同时，也无法有效满足不同健康状态、不同阶层水平群体的服务需求。而在社会多元化发展的趋势下，社会不同群体必然产生差异化的福利服务需求。因此，未来的养老福利服务制度必然不是单一的某 项具体制度，而是一个能回应社会不同群体养老福 利服务需要的制度集。这与政府一直倡导建立的多层次养老模式一脉相承，也意味着所追求的养老福 利服务分层是在承认与尊重群体客观差异的基础 上，以不同群体养老福利服务需求为导向建立的，是一种提高福利服务政策对象瞄准度，以达到精准服务政策目标的福利服务模式，体现了淡化社会身份或社会属性（如户口、就业状态、工作单位性质等）影响的努力。其二，这种旨在消除社会不平等的福利分层，应该如何施行？与既有的社会保障体系 如何衔接？在具体的执行层面，一方面按照相关文件政策搭建兜底型、普惠型及高端市场型的养老服务框架，做实社会救助、社会服务、社会保险这些既 有内容，使之成为兜底型、普惠型养老服务的主要内容，并在申请程序、资格审查、待遇标准等方面更 便民惠民。同时，筹资模式、运行主体等关键要素开放市场进入的空间，丰富市场型养老服务供给内 容，减少养老服务产业化发展的政策壁垒。另一方面，在类型化社区中探索形成特色社区服务。在《粤港澳大湾区发展规划纲要》等相关文件中都 提及需根据社区差异有针对性地拓展社区综合服务功能，这也是尊重社区人口结构差异、策略性开展养老服务工作的具象化体现。

最后，这种分层普惠型养老服务模式如何实现 资源的有效整合。福利多元主义强调由多元的制度 安排，即市场制度、国家制度、社区制度和民间社会制度，共同满足社会公众对福利服务的需要。换而 言之，社会公众获得的福利服务是不同制度提供之总和，国家、市场、家庭、社区以及各种社会组织都 可能成为社会公众福利服务需要满足的提供者。[22]在分层普惠型养老服务模式的形成过程中，政府、社会、市场都发挥了重要作用。在政府维度上，现有的养老服务资源分散在各个职能部门，如民政局、人社局、老龄委都有部分业务与老年人服务相关，在某种程度上容易造成养老服务资源的重叠错位。为此，各职能部门形成合力，共同提升养老福利服务供给的效率与质量成为题中之义，这也是政府理顺养老服务机制、优化养老福利服务制度安排的必 然之举。在社会维度上，顺应政府转变工作职能趋 势，社会组织已然成为养老福利服务的直接提供 者，由社会组织代为运营的颐康中心（服务站）也成为了养老福利服务社区化的主要载体。然而，虽然目前社会组织持续参与养老福利服务，却存在不少制度障碍，突出表现为社会组织（尤其是港澳社会组织）缺乏行而有效、常态化的政府沟通机制，枢纽 型社会组织的中间机制没有完全建立，港澳同胞在内地（湾区内）直接兴办养老社会服务机构仍存在政策壁垒，以社会组织为依托的专业养老服务人才 缺乏，未来破题的关键在于盘活社会资源，激发社会组织参与养老福利服务的热情，深化湾区内部养 老福利服务的社会合作。在市场维度上，养老服务产业高质量发展有助于弥补中高端养老服务市场 供给不足的问题，对此政府在制定养老服务标准、完善市场监察机制等问题上需有更积极的作为。

总而言之，初具格局的分层普惠型养老服务模式未来发展的关键在于实现“因分层而服务精准”和“因普惠而促进公平”的双重目标，并以更开放包 容的理念促进政府内部、社会及市场的相关资源整合，从制度层面推动兼具人本导向和地方特色的养 老服务模式发展。

五、结束语

近年来，我国将如何回应养老问题上升到了增 进民生福祉、维护社会公平公正、促进实现共同富 裕的战略高度。对于“基本养老服务”的制度安排，学界与实务界也展开了持续热烈的讨论。本文基于地方实践，进一步提出分层普惠型养老服务模式，认为这是以公众的养老福利服务需求为导向、回归 公众社会权利的一种新时期动态发展的福利服务模式，将有助于弥合不同群体因城乡、职业等社会身份因素造成的福利服务待遇不均衡状态，促进粵 港澳大湾区区域一体化发展，助推我国养老服务体系现代化进程。

（本文在写作过程中还受益于中山大学岳经纶 教授的有益建议，在此致谢。）

①资料来源于李纪恒的《实施积极应对人口老龄化战略》。网址为

http：//www.12371.cn/2020/12/17/ARTn608176032582336.shtml？from=groupmessage。

②资料来源于孙志筠的《以十七大精神为指导加快完善社会保障 体系》和齐谦涵的《十七届五中全会提出着力保障和改善民生》。网址分另1J为：

https：//www.zgcznet.com/pub/cjzzs/yhfw/gkcx/gkcxzgcz/0804cz/0804czwz/202004/20200414/j_2020041417222000015868562035204702.html和https：//china.huanqiu.com/artide/9CaKmJoWTe。

③关于NS区的有关资料和访谈内容，为作者在调研期间获取。

④收费标准如下：社区（村居）60周岁或以上的一般长者5元一餐，

65周岁或以上的低保、低收、五保、残障人士 4元一餐，非NS区户籍长者10元一餐。

（参考文献）

[1]国务院第七次全国人口普查领导小组办公室负责人接受中新 社专访[EB/OL].（2021-05-13）.

http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202105A20210513_1817436.html.

[2]岳经纶，方珂.福利距离、地域正义与中国社会福利的平衡发展[J].

探索与争鸣，2020（6）： 85-96，159.

[3]岳经纶.建构“社会中国”：中國社会政策的发展与挑战[J].

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（文字编辑：邹红责任校对：徐朝科）