解析城市规划中城市更新的几点建议

【摘要】近几年，城市再开发已经成为一个热门的问题。这既与我国社会、经济的转轨所导致的城市发展的历史进程密切相关，也与当前的一批急需克服的困难和问题紧密相连。目前在全国范围内，由于缺少系统的理论引导和有效的制度建设，使得目前全国范围内的城镇改造工作都遇到了一些困难和问题。文章通过分析城市更新体制的涵义，针对当前城市更新体系的实际发展与不足，探索了城市更新体系的核心维度与战略实践，即通过构建与国家、地区互补的城市更新政策体系，针对城市更新的动态变化进行差异化管控，建构与当前环境相适应的更新机制，为推进我国城市更新的制度创新与政策完善提供思维参考。

【关键词】城市更新;制度建设;政策;法规

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.010

引言：

伴随着社会、经济的转轨和存量规划的进入，我国的城镇改造得到了前所未有的重视，并逐渐发展成了一个热门的研究课题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》出台的《国家经济和社会发展十四个五年计划和二〇三五年计划》，明确指出了“实施城市更新”，为下一步国家的发展提供了一个重大的指导和战略安排，推动了各大区域、老旧小区、历史街区、老厂房、老旧商办建筑、城中村等项目的积极推动。但目前，许多现行的城市规划和行政体制都是为了支持大规模、快速的城镇化进程而建立起来的，在面对城市化过程中出现了较大的不适应性，这给城市的发展带来了一定的阻碍，导致了各地的更新进程不断陷入僵局。如何在新的历史条件下，构建系统化的城市改造体系，使其有序地进行，是当前我国和地区急需面对的一个重要课题。

在“控制增量，盘活存量”的指导下，城市的改造日益成为我国城市空间发展的一项长期工作，也是一项常态工作。近几年，我国的国土空间发展规划的重点是生态文明引导下的“三区三线”控制，对生态红线、永久基本农田和城镇开发边界的严苛限制，以及有限的土地利用等因素，限制了城市的发展，而“存量提质”是城市发展的核心。城市改造是指城市物质性、功能性或社会性退化的区域，对已建的不适合于现有或将来的发展需要的城市拆建、改造、修复或保护等一系列的活动，其内容也会随著社会的发展和人们的认识而逐渐变得更加充实。在新世纪里，城市更新强调以整体、整体性、公平性的理念和行为，从经济、社会、物质环境等各个层面对正在发生变革的都市区域进行长期的、持久的改进和提升。从传统的强调物质性的更新到以人为中心的整体性和可持续的再生，着重于对其背后的政治、经济和社会动力的反思[1]。

在国内，由于缺少对城镇改造进行系统的理论引导和有效的制度建设，导致了城市改造工作的发展受到阻碍。在城市更新的资金、获得土地和建设的使用权、对住户和商业的补偿、对房屋和土地的影响、对老建筑的改造、对老建筑的防火审查、工商登记等一系列政策的实施往往都是困难重重，需要经过繁琐的计划和程序，需要大量的时间、资金和机会，需要花费大量的时间、金钱和机会，或者导致不同的利益主体之间的利益分配不公，甚至导致了社会、文化和社区的分裂。另一方面，在行政方面，发改、规划、国土、民政等部门从各自的角度进行改革，由于各部门间缺少高效互动，使得行政审批、公共资金使用等城市更新配套措施无法实现跨部门的有机衔接，导致更新政策沦入“最后一公里”陷阱而难以落地。因而，如果原有的体制没有改变，将会使这一问题不断地出现，使城市的发展与其自身的价值目的背道而驰。

上述情况表明，在由增量式发展到以存量为主的城市改造中，需要政府制定并实施新的规范，从而保证并推动其有序地进行，也就是以系统的方式进行管理。城市更新是一项具有法律、法规、政策、体制、机制等多种方面的法律法规、政策、体制、机制等多种要素，它对城市的发展产生着深远的作用，同时也关系到其他社会、经济、文化等因素的干预。当前，在我国城市建设行政法规以“递增型”为主的情况下，构建一套带有外在强制的官方规范，也就是推动“正式制度”的构建，是当前的工作重点[2]。

1、城市更新制度建设中存在的部分问题

1.1政出多门

大部分的城市还在按照“三旧改造”的方式，对不同的旧区进行单独的管理，只有城中村的改造有了明确的政策，旧工业区的改造才刚刚开始，但还没有出台相关的政策，比如旧住宅区、旧商业区、旧工业区的改造。这些类型的区域，即便是有了新的发展势头和需要，也很难把它们列入常规的管理范围。在政府缺失的情况下，尽管城市的发展看似欣欣向荣，但公众的利益还是不可避免地受到损害。

1.2多头管理

分级更新的方式又导致了城市更新的权力下放。现在大部分的城中村都是规划和经济建设的，老工业的更新是政府的，老的住宅区的建设是土地管理的，土地政策和规划审批都是由政府来决定的。“条条块块”不但破坏了整个城市的改造目的和工作效能，而且使“政出多门”的问题更加突出。但由于各级政府对新旧建筑工程的审批与管理过程中缺少沟通与配合，导致复审、核准、审批之间出现了相互冲突，一些重要的行政管理工作没有得到有效的控制。由于没有精确的指导，公共和市场面临着各种政策的松散和繁琐的手续，使市政改造工作的成效受到了削弱;以及由于缺少对进程和成果的持续期待和信任，从而妨碍了市民对新旧的热情[3]。

1.3空间分割

在分级改造的政策背景下，大部分的城镇都是以原有的用地性质和产权为基础，将原有的整体式的都市区域分割成一些零星的区域进行改造。然而，在我国大部分城市中，很多建筑密度较高的区域，这些土地的分布存在着明显的“锯齿”现象，不同的老城区的区域划分不清楚，使得分区式的城市改造策略很难实施。这也是造成我国大部分城镇急需进行更新改造的原因之一，其原因是土地产权不明，土地使用情况比较复杂，使得城镇改造工作很困难。尽管可以明确地划分区域，但因为不能进行统一的规划与整合，因此零星的改造方案常常会因片面或局部的利益而未能充分考虑到整个社会的发展与公益。

1.4城市更新计划立项缺乏宏观指导。

由于政策与行政权力的分散化、分级更新导致的空间划分等原因，使得从整体上实现对城市的整体规划与规划是困难的。当前大部分的城中村和工业园区的改造工程都是“自下而上”的方案，由开发商和股份公司所体现的市场需要，再加上各个地区的需要，这些都是影响新建工程是否有规划的重要原因。虽然许多工程建设的条件和时间尚不完善，但由于没有一个统一的规划和整体的调研，使得政府在工程建设中既不能做出正确的选择，也不能提供令人信服的立项参考。在这样的情况下，开发人员倾向于选择低成本、高收益的区域，而较高的更新成本较高的区域，而较低的开发成本较高的区域，却没有多少人关注。结果表明，若只采取“自下而上”的改革要求，又没有对市场进行适当的介入，“遍地开花”的城市更新，不但耗费了大量的人力物力，还会造成未适应环境变化的区域的不安定，从而危及社会公众的利益和整个都市发展的目的[4]。

1.5现行城市规划体系难以应对城市更新的规划管理需求

目前，规划规划是我国政府最主要的市场介入方式，但其在大部分城市的发展过程中并没有起到应有的积极和有效的效果。特别是对现有的大部分城市来说，特别是在城市更新过程中，往往都是以特殊的方式进行设计，但这些计划往往缺少高层的指导，只能从宏观、中观和宏观三个方面来处理，即确定一个新的发展方向和發展方向，确定一个具体的计划，确定一个具体的计划，确定一个具体的计划，包括总平面设计、环境设计等。从外表上来看，这是一项十分周密的改革计划，但因为涉及公共利益的因素和可供市场参与的因素都是模糊不清的，不同的利益群体在追求一己私欲和一己私欲的驱动下，常常把公共服务设施、建设强度、环境容量等关键因素当作市场博弈的权重，从而影响更新规划的结果。

总体而言，我国大部分地区的城市改造体系建设中，主要是缺少对部门政策、管理机制、空间布局等方面的协调和指导，同时也缺少对市场和当地需要的指导。在城市改造过程中，由于体制缺失，市民对城市改造的核心目标与价值观念的认识不足，使其无法达到对城市改造的社会监管。而在城市改造过程中，由于缺少社会的一致意见，导致政府在解释“底线”问题上越来越困难。当“无法可依”“监督缺位”、“公共底线”不能触及的时候，市场与利益相关方对城市改造进程与效果的期望不高，而投机情绪也是很大程度上的。这就是为何在城市改造过程中，公众的权益受到了越来越大的市场影响，而在这方面，政府付出了大量的资源和精力，而没有获得足够的公众认可。

2、对大多城市更新制度建设的几点建议

目前多数城市更新的首要任务是将政策体系从分散转向一体化，并以政府的介入推动城市更新过程中的法律规律性和有序性。而我国的城市改造系统则是一个价值观念的集中和实现以上目的的必然选择。本文针对以上所分析的问题，对我国大部分的城市再生体系的构建，给出了如下的建议。

2.1建设城市更新的政策法规体系

首先，要转变现行的单一的法律制度，要从一个更为全面的、综合的视角，构建一个统一的、统一的、开放的、稳定的城市改造制度，同时兼顾了社会的总体和长远的发展。该系统应该是一个主次分明、层次分明的有机整体，以城市更新方法为主干，以构建系统的基础架构，起主导和协调的功能，其中心要素应当保持相对的稳定。而在实际操作中，可以逐渐制定和细化《更新办法》的具体实施细则，以便对有关的城市改造活动，其中就有专门的机构进行规划。在“骨干法律”的基础上，有关的城市更新政策可以从多个方面考虑各个方面的要求和管理目的，以及与其它城市的管理体制之间的关系。在系统构建的早期阶段，应当首先引入骨干法律，以确定其核心目标、主要策略、步骤，以及对今后的具体执行和相关的政策的制订。

2.2设立城市更新的专职管理机构

由于城市更新是一项综合性的工程，其内容涉及到多种利益相关者，存在着各种复杂的利益冲突。根据发达国家的实践，建立一个专门的城市更新行政主管机关，既可以集中审批权限，又可以实现部门的统一决策，从而提高政府综合介入和行政执法的效能。负责城市更新工作的专业管理机关主要有：拟订有关城市更新的相关法律、法规和相关政策;帮助规划局拟定中短期和短期规划;审核和确定更新主体的资质;负责监督更新工程的实施;负责监督更新工程的执行;负责城市改造专项基金的管理;协助城市改造，并设立专门机构，这个机构尤其要增加协调与联系各个部门的工作，例如通过组织联席会议、协调谈判等方式，以降低工作的重复，缩短批准的时限。如有需要，组织还可以成为一个具体的执行单位，对一个城市有着重要的或特别的意义[5]。

2.3以城市更新单元整合城市更新的空间范围

如何将城市改造工程的空间尺度统一，已成为许多城镇规划设计中迫切需要研究的课题。日本实行“市地重划”，香港九个地区的改造，都让我们得到了启发：要打破现行的以宗地产权和使用状况为基准划分的更新区域，而要从总体发展和社会公众的需要，积极制定并实行可持续发展的城市改造方案。在大部分的都市规划与行政方面，法定地图可以成为划分城市更新单位最有效的手段。这是由于法律制图制度不仅是目前最有效的公共权益保护手段，而且其获得的社会认同度也很高，牵扯到众多的利益相关者，对所有人的权益都能最大限度地包容和均衡。

2.4以政府计划引导城市更新的市场需求

在我国大部分的城市，在新旧体制下，如何进行有效的市场导向是一个很有意义的问题。香港的发展历程显示，即便是在一个高度发达的市场经济国家，当一个纯粹的市场开发与市场的需要来支配的时候，由于资金与收益的驱动，常常会忽视社会公益与发展的总体目的。香港在建立城区改造委员会后，从“主动不参与”的原则下，彻底转变为市场主导、商业化运作的再开发，再加上强调物质指标、轻社会功能的单一的改造观念，在老城区的功能改造和改造中，政府在一定程度上起到了一定的干预和导向的功能。因此，必须要有足够的力量来介入与指导城市更新的需要，包括从全局、战略的角度来统一和统一的要求，并在全市范围内制定统一的规划与方案。政府的规划尤其是城市规划是一种行之有效的市场导向手段，在各个规划层次上要明确地反映出国家的限制干涉目的和需要。比如，可以将全市的发展目标、重点范围和发展战略纳入到城市的整体规划之中;而在未来的发展阶段和每年的发展计划中，可以对其进行相应的调整，从而进行土地的开发和土地的恢复和利用。为加强政府在城市更新市场中的介入功能，应当将政策调整为已纳入政府更新方案，并已确定为城市更新单位，并符合法律法规指导的区域，方可提出申请[6]。

2.5改革城市规划管理，适应更新管理需求

在今后的发展过程中，土地利用将逐渐替代新建建筑土地，并逐渐发展成为今后的城市规划和管理工作的一个重要组成部分。所以现有的土地利用规划制度及有关规范必须适应于土地利用的需要，进行相应的调整与改进。它不能脱离现有的城市规划体系，建立一种全新的城市更新计划，而要在现有制度下相应的规划层级，以“镶嵌”的方式将其融入到更新计划的管理中。例如，在城市总规划中，提出了一个整体的发展战略和发展战略，并以此作为指导，制订全市的城市更新专项规划;在具体的城市改造规划中，明确了具体的区域，判断城市的发展规模，并建议分片区的更新规划指南;在近期的建設规划及其年度计划中，应当明确城市更新的时间和方向。法定地图是许多城市的规划管理的核心手段，也是需要进行调整的一种方法，它不仅要对城市的规模和规模进行界定，还要对公共利益的各种要素进行严格的管制。只有运用法律图则，将以上的社会公益要素与市场竞争相分离，方能使下一阶段的城市更新单位建设项目具有充分的市场化运作能力。同时，也有助于理清城市更新计划的委托与协调，让房地产开发机构，尤其是房地产开发企业，积极主动地参与和参与到城市改造方案的执行过程之中。在我国大部分的城镇建设中，不仅有必要调整规划的编制、批准方法，而且许多地方目前的规划编制规范和规范也迫切地要适应这一要求。例如，对各种土地实行“一刀切”的规模管制，很难满足人口密集的城市改造所需的市场运营需求;而从土地分类的角度看，由于土地利用的复杂性和土地的密集程度，以及土地利用的多样性，这些都会影响到原来的土地分类。所以，在今后“全面铺开”的过程中，我国的规划者必须从标准、技术方法、管理制度、甚至是观念上进行改革，尤其要转变过去的计划经济思维方式，为各利益群体的目标和合理的市场竞争提供充分的弹性。

结语：

总之，如果没有体制的支撑，在进行更新活动时，很多优秀的空间革新方案都会遇到困难。从整体上看，我国的城市改造体系还处于起步阶段，任重而道远，很多城市的改革体制改革、所面临的困难与难点，将会是今后其它地区的改革重点。也唯有各大城市齐心协力，才能使我国的城市再开发体系得到充分的发展和完善。

参考文献：

[1]蔡舒翔.展览共构下的旧城再生研究[J].福建建筑，2020（2）：8.

[2]李云燕，赵万民，朱猛，等.我国新时期旧城更新困境，思路与基本框架思考[J].城市发展研究，2020（1）：10.

[3]蔡伟奇，黄晓晨，禤颖彪，等.成都市旧城住区广场微气候调查分析[J].四川建筑，2020，40（1）：2.

[4]徐健.工程管理在城市旧城规划中的应用探讨[J].城市建设理论研究：电子版，2020（2）：1.

[5]唐洪流，郑荣华.集体记忆视角下旧城街巷空间微更新策略探究——以厦门中华东片区为例[J].城市建筑，2020，17（22）：5.

[6]邵任薇，陈绮珊.城市更新社会排斥风险评估[J].城市问题，2019（7）：77-85.

作者简介：

李晓灿（1995.03-），女，汉族，研究生，研究方向：环境与可持续发展、绿色基础设施建设。