内生与外压的耦合：社会治理创新的生成逻辑*——基于扎根理论的质性分析

陈 宇，孙枭坤

（1.北京信息科技大学 公共管理与传媒学院，北京 100192；2.北京师范大学 政府管理学院，北京 100875）

一、引言

社会治理创新是地方政府解决域内具体问题、谋求发展的重要方式，同时也是为域外政府提供治理经验，实现治理成果共享的重要基础。因而，加强社会治理创新既关系到中国治理水平的整体性提升，又关系到中国治理体系和治理能力现代化的实现。改革开放以来，各地积极开展社会治理创新，社会治理取得了长足进步。党的十九大报告指出，要“加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定”，积极“打造共建共治共享的社会治理格局”，推进国家治理体系和治理能力现代化。但是，当前社会治理创新仍存在某些亟待解决的问题，如公民参与度不高、社会组织力量薄弱以及社会治理创新机制不完善等等，这些可能会延缓甚至阻碍社会治理创新的生成。因此，明确社会治理创新生成逻辑，扫除社会治理创新生成障碍，培育社会治理创新发力点，是当前中国进入新发展阶段所面临的重要现实任务之一。

近年来，学术界关于社会治理创新的研究，主要集中于基本内涵、具体问题和实现路径等方面，研究切入所涉及的领域范围较广，包括党建、城乡、民族、网络等。总体来看，已有研究往往倾向于探讨社会治理创新的现状与展望，较少深入研究社会治理创新如何生成以及生成模式等问题，虽然部分学者进行了相关探索，但研究视角切入、研究领域选择较为单一，提炼社会治理创新生成逻辑的问题尚未得到充分讨论。那么，社会治理创新是如何生成的？其生成因素和类型包括哪些？每种生成类型的适用情境与作用方式有何不同？这就需要实践经验总结与理论知识说明，以期丰富与拓展中国情境下社会治理创新的理论研究，以期提升社会治理整体水平。

二、文献综述

社会治理创新一直是公共管理学界的热门议题之一，形成了一系列较为丰富的研究成果，为本研究探索社会治理创新的生成逻辑奠定了重要理论基石。已有研究主要关注了社会治理创新的基本内涵、影响因素、具体问题和实现路径等方面。在基本内涵上，学术界普遍认为，社会治理创新是适应经济社会发展要求，对传统社会治理模式所做的调整和变革①王勇.改革开放以来中国社会治理创新的历史考察［J］.科学社会主义，2013（06）：102-106.，是改革、完善和创新社会体制②江必新，李沫.论社会治理创新［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014（02）：25-34，2.，其本质在于调整政府与社会关系③王彦平.改革政府治理模式是推进社会治理创新的根本途径［J］.当代世界与社会主义，2014（06）：141-145.；社会治理创新的目的在于化解基层社会矛盾，为经济发展和社会进步提供稳定的政治环境④章荣君.社会治理创新化解基层社会矛盾的模式分析——基于江苏三个典型案例的现实考察［J］.湖湘论坛，2017，30（06）：114-119.，促进社会和谐有序发展；社会治理创新不仅意味着治理理念、体制机制、方式方法等的创新，同时也包含着对伦理价值的思考、选择和坚守⑤王莹.社会治理创新的伦理学解读［J］.道德与文明，2014（06）：121-126.，是一种有机的系统创新。在影响因素上，已有研究主要围绕社会治理创新的扩散⑥周亚越，黄陈萍.迭代创新：基层社会治理创新的扩散逻辑——以“村情通”的扩散为例［J］.中国行政管理，2020（10）：91-96.、强度⑦李利文，方勇.内生性资源、叠加式外推与社会治理创新强度——对91个典型案例的模糊集定性比较分析［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2017，25（04）：32-44.、结果⑧王洛忠，孙枭坤，崔露心.社会治理创新的结果差异研究——基于多项目实践过程的实证分析［J］.甘肃行政学院学报，2020（01）：73-82，127.、持续性⑨胡宁生，杨志.中国地方政府社会治理创新的持续性：影响因素与政策优化［J］.江苏社会科学，2015（03）：114-120.等内容开展了因素探讨，包括经济水平、制度环境、领导干部以及公众参与等宏微观因素，也有学者尝试从组织间关系角度出发，认为当前社会治理创新主要包括强制、竞争、学习和模仿四种发生机制⑩付建军.当代中国社会治理创新的发生机制与内在张力——兼论社会治理创新的技术治理逻辑［J］.当代世界与社会主义，2018（06）：181-190.。

在具体问题上，学术界针对不同领域进行了探讨，主要集中在党建、城乡、民族、网络等，并给出了相应的实现路径。在党建领域方面，研究表明党的阶级属性、历史使命以及党在国家和社会中所处的地位，决定了社会治理创新中离不开党的领导⑪唐鸣，祁中山.理解社会治理创新的三个维度［J］.科学社会主义，2015（02）：108-112.，越来越强调党的群众路线在社会治理创新中的重要作用，应积极发挥基层党建引领方向、服务群众和促进发展的多重功效①黄意武，李露.城市基层党建与社会治理创新的互动关系研究［J］.中州学刊，2017（10）：68-73.。在城乡领域方面，城市社会治理创新所面临的挑战主要有城市功能过度集聚②胡苏云，肖黎春.特大城市社会治理创新：城市功能疏解的视角［J］.城市发展研究，2016（12）：43-49.、居民相互依赖度降低③李友梅.我国特大城市基层社会治理创新分析［J］.中共中央党校学报，2016（02）：5-12.以及公共安全环境堪忧④霍晓英.城市边缘区社会环境问题与优化途径研究——基于社会治理创新视角［J］.经济问题，2017（11）：125-128.等，而乡村社会治理创新则存在内生发展乏力⑤陆益龙.乡村社会治理创新：现实基础、主要问题与实现路径［J］.中共中央党校学报，2015，19（05）：101-108.、劳动力短缺及道路基础设施薄弱等问题，城乡社会治理创新应积极畅通公众诉求表达渠道⑥王诗宗，吴妍.城镇化背景下的基层社会治理创新——杭州市余杭区街道民主协商议事会议制度分析［J］.北京行政学院学报，2017（04）：35-40.，加大公共服务供给力度，及时预防与化解社会矛盾，为公民提供一个良好的社会生存与发展环境。在民族领域方面，民族地区社会治理创新有着资源独特、社会资本丰富⑦黄增镇.基于社会资本视角下的民族地区社会治理创新研究［J］.广西民族研究，2015（04）：42-50.等得天独厚的优势，但也存在经济社会发展相对滞后、社会自组织发展不够成熟等固有问题⑧吴福环.论中国边疆民族地区社会治理创新［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014（05）：29-35+2.，为了更好地促进民族地区社会治理创新，应加强民族地方自治机关的协商民主⑨金玲.论民族自治区域法治发展与社会治理创新路径［J］.宁夏社会科学，2016（06）：128-132.，充分发挥社会组织力量。此外，随着大数据时代的到来，越来越多的学者关注网络领域视角下的社会治理创新，网络化治理开创了最广泛有效的社会治理新局面⑩刘少杰.网络化时代的社会治理创新［J］.中共中央党校学报，2015，19（03）：36-40.，但与此同时，研究强调了要注重实现各领域大数据和民众隐私信息的安全保护⑪陶希东.大数据时代中国社会治理创新的路径与战略选择［J］.南京社会科学，2016（06）：85-90.，防范各类网络安全风险。

由此可知，学术界对社会治理创新的基本内涵、具体问题和实现路径进行了深入探讨，但对社会治理创新的生成逻辑以及生成模式的相关研究比较薄弱，并且已有研究大多基于某一静态时间点，不能有效地发掘社会治理创新实践的动态发展趋势。此外，在研究方法上，学者们对社会治理创新研究大多偏重规范的理论阐述和单案例分析，社会治理创新相关理论解释力不足，亟需引入新的研究方法。

三、研究方法与资料来源

（一）扎根理论

扎根理论（Grounded Theory）最早是由Glaser和Strauss于20世纪60年代所提出的一种理论建构方法，主要通过对所搜集的资料以一种系统化的思路进行归纳与分析，发掘新的概念和理论，从而再现真实的社会本质⑫Glaser B G，Strauss A L. Discovery of Grounded Theory：Strategies for Qualitative Research［M］.London：Routledge，2017：2-6.。本研究采用学术界使用最为普遍的程序化扎根理论，其主要通过由开放式编码（open coding）、轴心式编码（axial coding）和选择式编码（selective coding）所构成的三级编码对原始资料进行归纳、整理与分析，建立初步理论，并在理论饱和度检验基础上，不断补充资料，直至理论最终饱和。探究社会治理创新的生成模式，这是关于“是什么”或“如何”之类的问题，不太适合运用定量研究方法，从案例到理论的“分析式归纳”的原理①Yin R K. Case Study Research and Applications： Design and Methods［M］. California：Sage Publications，2009：3-21.可能会更适合，因此采用扎根理论。为了更好地对资料进行系统化处理与科学分析，挖掘资料的范畴、识别范畴的性质以及范畴之间的关系，本研究借助NVIVO12定性研究软件来辅助完成资料的编码工作。

（二）样本选择

研究问题确定之后，需要根据研究问题及要开发的理论进行案例选择②毛基业，李晓燕.理论在案例研究中的作用——中国企业管理案例论坛（2009）综述与范文分析［J］.管理世界，2010（02）：106-113，140.，而具有典型性和多样性的案例是扎根理论研究的重要资料来源和概念提取对象，是归纳性逻辑思维开展的前提③Mom T J M， Van Den Bosch F A J，Volberda H W. Understanding Variation in Managers’ Ambidexterity： Investigating Direct and Interaction Effects of Formal Structural and Personal Coordination Mechanisms［J］. Organization Science，2009，20（4）：812-828.。与单案例研究相比，从多个案例推导出的结论往往被认为更具说服力，更能经得起推敲④Herriott R E，Firestone W A. Multisite Qualitative Policy Research：Optimizing Description and Generalizability［J］.Educational Researcher，1983，12（2）：14-19.，同时，基于对现有文献侧重单案例分析而导致整体性研究不足的情况，最终选择多案例研究。为了选择更具代表性的案例，提升研究结论的解释力，研究参考由中国全面小康论坛所评选出的“中国十大社会治理创新”奖项⑤2014年之前，“中国十大社会治理创新”奖项称之为“中国十大社会管理创新”奖项。。从2011年开始，由求是杂志社指导、求是《小康》杂志社主办、中国小康网协办的中国全面小康论坛，每年依不同主题，讨论各类热点与难点问题，同时把各地政府和有关单位探索社会治理创新等领域的宝贵实践经验进行总结与推广。鉴于案例素材的可获得性以及研究的时间精力等因素，研究样本的时间跨度最终选择为2011—2018年，因此，本研究样本共涉及80个案例。

（三）资料来源

根据三角验证原则，在案例研究过程中，借助多样化的资料来源可以让案例研究的基础更加坚实有效，保证资料能够相互补充与验证。具体而言，资料来源主要包括以下几个方面：

1.网络资料。网络资料主要来源于国务院政策文件搜索系统、人民日报图文数据全文检索系统、相关地方政府（或非政府组织）网站以及主流权威媒体报道（如中国小康官网、人民网、新华网）等，主要涉及获奖名单、获奖理由、基本概况（如时间、地点、发起者、过程及效果等），从而为资料收集奠定初步基础。

2.学术成果。为紧扣社会治理创新研究主题，选择CNKI中国学术期刊数据库，以“社会治理创新”或“社会管理创新”作为检索字段进行主题检索，时间跨度为2011—2020年，来源类别选择“CSSCI”，检索时间为2021年10月3日，共检索出相关文献1777篇。通过对上述文献进行逐一研读，剔除与研究样本无关的文献，最后获得128篇文献，进而对获奖项目资料进行相关补充。

3.书籍、报纸、杂志及档案文件等。该资料来源主要是对已有资料进行查漏补缺，其中，档案文件主要指与奖项相关的政策文件、宣传视频等，旨在最终能获得一份较为翔实而精准的资料。

四、资料编码与模型构建

（一）开放式编码

开放式编码主要是对原始资料进行分解与提炼，从而实现对原始资料的初始概念化和范畴化的过程。首先对2011—2017年70个“中国十大社会治理创新”获奖项目进行分析，2018年10个获奖项目则用于理论饱和度检验，以更好地验证三级编码的有效性。在编码过程中，对获奖项目按如下格式进行编码，即“获奖年份—所在省份—语句次序”。其中，所在省份取汉语拼音首字母，若同一年份同一省份不同地区（主体）分别获奖，则加上该具体地区（主体）的汉语拼音首字母，以此类推，直至全部区分，而每个获奖项目所涉及的分析语句按文中出现次序进行编码，最终生成具体标签号。以2011年“江苏省淮安市信访局：‘126’信访工作新模式”文本材料第一个分析语句为例，2011年其他获奖项目的所在地均非江苏省，故该标签号设定为“2011-JS-1”。通过对原始资料的处理与分析，共抽象出93个概念，并对上述概念进一步甄别，最终归纳为10个初始范畴。如表1所示。

表1 开放式编码结果

续上表

（二）轴心式编码

轴心式编码主要是发现和寻找范畴之间的逻辑关联，进而提炼主范畴。在开放式编码基础上，对所涉及的10个初始范畴进行凝练，最终形成4个主范畴，即内部困境、自身优化、上级态度和公众诉求。具体来看，将职责不清和资源匮乏2个初始范畴整合为内部困境主范畴；将服务升级、技术改进、制度完善和理念强化4个初始范畴整合为自身优化主范畴；将关注支持和刚性要求2个初始范畴整合为上级态度主范畴；将社会问题和公共服务2个初始范畴整合为公众诉求主范畴。详见表2。

表2 轴心式编码结果

（三）选择式编码及模型构建

选择式编码主要通过合并主范畴，系统地将主范畴与其他主范畴予以联系，并将之概念化和理论化，最终形成核心范畴的过程。对轴心式编码4个主范畴的内涵与性质进行分析，结合原始资料记录进行比较，最终合成内生动力和外部压力2个核心范畴，其中，内生动力包括内部困境和自身优化，而外部压力包括上级态度和公众诉求，详见表3。

表3 轴心式编码结果

综上所述，内生动力与外部压力是生成社会治理创新的两大核心要素，但是某一个单独的因素并不能够解释社会治理创新的生成，内生与外压的耦合才能推动社会治理创新的实现。然而，在治理实践中，每个地方政府由于内外环境的差异所面临的内部动力和外部压力也存在着客观差异。故基于以上两个维度并结合中国社会治理创新的具体实践经验，依据维度之间的强弱组合方式，最终构建了一个社会治理创新生成模式的“二维四类”矩阵图，如图1所示。由图1可知，社会治理创新的生成模式主要包括四种类型，即外部压力触发型（I）、内外合力强化型（II）、创新氛围感召型（III）和内部生态完善型（IV）。

图1 社会治理创新的生成模式

（四）理论饱和度检验

理论饱和度是指即使有更多的额外数据资料也归纳不出新的范畴，也不能产生新的关系或理论①赵红丹.临时团队内粘滞知识转移的动力因素——基于扎根理论的探索性研究［J］.科学学研究，2014，32（11）：1705-1712.。将2018年10个“中国十大社会治理创新”获奖项目用作理论饱和度检验，在对上述获奖项目进行三级编码过程中，没有发现新的范畴，并且范畴之间也没有产生新的关系，表明核心范畴已经发展完善。因此，可以认为通过扎根理论得到的“社会治理创新的生成模式”在理论上达到了饱和。

五、生成模式

为了更好地阐述社会治理创新生成模式每种类型的作用方式及时空分布情况，在深入解读获奖项目资料的基础上，绘制出2011—2018年“中国十大社会治理创新”奖项生成模式时间分布表，以及2011—2018年“中国十大社会治理创新”奖项生成模式空间分布图，分别详见表4和图2。

图2 2011—2018年“中国十大社会治理创新”奖项生成模式空间分布

表4 2011—2018年“中国十大社会治理创新”奖项生成模式时间分布

（一）外部压力触发型

外部压力触发型是指社会治理创新主体在外部压力触发作用下而开展创新的一种生成模式类型，主要表现为“弱内生动力—强外部压力”的特征。这种外部压力主要来自两个方向，一是自上而下的上级态度，二是自下而上的公众诉求，其中，上级态度包括关心支持与刚性要求两个要素，公众诉求涉及社会问题与公共服务两个方面。外部压力触发型的社会治理创新主要强调某种特殊性、重要性或突发性，蕴含某一关键事件作为创新的“引子”，触发创新主体针对某一具体的领域、问题或现象进行社会治理创新。因此，单纯在外部压力主导作用下的社会治理创新在现实情景中并不经常发生，往往涉及国家宏观战略部署或社会重大事件，如特大安全事故等。

在时空分布上，由表4可知，2011—2018年80个获奖项目中，只有两年有外部压力触发型，即2012年和2014年，每年数量为1个，其他年份均未涉及，并且8年以来的总数量占比约为2.5%，在四种类型中占比最低，从而也印证了现实中外部压力触发型的数量并不是很多的事实。由图2和相关资料可知，上述两个获奖项目分别为2012年“贵州省遵义市委组织部：服务型党组织创建的探索与实践”和2014年“西藏自治区：平安西藏社会治理综合机制”。

（二）内外合力强化型

内外合力强化型是指社会治理创新主体在内生动力与外部压力共同主导作用下所开展创新的一种生成模式类型，主要表现为“强内生动力—强外部压力”的特征。虽然该类型并不侧重单一的内生动力或外部压力的主导作用，但依照作用时间次序可以划分为两条路径：一是“内生动力—外部压力”路径，即创新主体在内生动力作用下率先提出创新思路或开展预创新，在此基础上结合外部压力共同催生了社会治理创新；二是“外部压力—内生动力”路径，即创新主体在外部压力先导与内生动力后发共同作用下所形成的社会治理创新。值得注意的是，“外部压力—内生动力”路径需要与外部压力触发型相区分，虽然两者都强调外部压力的推动作用，但是后者的创新主体往往处于一种紧急状态，更加注重创新的时效性，而前者的创新主体则相对处于一种平缓状态。无论何种路径，内外合力强化型的社会治理创新都必然是内生动力与外部压力双重要素主导作用的结果。

在时空分布上，由表4可知，内外合力强化型的数量每年至少为1个，总数量共计24个，占比为30%，在四种类型中位居第二，是一种较为常见的社会治理创新生成模式。从图2可知，该类型主要发生于浙江省，数量为10个，约占该类型总数量的一半，其余省份或直辖市数量则与之相差较大。结合项目资料进一步分析可知，该类型两条路径情况如下：在“内生动力—外部压力”路径上，共涉及3个创新项目，即2013年“浙江省德清县：‘百姓设奖奖百姓’，建设群体性精神文明”、2016年“浙江省民政厅：‘乡贤参事会协商文化村治模式’”和2018年“江苏省溧阳市：村村设立‘百姓议事堂’”，该路径数量较少且集中于江浙地区，这主要是因为该地区非政府力量参与社会治理的意识较强，活跃程度相对较高；在“外部压力—内生动力”路径上，该路径数量共计21个，包括2011年“浙江省德清县：城乡生活垃圾处理一体化工程”、2015年“山西省天镇县：打造‘天镇保姆’家政品牌”和2018年“广东省深圳市龙岗区宝龙街道：‘忠哥调解室’”等创新项目。由此可知，以创新主体来看，前者往往是非政府组织或公民个人等创新主体的内生动力要素，加之党政部门外部压力要素综合作用的结果，从而使小规模或非正式的预创新有可拓展与升值的空间；而后者内外要素所涉及创新主体的适用范围较广，总体数量也相对较多。

（三）创新氛围感召型

创新氛围感召型是指社会治理创新主体因受到创新氛围的感召而进行创新的一种生成模式类型，主要表现为“弱内生动力—弱外部压力”的特征。相较其他类型，该类型内生动力与外部压力两大要素的作用力度不明显，故创新主体主动或被动进行社会治理创新的意愿不是很强烈。但随着某一社会治理创新项目被逐渐认可与采用或者由于在地理区位上毗邻某一社会治理创新项目的原发地，这时就容易形成一种创新学习与互动的氛围，从而驱使创新主体进行社会治理创新，开展或原创或引进或改进等形式多样化的创新。虽然该类型社会治理创新主体最开始往往处于一种“观望”的状态，创新的目标与任务也不是很明晰，但这种萌芽状态的创新也是社会治理创新的重要类型之一，蕴含着有待进一步挖掘的无限能量，不应被有意或无意忽略。

在时空分布上，由表4可知，2011—2018年80个获奖项目中，该类型社会治理创新项目共计3个，占比约为3.8%，在所有类型中排名第三，与前两名类型总数量相差悬殊。由图2和相关资料可知，这3个获奖项目分别为2012年“山西省高平市：‘平安互助大喇叭’工程在农村全覆盖”、2012年“内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区：创建‘数字东胜’，探索城市管理和社会管理创新共赢新模式”和2013年“海南省政府政务服务中心：推行网上招投标和计算机辅助评标，创新招投标管理模式”。虽然上述创新主体并不是最早开展相关创新项目的，但是在创新氛围推动作用下结合自身情境生成了独有的社会治理创新项目，取得了良好的创新效果，足以表明该类型的社会治理创新也是不可或缺的，并且随着信息革命的深入推进，创新主体感知与获取信息的能力日益增强，社会治理创新氛围也会日趋浓厚。

（四）内部生态完善型

内部生态完善型是指社会治理创新主体为了改善内部困境或寻求自身优化而自发进行创新的一种生成模式类型，主要表现为“强内生动力—弱外部压力”的特征，侧重内生动力要素的决定性作用，与上述三种类型相比，该类型更能体现社会治理创新的自主化水平，从一定程度上来说，内部生态完善型的数量越多，社会治理创新的自主化水平越高。具体来看，内部困境是指社会治理创新主体因处于一种波动或停滞状态而不得不以创新来突破目前的瓶颈，主要包括职责不清和资源匮乏两个制约因素，而自身优化则是社会治理创新主体在稳定态势下主动谋求发展和与时俱进所进行的创新，主要体现在服务升级、技术改进、制度完善和理念强化等四个方面。

在时间分布上，由表4可知，除2012年和2015年之外，每年内部生态完善型获奖数量均在半数及以上，并且8年间的总数量最多，共计51个，占比约为64%，这表明社会治理创新更多表现为一种自发式创新。但通过进一步分析可知，这种自发式创新大部分是由党委或政府所推动，相较于这两类创新主体，企事业单位、社会组织、基层群众性自治组织和公民个人等创新主体的占比均较低，这表明目前中国情境下的社会参与力量仍比较薄弱。在空间分布上，由图2和相关资料可知，浙江省获奖数量排名第一，共计17个，遥遥领先其他省份或直辖市，其次为广东省，共计6个。值得注意的是，处于西部地区的四川省排名第三，数量为5个。究其原因，四川省之所以能够形成较多的创新项目，主要得益于近些年四川省不断探索建立规范的社会治理运转机制，故当地是否具备一个良好的制度环境对社会治理创新尤为关键。由此可知，虽然东部地区数量（38个）最多，但中西部地区均有分布，西部地区（10个）数量甚至超过中部地区（3个），打破传统意义上“东部地区>中部地区>西部地区”的认知格局，这意味着社会治理创新并非仅仅依赖经济发展水平，而是当地具体制度环境、创新资源和治理意识等多种因素综合作用的结果。

六、结语

本研究首先通过梳理社会治理创新相关文献，发现已有研究主要集中于基本内涵、具体问题和实现路径等方面，而对如何生成以及生成模式的研究相对较少；其次，确定研究方法与资料来源，即采用扎根理论，选择2011—2018年80个“中国十大社会治理创新”获奖项目作为研究样本，通过相关网络资料、学术成果、书籍、报纸、杂志及档案文件等途径收集资料，并借助NVIVO 12定性研究软件对资料进行分析；再次，进行资料编码与模型构建，依据扎根理论，遵循三级编码过程并进行理论饱和度检验，发现社会治理创新的生成是内生动力和外部压力耦合作用的结果，其主要的生成模式则包括外部压力触发型、内外合力强化型、创新氛围感召型和内部生态完善型四种类型；最后，结合获奖项目资料，对社会治理创新生成模式每种类型作用方式及时空分布进行深入剖析，在所涉及的社会治理创新主体中，目前政府依旧占据主导地位。上述研究在一定程度上弥补了现有研究较少直接关注社会治理创新生成逻辑及模式的不足，有利于推动社会治理创新相关理论的发展。此外，基于多案例实证研究，对社会治理创新实践进行整体性探析，有助于更好地理解新时代背景下中国社会治理创新生成的内在机理。