专业功能县城如何修炼“必杀技”

曾那迦

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），按功能定位将县城划分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城5个类型，明确了县城建设涉及培育特色优势产业等5个方面。

这也是“专业功能县城”的表述首次出现在中央文件中。

专家认为，《意见》的出台总体上是和中国社会经济发展面临的特殊阶段和挑战相关联，我国选择构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，就意味着需要最大限度地释放、扩大内需。

四川省社会科学院研究员郭晓鸣告诉廉政瞭望·官察室记者：“在这种大背景下，发展相对滞后的广大农村就成为重要经济腹地，是释放发展潜力的关键区域。广大县城在大都市和农村间承上启下，县城的发展对整合农村资源、提升农村消费起到关键作用。县城的发展是重中之重的一步棋。”

与大中城市相比，县城经济规模较小、产业体系相对单一，可以通过特定产业及产业集群的培育，向“小而美、小而专”方向发展，修炼县城“必杀技”。

它们凭什么脱颖而出？

《意见》提出积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

事实上，诸如昆山、丹阳等经济强县能够从全国上千县城中脱颖而出，这些地方都有属于自己的经济“必杀技”。其中，新型城镇化建设为盘活资源、推动县城经济跨越式发展起到至关重要的作用。

“‘一县一主业’的确是发展趋势，但是这些专业功能县城在突出主导产业的同时，也在构建一种多元互补的新态势，这是一种多样并存的专业化。”郭晓鸣说。

在全国百强县排行榜中，昆山已连续多年拔得头筹。近年昆山重点布局电子信息产业，经济发展势头强劲，2021年实现地区生产总值4748亿元，比上年增长7.8%。全年完成进出口总额首次突破千亿美元。全年规上工业总产值首次突破万亿元。昆山下辖的玉山镇2022年地区生产总值就达965亿元，坐拥“昆山经济技术开发区”“昆山高新技术产业开发区”两大国家级开发区，聚集了昆山近三分之一的企业。

更多的专业功能县城并不具备昆山这样发展高新技术的基础，现阶段多是着力于低附加值产品的生产规模集成上。

例如沪宁线上新兴的节点城市江苏丹阳，去年实现地区生产总值1300亿元，工业应税销售超2000亿元。它是有名的“眼镜之都”“钻头王国”“灯具世界”“木业航母”。仅眼镜产业，当地相关企业就达1600多家，年产镜架1亿副，占全国1/3，镜片占全国生产总量70%、世界总量50%。

2021年，湖南浏阳全市实现地区生产总值1616亿元。浏阳号称“中国烟花之乡”，仅花炮产业集群2021年就实现总产值261亿元。地处湘赣两省三市结合處的大瑶镇是浏阳南部经济重镇，拥有超过400家烟花上下游全产业链企业，全球70%的花炮原辅材料从该地集散。目前浏阳正以建设“世界花炮之都”为总目标，推进全国烟花爆竹转型升级集中区建设。

2021年，山东省曹县在网友的“造梗”狂欢中声名鹊起。在玩笑之余，外界也注意到这个地处鲁苏豫皖四省八县交界处的县城，已经在近几年的发展中找到了自己的优势产业。一度是省级贫困县的曹县，如今却在领跑菏泽市各区县。

近年来，曹县殡葬业、演出服、汉服等产业发展迅速，占据了出人意料的市场份额。当地生产的棺材占据日本棺材市场九成的份额。全国6000余家演出服相关企业中，曹县本地企业占比四分之一。其中，曹县大集镇是中国首批淘宝村，每年承包电商平台上近七成演出服。此外，该县有汉服及上下游相关企业2000多家，原创汉服销售额占全国同类市场的三分之一。

“广大农村发展需要新的增长极，大中城市离它们太远，难以直接进行辐射和带动，县城就成了需要重点培育的新增长点。”郭晓鸣认为。

以何遍地开花

“县城如同扁担，一头‘挑着’城市，另一头‘挑着’乡村，县城既可以对城乡要素进行跨界配置，也可以作为重要载体使农村劳动力进城落户，这由县城的政治、经济、社会和地理位置所决定。”同济大学财经研究所所长、经济与管理学院教授石建勋说。

县城是我国城镇体系的重要组成部分，也是城乡融合发展的关键支撑。截至2021年底，我国县及县级市数量占县级行政区划数量约65%，1472个县的县城常住人口约1.6亿人，394个县级市的城区常住人口约0.9亿人，二者占到全国城镇常住人口近三成。

虽然此次出台的《意见》将大城市周边县城和专业功能县城进行单列，从功能定位上对二者进行了区分，但是从现阶段的情况来看，二者兼而有之的情况比较常见，大多专业功能县城本身就是大城市周边县城。

福建晋江市常年位列全国百强县第四或第五名，当地布局制鞋业、家具制造业等产业已久，尤以其下辖的陈埭镇和池店镇为代表。目前晋江拥有中国驰名商标45枚，有“中国鞋都”“世界茄克之都”“中国伞都”等15项“国字号”区域产业品牌，上市企业达46家。其咬住实体经济不放松的“晋江经验”得到推广。

《意见》支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。可见加快发展大城市周边县城与积极培育专业功能县城并不冲突。

位于浙江省中北部的诸暨是杭州都市圈核心区成员。它是全国首个拥有绕城高速的县级市。2021年全市实现生产总值1546.6亿元，同比增长9.8%。诸暨号称中国袜业之都，其袜业以大唐镇为中心，辐射周边多个乡镇，形成年产袜子近亿双的产业集群，袜业产量占全国的65%、全世界的35%。此外，诸暨也是中国珍珠之都，该市珍珠产业以山下湖镇为中心发展起来，珍珠产量占全国的80%、全世界的70%。

2021年出炉的《绍兴市综合交通运输发展“十四五”规划》提出，“十四五”时期，要以诸暨为桥头堡，加快推动绍兴融入杭州都市圈，推动实现“杭州—绍兴”联合枢纽。诸暨正从“临杭”走向“融杭”。

更广大远离大都市的县城如何朝专业功能县城转型？西南财经大学经济学院政治经济学研究所所长、教授吴垠认为，处在比较偏远的县城，借助省际、城际间重大交通通道，盘活它和相邻中心城市的經济关系。对于“几不管”地带的县城，更不能按照传统的步伐等中心城市来分享红利，而应积极寻求自己的主导产业。

例如地处成都和重庆之间的安岳，就走出一条柠檬产业的蹊径，成为“中国柠檬之乡”、世界柠檬五大主产区之一。曾是中国扶贫开发重点县的贵州正安从2013年开始发展吉他产业，如今年产销吉他600余万把，产值超60亿元，成为全球规模最大、最集聚的吉他生产基地。

也就是说，国家出台政策推动发展专业功能县城，并不仅仅是希望多几个大都市旁边的昆山，而是希望更多有必杀技的“昆山”能遍地开花。

克服共性问题

专业功能县城的形成和未来发展有一些共性问题必须面对和解决。

吴垠告诉记者，专业功能县城所要面临的首要问题就是人口收缩。许多研究表明，人口减少会对一个地区的经济社会发展带来不利后果。基于第七次全国人口普查数据，2010年至2020年常住人口减少的县和县级市有近1200个。即便像如东县、沛县等榜上有名的全国百强县，也正经历着人口流失。近年流动人口回流渐成趋势，但广大县城仍未能在就近城镇化中发挥吸纳人口的潜力。

“县城需要面对的第二大现实是资本流失。据我了解，大多数县城本身财政已经困难，公共服务投入不足，难以吸引人口。”吴垠说。此外他认为很多县城国土空间布局和社会治理水平也是短板，需要重新思考一些新兴的规划模式，弥补公共服务短板。目前，县城人均市政公用设施固定资产投资仅达到地级及以上城市城区的近二分之一。

吴垠提出，专业功能县城可以大致分为4种路径发展：一是高质量发展的路径，梳理本县产业资源链条，找准自身所处环节，发挥比较优势做大做强做优，进而真正地实现产业转型。二是打造高品质生活品牌，将其发展为当地经济特色。三是采取合纵连横方式，和周边县城开展合作，发挥城镇化发展的产业集群效应。四是数字化、智慧化建设路径，用数字化的手段进行产业赋能，把当地特色产品、人居环境宣传出去，再通过数字化方式来进行统筹。

一些专家也提出，在强调专业功能县城同时，也应防止出现产业同构化的问题。郭晓鸣就认为，“一个县城仅把一个产业做精做深，竞争性的确更强，但同时面临的风险更高，一旦这个产业面临市场冲击的时候，就可能满盘皆输。在发展专业功能县城过程中，既要注意通过专业化来形成区域特色和优势，又要注重推动互补性的产业发展来分散风险。”

郭晓鸣还提出，推进县城新型城镇化需要双重动力，一方面是通过产业培育、基础设施改造、公共服务完善，获得更强的产业承载和人口集聚能力，让人口从大中城市回流到县城。另一方面是乡村振兴，让乡村发展不断释放要素，让更多的人能够从务农中解脱出来，可以进行更大规模的人口转移。