欧盟:国际航运碳中和的布鲁塞尔效应

2022-06-14 05:52孟令浩
检察风云 2022年11期
关键词:国际海事组织国际航运航运业

孟令浩

布魯塞尔效应是指欧盟凭借市场力量单方面监管全球市场的能力。2021年7月14日,欧盟委员会公布了“fit for 55”能源和气候一揽子计划,旨在促进欧盟实现到2030年温室气体排放量减少55%以及到2050年实现碳中和的气候承诺。该一揽子计划对欧盟碳排放权交易机制(EU ETS)进行了较大的修改,其中特别值得关注的是欧盟计划自2023年起将国际航运业逐步纳入欧盟碳排放权交易体系。作为推动实现碳中和的重要政策工具之一,碳排放权交易机制将碳排放权转变为一种具有稀缺性的物品,分配给纳入减排范围的主体并鼓励交易,从而使减排主体支付相当于温室气体排放造成损害的成本,将温室气体排放的“负面外部性”内部化,体现“污染者付费原则”。然而,早在1997年达成的《京都议定书》中,国际社会一致同意将规制国际航运碳排放的权限授予国际海事组织,欧盟此种无视国际社会的统一安排,单方面将国际航运业纳入其碳排放权交易机制的举动,无疑将从政治、经济、法律等诸多方面产生全球性连锁反应和深远影响。

欧盟限制国际航运碳排放引发关注

根据一揽子计划,欧盟将从2023年起将国际航运碳排放纳入欧盟碳排放权交易机制。当该措施生效时,所有船东(合法拥有船舶主权的人),无论其旗下船舶悬挂何种船旗,都必须购买碳配额,以涵盖在欧盟水域航行期间的所有排放量,并达到在欧盟港口起航或结束的国际航行船舶产生排放量的一半。欧盟碳排放权交易机制规定,到2023年,租用大型船舶的公司将被要求为其停靠欧盟港口的船舶20%的碳排放量购买配额,到2026年将增加到100%。

欧盟限制航运碳排放的计划,在国际社会引发了强烈的反应,中国、美国、加拿大、英国等都在密切关注,不过相关主体的意见并不一致。作为全球最大的航运公司,马士基集团对欧盟的此计划表示支持,其CEO施索仁认为:“碳排放权交易机制将有助于降低化石燃料与更昂贵的清洁燃料间的价格差。”欧洲共同体船东协会(ECSA)对此也表示赞同,呼吁将来自航运业的碳排放权交易机制中的收入用于航运业相关的政府支出。然而,世界航运理事会(WSC)、亚洲船东协会、中国船东协会、中国船舶工业行业协会等则表示了反对意见。2021年11月,亚洲船东协会表示:“亚洲船东协会原则上强烈反对任何可能破坏国际海事组织(IMO)权威的单边或区域性国际航运监管的建议,《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)缔约方赋予其监管国际航运温室气体排放的责任,排放问题不能归因于单个国家的经济。”中国船东协会、中国船舶工业行业协会认为这是一种对国际海事组织减排任务的“长臂管辖”与“干涉”。

欧盟抢占应对气候变化的国际道义制高点

当前,全球气候变暖的形势日趋严峻,加强全球气候治理已经成为国际社会高度关注的热点问题。在世界大多数国家均相继作出碳中和承诺的趋势下,欧盟推出限制国际航运碳排放的方案无疑能够获取充分的正当性。欧盟在其计划中不断强调,此举是为了使域内相关立法同其2030年和2050年的减排目标保持一致。

欧盟应承担国际合作义务,通过多边主义的路径有序推动国际航运碳中和进程。

欧盟计划自2023年起将国际航运业逐步纳入欧盟碳排放权交易体系 (图/视觉中国)

国际航运碳排放问题的凸显也为欧盟采取限制措施提供了良好的契机。根据国际海事组织的最新报告,航运业的碳排放量从2012年的9.77亿吨增加到2018年的10.76亿吨,在全球人为碳排放的份额从2012年的2.76%增加到2018年的2.89%,航运业每年排放约10亿吨温室气体,占全球二氧化碳总排放量的3%左右。与世界上各个国家的碳排放量相比较,航运业的碳排放量高于加拿大、巴西、印度尼西亚、墨西哥、法国或英国的碳排放量,如果不加管制,到2050年,航运业的碳排放量可能会增加一半,占全球二氧化碳排放量的17%左右。面对航运业日益严峻的碳排放问题,国际海事组织虽然通过了一系列技术与运营措施来推进船舶的温室气体减排,但是其长期以来一直被批评未能缓解气候危机的紧迫性,并且在引入限制碳排放的规则方面行动迟缓。为了实现航运业零碳排放,2018年,国际海事组织制定的战略规定,到2050年航运业的温室气体年排放总量相比2008年的水平至少降低50%,不过国际海事组织仍然承受着对其能否有效推进国际航运减排的质疑与压力。

欧盟推动国际航运碳中和的布鲁塞尔效应

欧盟虽然表面上一直声称,限制国际航运碳排放的目的在于促进实现其自身的碳中和目标,但是背后隐藏着更为复杂的利益动机,即试图充分凭借其市场优势和监管能力,产生影响全球市场的布鲁塞尔效应。

首先,欧盟限制国际航运碳排放的计划从政治上可以向国际海事组织施加压力,并进一步增强自身在气候变化领域的话语权与影响力。实际上,早在2008年,欧盟便试图通过将国际航空业纳入其碳排放权交易机制来强制国际社会采取行动。直到2016年,国际民航组织达成一项“国际航空碳抵消和减排计划”(CORSIA)的协议之后,欧盟才同意放弃原本的计划。无独有偶。可能是受到欧盟压力的缘故,国际海事组织赶在2021年6月迅速通过了旨在2030年将所有船舶的碳排放强度至少降低40%的“关键短期措施”。

其次,欧盟限制国际航运碳排放的计划从经济上可以大幅增加国际航运的成本,为发展中国家特别是中国的航运企业设定绿色门槛。气候变化问题表面上是环境保护问题,但归根结底是发展问题,气候变化及其应对措施会对贸易、投资、金融、能源、安全等方面产生重大影响。考虑到我国到欧盟航线的距离较长,欧盟此举将会增加赴欧航线运输成本和公司的管理成本,增加我国对欧盟进出口的财务负担,降低我方市场竞争力。

最后,欧盟限制国际航运碳排放的计划从法律上会影响国际规则或其他国家国内规则的制定,不排除其他国家仿效跟进的可能。例如,韩国的碳排放权交易机制便在很大程度上借鉴了欧盟的规则。

推动国际航运碳中和必须坚持多边主义的正确方向

当今世界正经历百年未有之大变局,世界之变,最终将体现为国际秩序、国际规则的演变。气候变化问题属于典型的全球性问题,任何国家在气候变化问题上既不可能独善其身,也不可能凭借一己之力加以有效应对,各国通过国际合作共同应对气候变化问题成为一种必然的选择。国际合作是国际法的基本原则,也是以《联合国气候变化框架公约》为代表的一系列国际气候变化法律制度的重要内容,欧盟作为缔约方理应遵守其承担的国际合作义务,通过多边主义的路径有序推动国际航运碳中和的进程。然而,欧盟却计划单方面采取限制国际航运碳排放的措施,本质上是一种单边主义的行径,不仅难以弥合国际合作分歧,反而可能会进一步强化各国的分歧与冲突,从根本上也并不符合人类命运共同体的理念。

(作者系浙江大学光华法学院博士研究生)

编辑:黄灵  yeshzhwu@foxmail.comC5BBB0AC-E93A-4337-8604-5BEA963A4FF7

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