1990—2020年我国国家与专业之间关系的演变：以老年人照顾社会工作为例

杨薇 陈文华 郑广怀

摘要：国家与社会工作专业之间的关系问题一直是学术界和实务界探讨的基本问题。文章聚焦我国老年人照顾领域的社会工作，从“嵌入”视角尝试回顾和反思我国国家与社会工作专业之间关系的演变。研究发现，过去30年（1990—2020年），老年人照顾社会工作经历了“游离于国家之外”“理论耦合但实践脱嵌”“国家与专业互相嵌入”的演变历程。老年人照顾社会工作的合法性获得和服务空间嵌入均是从“国家/政府难以解决当前社会问题”的缝隙中获得而来。因此，自主回应老龄化社会需求和有效解决老年人照顾问题是老年人照顾社会工作得以生存和发展的基础。

关键词：嵌入;实践脱嵌;反向嵌入;老年人照顾;社会工作

中图分类号： C916        文献标识码： A        文章编号：2096–7640（2022）02-0035-08

一、问题提出

20世纪80年代中后期，中国的专业社会工作开始恢复重建，至今已经历30多年的发展。在中国社会工作发展过程中，国家与社会工作专业之间的关系问题一直是学术界和实务界探讨的基本问题。当我们谈论国家与专业的关系问题时，实际上是在讨论和反思中国社会工作如何生存和发展的问题。因此，梳理和理解过去三十年来专业社会工作和国家的关系将有助于对中国社会工作发展路径进行理论探索。与此同时，过去30年伴随着中国的经济社会转型和家庭领域的急剧变迁，老年人照顾得到政府和社会的广泛关注。老年人福利的传递本身是国家职能和社会治理的重要组成部分，而社会工作专业作为制度行动者在推进老年人福利中扮演重要角色。鉴于此，本文基于老年人照顾领域社会工作，回顾和反思过去30年（1990—2020年）国家与社会工作专业之间关系的演变。

通过文献回顾可以将关于国家与社会工作专业关系总结为三种理论视角。第一种是“专业嵌入国家”。该视角认为，社会工作专业发展是一个政府主导下的社会工作主动嵌入过程，即通过国家让渡空间，社会工作专业获得一定程度的自主发展，在实践中拓展进一步的空间，主要通过依附性获得发展机会。[1]不同学者从专业社会工作发展的不同层面来论述专业嵌入国家的方式。比如，熊跃根聚焦于社会工作专业教育，提出高等院校在推进社会工作专业化的过程中，行动者通过“体制嵌入”的方式来强化专业效果。[2]王思斌和阮曾媛琪则在社会建设大背景下，从总体上分析专业社会工作进入我国的社会服务领域，存在制度体系层面、项目层面和服务行动层面三种嵌入关系。[3]周沛聚焦在社会工作实务领域的嵌入性，提出如何把社会工作和特定领域（比如企业社会工作、残疾人社会工作）的核心工作有机结合，继而围绕核心工作展开专业社会工作服务。[4]总之，在“专业嵌入国家”视角下，尽管社会工作专业相对于国家而言处于弱势地位，但是社会工作专业仍具有较强的主体性，能够通过专业能力寻求和扩大自身发展空间。

第二种是“国家嵌入专业”。该视角认为，国家通过“看得见的手”和“看不见的手”共同推進、渗透、影响着专业社会工作发展进程。“看得见的手”主要体现为国家（政府）对社会工作专业发展的重视和政策支持。具体体现在：20世纪90年代恢复重建社会工作教育，推进专业社会工作学科体系建设，以及与国际社会工作组织保持密切交流;21世纪最初十年提升专业社会工作在解决社会议题领域的地位和重要性，大力推进社会工作职业化走向正轨和常态化;最近十年国家官方的主流话语体系赋予专业社会工作合法地位，社会工作作为参与社会治理的重要途径之一已被纳入国家远景发展规划。这些举措无疑都为社会工作的发展提供了发展机会和资源。

首先，“看不见的手”指的是在政府购买服务项目实施过程中隐含的复杂性的权力关系和现实处境。随着国家和地方相继出台文件促进社会工作发展，上海市、深圳市、广州市等地区开始通过政府购买岗位、政府购买服务的方法，将专业社会工作引入民政、社区建设、社区矫正、学校和卫生等领域。但是，在具体的实践场域，当基于西方的专业社会工作体系和中国现行的制度相结合时，二者之间的协调不容易达到，因为各自都有自己不同的发展理念、动员组织方式和目标，存在着不同范式之间的不可共约性。[5]换句话说，认为只要国家让出资源和空间给社会工作，社会工作就可以运用自己的理论和方法发挥专业的作用，只是一种热切的幻想。对此，诸多学者通过分析政府购买社会工作服务的案例，指出了其中蕴含的复杂现实。例如，朱健刚和陈安娜认为，复杂的街区权力关系限制了专业社会工作深度嵌入社区治理，表面光鲜的社会工作始终未能建立起自己的专业地位，反而在街区权力体系中逐渐式微，失去影响。其结果是，专业社会工作在被吸纳到街道的权力网络过程中产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的过程。[6]同样是在政府购买服务的实践中，管兵发现其中存在非常显著的“反向嵌入性”，即在承接政府购买服务项目中的组织大部分具有官方背景，国家通过培育或者自我组建社会组织，把国家的力量嵌入到社会，进一步强化了旧有的国家与社会的关系。[7]郑广怀和张政认为，不能将政府购买服务简单视为政府的职能转变，而是带来“家政式”国家—社会关系新的可能，这种新的国家—社会关系塑造了社会组织自主性受限的制度环境，继而对社会工作机构的效率形成约束。[8]

其次，“看不见的手”也指国家对社会工作专业的隐形控制和约束。社会工作价值观、理论取向、专业方法是社会工作作为一个专业和职业密不可分的三个重要元素。其中，社会工作价值观通常被认为是社会工作专业的灵魂，因为价值观直接影响社会工作实务过程中理论和策略的选择。而国家对社会工作的政治引领和意识形态渗透，决定了社会工作首先是在价值理念上的本土化。[9]对此，郑广怀、王晔安和马铭子则进一步详细阐明了主导的意识形态如何通过循循善诱的方式来引领和塑造社会工作专业的发展路径和服务效果的具体机制。[10]8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

如上两种视角实际上是将社会工作专业和国家置于二元对立的话语体系下。第三种理论视角则是建立在对已有两种视角内涵拓展的基础上发展而来，建构“双向嵌入”和“嵌入生活”的概念。具体来说，尹阿雳、赵环和徐选国通过以“嵌入—脱嵌”“转型—守旧”两组概念作为理想类型的两个维度，构建了专业社会工作与行政性社会工作（国家）双向嵌入的四种理想类型，并进一步发现中国社会工作的发展路径呈现出守旧型行政全能主义—变通型行政全能主义—增量嵌入—深度嵌入的不同形态和时间进路。[11]徐选国认为，以往关于社会工作的嵌入观并未触及社会工作的本质和内核，并提出从“嵌入系统”向“嵌入生活”的范式转换，认为社会工作应当从回归“社会性”、聚焦“主体性”以及塑造美好生活三个方面勾勒一幅新的社会工作发展图景。[12]

总体来说，已有文献反映了国家与社会工作之间关系的动态变化。这些文献主要回应的是特定领域（比如社会工作教育、政府购买服务等）国家与社会工作之间關系的议题，但是涉及具体服务领域（比如老年社会工作）所反映出来的国家和社会工作之间关系的发展历程的讨论并不多。在这样的背景下，本文基于过去30年老年人照顾领域社会工作的内容，从“嵌入”视角出发，尝试回顾和反思国家与社会工作之间关系的演变。王思斌提出了行政社会工作和专业社会工作的区分。[1]行政社会工作是由政府部门、人民团体、企事业单位实施，帮助人民解决现实困难而进行的一系列行政管理活动的总称。这种社会工作在社区中的实施主体主要是社区工作站（居委会）。专业社会工作指的是以利他主义理念和科学方法为基础的专业助人活动，是在现代社会转型过程中形成的专业和职业体系。本文探讨的国家和社会工作的关系主要聚焦于后者。简言之，本文旨在解决这样一个核心的研究问题：过去30年老年人照顾领域社会工作在不同阶段反应出国家与专业社会工作之间怎样的互动关系？

二、20世纪90年代中期以前老年人照顾服务

老年人照顾有广义和侠义之分。[13]广义的老年人照顾包括经济上的供养、日常生活上的照顾和精神上的慰藉。在这个意义上，从养老金和各种津贴、社会医疗保险等社会福利计划，到日常生活起居、特殊护理服务、疾病预防、治疗康复、教育学习、休闲娱乐都可以包含在内。而狭义的老年人照顾通常不包括经济上的供养、各种养老和医疗保险以及老年人津贴，仅指实际的生活照顾、健康照顾和精神慰藉。本文采用的是狭义上的老年人照顾概念，也可以称为“老年人照顾服务”。

从新中国成立到1978年之前，我国的老年人照顾可以被看作剩余型的社会福利模式，即国家和社会只对城市“三无”老年人和农村“五保”老年人提供无偿的、低水平的基本供养和生活照顾，其他大部分老年人则主要依赖家庭照顾。这一时期文化、政策和现实顾虑三个方面很大程度上确保了家庭对于长者的支持。首先，中国传统孝文化有浓厚的尊老敬老元素，参与塑造了中国人“家”的观念。[14]  家庭在满足老年人生活照顾、心理抚慰和精神支持方面扮演重要角色。中国家庭养老文化在这一时期得到尊崇，也符合社会道德的普遍期待。其次，此时中国社会以单位制度为基础的劳动就业制度和户口制度严格限制了不同区域的人口流动。例如，接班制度不仅确保年轻子女可以进入父母原工作单位上班，而且强化了家庭凝聚感。[15]再次，这一时期中国人口生育率维持在较高水平，平均一位女性生育6个及以上孩子。[16]当时中国的住房短缺问题也使婚后子女（尤其是儿子）不得不和父母住在一起。[15]结果，家庭承担的老年人照顾责任不仅是社会道德的普遍期待，而且是在制度和代际关系中做出的相应安排。总体来说，这一时期国家和家庭是我国老年人照顾服务的主要提供者。

1978年改革开放之后，伴随着现代化进程的推进，传统家庭养老模式发生了变化。家庭规模缩减导致越来愈多的核心家庭出现，大规模的城乡人口流动，孝文化衰落[17-20]，这一时期家庭的养老功能受到了严重挑战。其结果就是年轻子女对老年人的支持变得越来越困难和难以为继。

20世纪80—90年代，国际社会对老龄问题给予高度关注。1992年第47届联合国大会召开了老龄问题特别会议，通过了《老龄问题宣言》和《1992至2001年全球老龄工作目标》，并指出“社会人口结构的革命性改变要求社会在安排其事务的方法上有根本的改变”，要求各国成员“制定人口老龄化方面的国家目标”①。基于对中国老龄社会的预测（即我国60岁及以上人口将在2000年达到总人口的10%），中国政府于1994年发布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，对中国应对老龄化挑战的措施进行了部署，这一部署基本上明确了机构照顾和社区照顾两条线并行的老年人照顾工作思路。②其中，机构照顾指的是“积极兴办托老所、敬老院、福利院和各种照料老年人的社区服务组织”;社区照顾旨在“大力发展社区服务业，帮助解决老年人特别是高龄老人和残疾老年人的生活照顾问题”。作为工作推进的主要手段，“社会福利社会化”则成为中国发展老年人照顾服务的核心政策取向，其基本思路就是国家、社会、家庭（个人）共同承担老年人照顾的责任。

三、国家与老年人照顾社会工作的关系演进

（一）1990—1999年

1.老年人照顾责任国家化

前文指出，家庭曾经是老年人照顾责任的主体，但随着家庭照顾能力的不足，社区则可以发挥其“地缘优势”，以满足老年人多元的照顾需求。因此，老年人照顾服务被建构为国家“社区服务”中基础和重要的工作内容。“社区服务”的构想是在1986年，由时任民政部部长的崔乃夫在会议上首次提出的，即“适应社会转型需要，在城市开展社区服务工作”[21]。自此，揭开了全国范围内发展社区服务事业的序幕。简单而言，社区服务是政府依托街道、居委会基层组织，利用行政手段推行和扶植的社会福利服务事业，具体内容包括为各类特殊人群（如老年人、残疾人、优抚对象、贫困居民等）提供无偿和低偿服务。8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

值得注意的是，这里提及的城市社区实际上是以地域为基础的社会生活共同体，它的范围指的是居委会辖区。虽然居委会是基层群众自治组织，但是在实际运作中，街道作为党和国家的基层代理机构，掌握较多政治和经济资源，常常在事实上控制了居委会的人事任免、经济分配和工作安排等权力，使居委会变成了街道办事处的“派出机关”[22]。国家管理的各方面事务——政策宣传、公共卫生、计划生育、社区服务、优抚救济，等等，都有赖于居委会的具体工作来落实。人们也通常将社区居委会视为政府的代表，将居委会的工作人员视为党和政府的代理人，将居委会提供的资助视为国家的服务而非民间社会意义上的共同体社区。[23]因此，就其本质来说，中国的老年人照顾服务事实上是原本完全由家庭承担的照顾责任开始向“国家化”转变的过程。换句话说，国家/政府部分地承担起了原来完全由初级群体（家庭）和非正式照顾者（亲友）承担的老年人照顾服务责任，老年人照顾服务具体实施的场域就是以居委会辖区为基础的城市社区。

2.专业社会工作恢复重建初期

从中国社会工作专业发展的阶段性来看，这个阶段属于专业社会工作恢复重建的初期，具有三个特征。第一，国家教委批准北京大学、中国人民大学、吉林大学试办社会工作与管理本科专业。到1999年，全国开办社会工作本科专业的院校总计28所。第二，以民政部为主成立中国社会工作者协会和中国社会工作教育协会。第三，由于高等院校的基本任务是推进社会工作专业的学科化，没有多大能力去参与实际的社会服务，此阶段社会工作对实际社会服务的介入是表层的。[1]

3.老年人照顾社会工作游离在国家之外

如上所述，我国的社区服务与专业社会工作同时起步于20世纪80年代末和20世纪90年代初。但是，二者并没有在一条轨迹上并行发展，而是存在社区服务与专业社会工作的分离。孙莹从社区服务和专业社会工作两个面向分析了二者分离的原因。[24]从社区服务面向来说，一方面，政府在倡导社区服务时，强调的主要是服务形式，对服务传递过程中的价值观及其专业内涵较少研究;另一方面，政府推行的社区服务类似于英美早年慈善组织会社的救助工作，依靠相对简单的物质帮扶关系来维系，因此凭借自身经验也可以为居民提供满意的服务。从专业社会工作面向而言，主要体现在专业社会工作在此阶段属于重建初期，其影响力主要在社会工作专业的教育领域，其传播速度和专业服务能力有限，使之不足以在政府和社区中产生影响力。

相应地，该阶段老年人照顾社会工作也游离于国家之外。具体体现在，在最初十年（1990—1999年），以社会工作介入“社区照顾”的学理研究为主，老年人照顾领域的社会工作服务实践基本是空白。“社区照顾”一词源自英国，在中国虽然没有提出社区照顾概念，但是在民政部（1986年）推动下开展了社区服务，老年人照顾是社区服务的重要内容。社会工作领域在20世纪90年代开始了对“社区照顾”的研究。例如，王思斌讨论了将社区照顾作为一种照顾理念对我国的借鉴意义，并对当时正在开展的国家（民政部）主导推行的社区服务（20世纪80年代后期中国政府推行的社区服务）与社区照顾进行比较。[22]具体来说，二者都是以社区为依托的社会福利，服务的重点对象都是老年人、残疾人以及儿童等特殊人群。但是，二者在服务范围、经营、提供模式和专业程度上存在差异。总体而言，社区服务是作为政府运用行政手段推行的社会福利事业;社区照顾则体现着社会工作基本价值（即提高照顾对象的生活质量）的再挖掘，即由社会工作者推动和指导的服务提供是至关重要的。除此之外，夏学銮主编的《社区照顾的理论、政策与实践》收录了13篇中外学者的论文，专门针对社区照顾与社会工作教育进行了分析和讨论。[25]总之，此时期社会工作专业是偏离于国家老年人照顾实践体系之外的，主要聚焦于社会工作教育从业者对老年人服务领域的理论研究，较少参与具体的老年人社会服务。

（二）2000—2010年

1.老龄社会的挑战与社会工作专业发展的黄金十年

21世纪初，我国60岁以上老年人口超过总人口的10%，人口年龄结构开始进入老龄化阶段。③根据预测，我国人口老龄化高峰将在2030年到来。④ 中国老龄社会具有老年人基数大、老龄化速度快、未富先老的特征。首先，老年人口绝对数量大，高龄化程度加剧。2005年中国60岁及以上人口占总人口的11.3%。⑤根据联合国对中国老年人口增长的趋势预测，2050年中国60岁及以上老年人口将达4.3亿人，其中80岁及以上的高龄老年人口将超过1亿人。其次，从人口老龄化速度看，中国由成年型到老年型的人口转变只用了大约三十年时间，而欧洲国家完成这一转变历时近一百年;中国由初步老年型发展到高度老年型社会的时间不足十六年。[26] 最后，国家经济能力有限，呈现“未富先老”的特点。

家庭领域急速变迁、政府机构养老问题重重和市场化养老形式单一都给中国老年人照顾提出了紧迫的课题。首先，现代化发展引发家庭领域的变迁，结果是家庭养老照顾能力下降。其次，中国现有的政府养老机构逐渐暴露出一些问题，如养老设施简陋，功能单一，服务质量差，老年人缺少家居感觉;供需矛盾大，资源浪费;而且这些政府养老机构常以救济形式出現，使许多子女不愿送父母入住。[27]  最后，虽然市场经济体制下家政服务业较为活跃，但形式单一，且只能服务于有经济支付能力的城镇老年人。20世纪90年代末在国际社会对老龄问题高度关注背景下，中国意识到老龄社会的危机，并且开始对中国养老事业做出政策部署。从2000年开始，国家和地方政府正式着手为老龄化社会可能带来的各种矛盾和问题做出实践上的探索和行动。

与此同时，21世纪迎来了社会工作专业发展的黄金十年。具体体现在，21世纪前五年迎来了高等学校的扩招，社会工作本科专业规模连续大幅度增长，由2000年的28所院校增至2005年的188所。2006年前后，社会工作在中国的地位有了明显变化。其主要标志是中共十六届六中全会决定，“未来构建社会主义和谐社会，要建设宏大的社会工作人才队伍”。在此期间，国家大力推动社会工作的职业化，2004年劳动与社会保障部颁布了《社会工作者国家职业标准》，2006年人事部和民政部联合颁发了《社会工作者职业水平评价暂行规定》。[1]在社会工作实践层面，地方政府开始通过政府购买岗位和政府购买服务的方法，将专业社会工作引入民政、社区建设、社区矫正、学校和卫生等部门和领域。8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

2.理论耦合与实践脱嵌

到2000年，由民政部主导的社区服务已在我国推行十多年。在这种情况下，社区为本的居家养老方式由国家提出。简单而言，居家养老就是为居家老年人提供各种支持服务，尽可能让老年人继续生活在熟悉的家庭和社区环境中。居家养老模式有其自身的优势，且人文色彩浓厚，所以很适合我国国情：既可以节约政府集中兴建养老机构的巨额财政支出，又能保证老年人生活在熟悉的社区环境中，亲情沟通和社会交往不至于被打断。[27]

在2000—2010年间，政府出台了一系列指导性规划和意见⑥，肯定了居家养老服务作为供需双方利益耦合的结果，使得居家养老服务成为我国养老服务发展的主流模式。除此之外，政府还出台了多项优惠措施建设社区服务中心，扶持非营利组织，拓宽居家养老服务的供给渠道，提高养老服务的质量和水平，为民间养老服务组织的发展提供了难得的发展空间。其中政府激励和扶持社会组织的主要政策多种多样，最为重要的分别是以下九种类型：政社分离、政府职能转移、政府购买服务、公益招投标和公益创投、资金扶持、凭单制、社会组织孵化、税收优惠和人才建设。[28]

在老龄化进程加快、社会保障体系尚未完善和传统孝道观念尚未消退的情况下，由社会提供一定人员运用特有的专业知识和技能来参与老年人照顾服务，解决严峻的人口老龄化问题，社会工作理所当然被委以重任。因为专业社会工作可以通过专业价值、知识和方法的应用促进居家养老服务的建设和完善。在服务价值和理念上，专业社会工作侧重对老年人的人文关怀、对弱势人群面临问题的接纳以及尊重自决和平等精神等方面。在服务内容上，社会工作可以围绕老年人的诉求（如经济保障、医疗保健、家庭生活照顾、精神慰藉、社会参与、权利维护等）开展多方面的专业服务。在服务方法上，专业社会工作可以综合运用个案、小组和社区工作手法，帮助老年人走出困境，改善功能，提高老年人的生命质量。总体来说，专业社会工作可以扮演多重角色，通过调动和整合各种人力、物力、财力等社会资源，完善社区居家养老的基础设施;也可以通过倡导某些社会政策，使相关部门和普通民众对社区养老有更充分的认识，改变人民对社区居家养老认识不足的问题。[29]这些工作只有训练有素的专业社会工作者才能够胜任。

在21世纪最初十年，专业社会工作嵌入国家老龄事业发展（尤其是居家养老服务）仅仅停留在理论耦合阶段。在实践层面，老年人照顾社会工作和国家之间呈现的是一种“脱嵌”的关系。这里“实践脱嵌”可以等同于学者尹阿雳、赵环、徐选国提出的中国社会工作发展路径四个理想类型中的第二种“市场经济时代的行政全能主义/变通型行政全能主义”[11]，即在行政社会工作之外，专业社会工作仍然没有生存发展的空间，在实践形态上表现为一种形式上的脱嵌。其依据可以从该阶段社会工作的发展和国家居家养老服务实践策略两个方面来论证。第一，虽然此时国家在大力提升专业社会工作的地位和推行社会工作的职业化进程，但是普通居民对社会工作的认识还很陌生，且认同度不高。换句话说，我国社会工作职业化进程处于起步状态，水平还很低。社会工作机构尚未完全成熟起来，专业水平不足以完全满足老年人的多元需求。[30]第二，尽管社区养老服务体系及政策逐步完善，但是社会工作介入社区养老服务的实施基础明显不足。总体来说，国家层面实施社区为本的居家养老服务开始于2000年，而社会工作专业第一次在养老服务政策中被提及是2009年。[31]吴丽月通过翻阅各地养老服务政策发现，在政府养老服务政策体系中社会工作服务较少被提及，社会工作者的任职资格、岗位要求及服务标准也并没有明确的说明。[31]

（三）2011—2020年

1.老年人照顾社会工作的专业化和职业化

经过十多年（2000—2010年）的发展，我国社区为本的居家养老服务初具规模，但是服务成效并不突出，主要存在以下问题：社区居家养老服务意识相对薄弱[32];资源投入不足，资金渠道单一[33-34];居家养老服务人员缺乏专业知识和技能，专业化水平不高，不能满足老年人多元化需求等[34]。对此，具备专业素养的社会工作者能够推进居家养老服务的策划和统筹，解决目前存在的这些问题。专业社会工作此时具备了专业服务能力和职业化水平以应对居家养老服务开展过程中成效不足的现状。

从国家政策来看，一方面，社会工作不断进入国家官方的主流话语体系之中。国家通过一系列中央级别的政策文件⑦赋予社会工作合法地位，社会工作专业在社会建设和社会服务中的作用得到高度重视，专业社会工作的嵌入式发展获得了最高级别的制度保障[35]，这也为社会工作的专业化发展和体制化嵌入提供了保障。另一方面，近十年国家养老政策⑧领域明确提出“鼓励公益慈善类社会组织加入养老服务体系开展工作”，“做好政府购买养老服务，内容包括社区日间照料、老年人康樂文化活动、养老服务人员职业培训、继续教育、养老服务评估项目购买等”，以及“推进医疗卫生和养老服务资源共享，形成覆盖城乡的医养结合服务网络”。遗憾的是，在这一系列文件中，对于“社会工作介入政府购买养老服务的保障机制”和“医养结合中社会工作开展跨专业服务”的论述十分缺乏。[29]

从社会工作实务领域来看，自2011年开始，广州市“综合服务”模式成功引领了全国社会工作发展的潮流，之后，各地纷纷出台政策，购买社会工作服务，培育社会工作组织，培养社会工作人才。近十年来经过制度推进与体制建设的提速发展，社会工作进入“专业化、职业化、行业化”时代。[36]与此同时，在老年人服务领域，随着社会工作职业化水平的不断深化，为充分发挥社会工作在养老服务业中的专业作用，民政部于2016年发布了《老年社会工作服务指南》行业标准。该标准规定了老年社会工作的术语和定义、服务宗旨、服务内容、服务方法、服务流程、服务管理、人员要求和服务保障等，适用于社会工作者面向有需要的老年人及其家庭开展的社会工作服务。⑨

2.互相嵌入8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

在近十年老年人照顧社会工作领域，国家和社会工作专业的关系体现为“互相嵌入”。一方面，社会工作凭借其专业优势介入政府让渡的居家养老服务空间，用专业价值、知识和方法满足社区老年人的多元需求，赢得了政府和服务对象的认可和支持;另一方面，在政府主导下的居家养老服务供给中，社会工作专业人员也会遇到原体制（政府）因素的反向嵌入，即国家力量嵌入到老年人照顾社会工作服务中。

（1）社会工作嵌入政府居家养老服务。社会工作嵌入政府居家养老服务主要体现在三个递进的层面。首先，老年社会工作服务伴随着政府推进的购买服务项目的持续发展而蓬勃兴起，体现了专业社会工作嵌入政府行政体系获得服务发展空间，并不断壮大的过程。服务空间的嵌入具体体现在专业社会工作嵌入到基层社区，社区成为社会工作开展老年服务的具体活动场域，社会工作渗透到老年人生活的多个层面，这是社会工作在地（社区）化的实践体现。其次，社会工作进入本土老年人照顾领域，能解决原有居家养老服务问题，透过在居家养老服务中的成效和成果，社会工作实现了本土老年人照顾领域的专业化。具体来说，社会工作可以发挥专业优势，以老年人的需求为根本出发点，秉承服务助人的价值理念，能够切实提高老年人的生活质量和主观幸福感;[37]还可以在链接和整合社会资源、调动社会各方参与、完善社区养老服务体制、优化老年人服务政策等方面发挥重要作用。[38]最后，社会工作介入社区居家养老服务实现了常态化的有效嵌入，如此“常态化”的过程使得社会工作有了进一步深层次的发展机会。在政府主导的居家养老服务体制更加接受和理解社会工作的时候，二者的相互融合和理念渗透从理论与逻辑上都有可能发生。这个过程可以看成是王思斌在分析专业社会工作的嵌入式发展类型时所论及的专业社会工作发展到“深度嵌入”的过程。[1]

（2）政府对老年人照顾社会工作的反向嵌入。通常而言，在政府和专业社会工作机构共同推进居家养老服务过程中，民政部门和街道办是服务购买方，社区居委会则是资源链接者和政府代理人，社会工作机构是服务承接方。这种嵌入模式下社会工作专业不可避免地会受到原有居家养老服务主体（即民政、街道和居委）的“政治嵌入”[6]，从而形成国家对专业社会工作的反向嵌入。现有研究发现国家对社会工作服务机构在三个方面的反向嵌入直接影响社会工作机构的专业化发展[39]。第一，政府购买的服务项目周期（一般1—2年）不利于老年人照顾社会工作的服务延续;第二，行政事务性工作挤占专业性工作时间，导致专业服务被搁置，进而对专业化造成冲击;第三，十分强调量化指标的成效评估方式，造成服务机构片面地追求参与人数和服务提供的数量，服务的专业化受损。

四、结论及思考

最初十年（1990—1999年），社会工作在老年人照顾方面的角色以理论探索为主，老年人照顾服务的社会工作实践尚未在体制内获得合法的服务空间。这一时期，我国人口结构逐渐老龄化和经济社会转型导致的社会问题凸显，老年人服务领域经历了由原本家庭承担照顾责任到“照顾责任国家化”的过程。国家视老年人照顾服务为“社区服务”的重要组成部分。对此，社会工作所扮演的角色主要体现在引入西方社区照顾的概念，在学理上论证政府推行的社区服务和专业社会工作结合的必要性。

随后十年（2000—2010年），一方面，社会工作在学科体系建设和职业化推进方面获得了很大程度的发展;另一方面，国家越来越重视老年人照顾问题的解决，着力构建了社区为本的居家养老服务体系。对此，社会工作和老年人照顾服务具有天然的理论耦合，即专业社会工作可以通过其特有的价值理念、理论知识和方法来有效促进居家养老服务的建设和完善。遗憾的是，社会工作和国家老年人照顾事业的关系在实践层面依旧是脱嵌的，即各地区发展居家养老服务仍以国家体制内原有养老资源的培育和整合为主，社会工作专业在老年人照顾实践领域仍然缺少甚至没有发展空间。

近十年来（2011—2020年），国家越来越意识到全面推进居家养老服务需要具备专业素养和训练的社会工作者。此时的社会工作随着职业化的不断深入，在实务领域解决本土问题的专业化成效凸显。结果是国家和老年人照顾社会工作形成一种“互相嵌入”的关系：一方面，专业社会工作进入政府让渡的居家养老服务空间，凭借专业优势在居家养老服务中获得成效;另一方面，当专业社会工作嵌入国家固有体制中时，国家力量对专业社会工作的反向嵌入不断凸显。服务项目周期短、行政事务性工作的挤压以及强调量化指标性的评估方式影响着老年人照顾领域社会工作服务的延续、职业自主性以及专业化的推进。

从老年人照顾社会工作领域梳理国家和专业之间关系的演变历程来看，国家是提供老年人照顾服务的天然主体，掌握着养老服务关键性的合法资源，在地位上国家和专业社会工作存在天然的不对等关系。而且，政府仍然难以摆脱科层控制的行为惯性，即政府更愿意通过体制嵌入将自身的目标渗透到社会组织中去，进而将其纳入自己的行动框架内[40]，对专业社会工作进行反向嵌入。不论是一般意义上的社会工作，还是聚焦老年人照顾领域的社会工作，专业社会工作的合法性获得和服务空间嵌入均是从“国家/政府难以解决当前社会问题”的缝隙中获得而来。换句话说，专业社会工作得以生存和发展的基础是其内源性的、不可替代的专业性，即自主回应社会需要并推动社会改变的质素和能力。

注释

①②参考《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，资料来源： http：//www.reformdata.org/1994/1214/4014.shtml.

③唐钧，王婴（2001）指出1995年中国实际上已经悄悄进入老龄化社会。参考：唐钧，王婴.（2001）.中国老年福利改革：调查与思考.香港理工大学社会政策研究中心主编：《国家之再定位：亚太区社会政策之经验与挑战》.2001：24?37.三联书店（香港）有限公司。

④参考《中国老龄事业发展“十一五”规划》，资料来源： http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2006/1212/Document/325196/325196.htm.8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

⑤資料来源：国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/.

⑥这些举措主要包括：2000年，国务院办公厅转发《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出要建立以社会福利机构为骨干、社区服务为依托、居家供养为基础的福利服务网络;2001年，民政部在全国范围内推广“社区老年社会福利服务星光计划”，要求挖掘社会资源，建立完善社区老年人福利服务网络;2002年，国家明确了老龄工作方针是“党政主导、社会参与、全面关怀”，保障内容从基本的生活保障逐步拓展为基本医疗保健、照护服务、精神抚慰等;2006年，国务院发布了《中国老龄事业的发展》白皮书，明确了我国要建立“以居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充的养老服务体系”;2008年，全国老龄委办公室等十部委联合发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》指出，对居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能都要尽可能交给社会组织和非盈利机构去办，交给市场和企业去办。至此，民政部决定在全国推进居家养老服务。

⑦这些文件主要包括：2010年，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》把社会工作专业人才列为六类重点人才之一;2011年，中央组织部等18部门联合出台《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》;2013年，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》;2017年，中共十九大报告提出要培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍;2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》提出，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。

⑧这些政策主要包括：2013年，民政部职业技能鉴定指导中心、民政职业能力建设中心、国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》;2014年，财政部、发展改革委、民政部、全国老龄办颁布的《关于做好政府购买养老服务的工作通知》;2015年，卫生计生委等部门颁布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》。

⑨参考《老年社会工作服务指南》，资料来源： https：//files2.mca. gov.cn/www/201510/20151023172707765.pdf.

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The Evolution of State-Profession Relations over the Past 30 Years （1990?2020）： The Case of Social Work for Elderly Care

YANG Wei1， CHEN Wenhua2， ZHENG Guanghuai3

（1. Faculty of Social Science， Hong Kong Shu Yan University， Hong Kong， 999077， China;2. Political Science and Law Institute， Han Shan Normal University， Chaozhou， Guangdong， 521041， China;3. School of Sociology， Central China Normal University， Wuhan， Hubei， 430079， China）

Abstract： The relationship between the state and the social work profession has always been a basic issue discussed in both the academic and practical fields. Centering on the social work intervention for elderly care， this article attempts to review and reflect on this mutual relationship from the theoretical perspective of “embedding”. It has found that social work for elderly care experienced an evolutionary process of being separated from the state， focusing on theory but de—embedding in practice， and mutual embedding between state and profession. Specifically， the legitimacy of the social work for elderly care and the embedding of the service space are only obtained from the gap ofunsolvable social problems. Therefore， the quality and ability to autonomously respond to the needs of an aging society and promoting effective solutions to the problems of elderly care are the basis for the survival and development of the social work profession for the elderly.

Key words： embedding; deembedding in practice; reverse embedding; elderly care; social work8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5