立法过程中的政法互动——以“共同富裕” 立法为例

邵六益

内容提要： 共同富裕不仅需要在政策上予以肯定， 更要贯彻在法治的全过程中。 “共同富裕” 目前已经进入判决书中， 但由于中国的司法过程无法进行法律解释， 法官对共同富裕的援引仅仅具有修辞的效果， 无法真正影响裁判的结果， 因此探讨共同富裕的法治保障首先要从立法领域展开， 通过立法、 修法等过程将共同富裕从政策转变为切实可行的法律规定。 本文以2021 年来的立法为分析对象， 关注作为政策话语的共同富裕如何进入立法之中， 进而揭示出政策与立法的互动关系： 一方面， 共同富裕是立法规划中的重要选题， 也是立法准备中的重要考虑因素， 无论在中央法规还是在地方法规层面， 共同富裕都密集进入各种法律文本之中； 另一方面， 立法在吸纳共同富裕的政策话语时， 不是毫无选择的简单复制， 而是经过了法律语言的加工和再创造。 法律文本中共同富裕的含义被重新界定，由此在政策与法律之间维持了一种政法互动， 这种互动也是中国特色社会主义政法体制的重要组成部分。

在中国特色社会主义政法体制中， 政治因素会以各种方式与法治互动， 政治对法律的影响一般体现为党对法治的领导， 法学界对此也有越来越多的研究。 在法治的各个环节中， 司法经常被认为是技艺理性的过程， 因此司法面临的政治影响在学术上遭遇各种质疑， 也是众多学者关注的焦点，如司法裁判中政法委的地位和功能是司法制度研究的敏感和热点问题。①刘忠教授的相关研究值得关注， 如刘忠： 《政法委的构成与运作》， 载 《环球法律评论》 2017 年第3 期。相较之下， 立法涉及对不特定人的权利的分配， 本身就是一种政治决断， 而不仅仅是中立的技艺理性， 是将党的意志转换为国家意志的重要过程， 因此， 党对立法工作的领导和政治影响通常被认为是理所当然的， 也就没有太多的学术争议， 就像有学者在劳动法领域中发现的那样， “法律的尽头是政策”。②参见阎天： 《知向谁边——法律与政策之间的劳动关系》， 中国民主法制出版社2022 年版。笔者曾经以人大立法为例， 从政治哲学中的代表理论同质性命题切入， 分析党为何要加强对立法工作的领导；③参见邵六益： 《党为何要领导立法——以人大立法为例》， 载 《毛泽东邓小平理论研究》 2021 年第7 期。也有学者从组织史的角度分析近些年来党领导立法的实践。④参见赵一单： 《党领导立法的组织演变》， 载 《环球法律评论》 2021 年第6 期。对党领导立法的研究， 除了政治理论上或组织上的宏观分析外， 更需要对党领导法治过程的细致分析， 法治过程中的政法互动不仅包括了单向的政治对法律的影响或决定， 也包括了法律对政治的吸纳、 改造与限定。⑤这种互动关系在司法中被越来越多的人意识到， 如笔者曾以审委会与合议庭的互动机制为框架， 分析了政治考虑如何借助审委会与合议庭的互动机制进入到司法裁判之中， 借助审委会与合议庭的多轮互动机制揭示了司法过程中的政法互动。 参见邵六益： 《审委会与合议庭： 司法判决中的隐匿对话》， 载 《中外法学》 2019 年第3 期。对这种互动关系的揭示需要借助对具体问题的分析， 本文以共同富裕的立法实践为例， 揭示这一政法互动过程。 文章标题中的“政法互动” 指的是政治与法律互动， 这是政法体制的重要内涵， 接近于笔者在分析中国法官如何思考时使用的“隐匿对话” 概念。⑥黄文艺教授将 “政法互动” 作为政法体制的重要内容。 参见黄文艺、 邱滨泽： 《论中国古典政法传统》， 载 《中外法学》2022 年第1 期。

一、 本文的研究主题与进路

本文以共同富裕的立法实践为分析对象。 对此需要说明的是： 第一， 为什么要研究共同富裕？第二， 为什么从立法而不是从执法或司法的过程去分析？ 共同富裕的重要性是不言而喻的， 改革开放四十多年的高速增长缔造了世界第二大经济体， 但贫富分化、 社会内卷也越来越严重。 自从官方密集提出共同富裕议题后， 它就迅速成为学术界的热门话题， 引发了广泛的关注； 目前大多数研究都是从马克思主义、 党史、 经济学的角度切入的。⑦沈斐： 《“美好生活” 与 “共同富裕” 的新时代内涵》， 载 《毛泽东邓小平理论研究》 2018 年第1 期； 刘培林等： 《共同富裕的内涵、 实现路径与测度方法》， 载 《管理世界》 2021 年第8 期。共同富裕研究必须要有法学的视角， 已有少数法学研究者进行了这样的尝试， 如张文显教授将高质量发展下共同富裕建设， 视为中国式法理学发展的时代意涵；⑧参见张文显： 《论中国式法治现代化新道路》， 载 《中国法学》 2022 年第1 期。张翔教授从宪法教义学的角度出发， 将共同富裕解读为中国宪法社会主义原则的核心要义；⑨参见张翔： 《“共同富裕” 作为宪法社会主义原则的规范内涵》， 载 《法律科学》 2021 年第6 期。阎天认为提倡劳动精神、 强化按劳分配， 是破解收入差异过大、 推动共同富裕的重要切入点， 进而从高质量发展理念中的共享概念出发， 重新赋予按劳分配以新时代的意涵。⑩参见阎天： 《宪法按劳分配规范的当代意涵》， 载 《法学评论》 2021 年第6 期。

西方的情况表明， 建立在私有财产、 契约自由之上的自由主义法治不仅无助于共同富裕， 更是以法治的方式固化了资本的逻辑， 成为一种资本的编码。⑪See Katharina Pistor, The Code of Capital: How the Law Creates Wealth and Inequality, Princeton University Press, 2019.笔者发现刘星教授在十几年前的一部文集以 “有产阶级的法律” 为名， 从马克思主义的角度对美国法律的阶级本质进行了分析。 参见刘星： 《有产阶级的法律》， 北京大学出版社2007 年版。这启示我们在讨论中国的共同富裕之法治保障的时候， 必须要有意识地观察到法治与共同富裕之间的张力， 从而超越法教义学的平面化解读， 从政法研究的角度揭示共同富裕的深层多维度逻辑。 在政治理论上厘清了共同富裕的逻辑之后， 接下来就需要从法治实践中去关注共同富裕的保障问题， 本文则主张回到立法角度， 关注立法中的共同富裕问题。 为什么本文要从立法而非司法的角度关注共同富裕问题？ 一个最为直接的原因是， 在立法未作出规定之前， 司法在推动共同富裕的实施中的作用是有限的， 这一点可以从现有裁判文书对共同富裕的援引和适用中看出来。

笔者在裁判文书网中以“共同富裕” 为关键词进行全文检索发现， 在2021 和2022 年间， 包含“共同富裕” 的裁判文书总共有52 份， 其中2022 年2 份， 2021 年50 份； 扣除2020 年判决、 2021年发布的外， 还有40 多份。⑫访问搜索时间截止到2022 年3 月23 日。对这些裁判文书逐个研读后发现， 大部分裁判文书所援引的共同富裕是作为日常表述而出现的， 如判决书提及的家庭成员或邻里间的共同富裕，⑬辽宁省丹东市中级人民法院 （2021） 辽06 民再20 号民事判决书， 河南省郸城县人民法院 （2021） 豫1625 民初5762 号民事判决书， 云南省普洱市中级人民法院 （2021） 云08 民终125 号民事判决书。以及农村村民小组内部报告或村民代表同意书中提到共同富裕。⑭四川省成都市青白区人民法院 （2021） 川0113 民初3192 号民事判决书， 辽宁省沈阳市中级人民法院 （2021） 辽01 民终266 号民事判决书。另外， 在辽宁本溪的系列裁判中， 一审法院对建国初期农业生产合作社目标的界定， “要逐步地用生产资料的劳动群众集体所有制代替生产资料的私人所有制， 逐步地用大规模的、 机械化的生产代替小生产， 使农业高度地发展起来， 使全体农民共同富裕起来， 使社会对于农产品的不断增长的需要得到满足”。⑮辽宁省本溪市中级人民法院 （2021） 辽05 民终1431 号民事裁定书等。某些判决书中提及浙江共同富裕示范区，⑯浙江省云和县人民法院 （2021） 浙1125 民初1357 号民事判决书。还有的判决书因为国家文件而提及共同富裕， 如有法院援引 《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》 （国办发 〔2015〕 79 号） 中的 “共同富裕”。⑰天津市第一中级人民法院 （2021） 津01 行终25 号行政裁定书。由此我们也可以发现， 尽管在党和国家的政策维度上已经大量使用共同富裕的概念， 但是在法治实践中其影响还有待加强。

在这些裁判文书中， 只有少量几份裁判文书中的 “共同富裕” 论述与本文关注的主题直接相关。 即便是提及到与本文主题相关的 “共同富裕”， 也更像是一种表态或修辞， 依旧没有对法院的说理或最终的判决产生实质的影响。

鉴于中国的司法权定位， 法官无法在裁判中进行法律解释而只能适用法律， 因此， 如果共同富裕没有进入立法之中而仅仅停留在政策的维度上， 在未来的司法实践中也很难期待其发挥更大的作用。 也正因为如此， 如果希望共同富裕能够真正影响法治进程， 必须将视角从司法转向立法， 只有立法这种分配利益的决断过程才有可能将共同富裕纳入到实践之中。

二、 作为立法动因的共同富裕

在当前中国的法治实践中， 政治话语能够以政策的方式进入立法实践， 典型的如社会主义核心价值观的入法。 党的十九大以来中央对此出台多份文件， 如《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》 《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》 等， 使得社会主义核心价值观入法有着比较成熟的机制， 学术界对此也有着较多的研究。⑱有学者认为社会主义核心价值观是国家认同之价值濡化的重要组成部分， 并从解读宪法的角度发掘出这一价值濡化的制度载体。 参见丁轶： 《论国家认同的价值濡化： 一个宪法功能视角》， 载 《地方立法研究》 2022 年第2 期。社会主义核心价值观与法律的关系， 有着比较清晰的理论框架予以回答， 如法律与道德的关系能够成为这一研究的基本框架；⑲杨知文： 《把社会主义核心价值观融入指导性案例的理据和方法》， 载《中共中央党校（国家行政学院） 学报》 2021 年第6 期。鉴于社会主义核心价值观的包容性， 以及12 个核心价值能够在相应的法条中找到对应， 容易产生司法的效果， 因此有不少研究从司法的角度切入。⑳于洋： 《论社会主义核心价值观的司法适用》， 载 《法学》 2019 年第5 期； 韩振文： 《论社会主义核心价值观融入乡村司法的方法与载体》， 载 《法治社会》 2019 年第5 期。相较之下， 共同富裕的政策意味更为明显， 更为重要的是， 就如笔者在此前的研究中已经指出的那样， 作为社会主义本质要求的共同富裕， 与自由主义的法治理念之间是存在张力和冲突的。 从当前围绕共同富裕的很多社会讨论来看， 大家对共同富裕该如何推进存在许多争论， 此争论涉及一些价值判断问题， 无法在中国的司法过程中回应，而只能借助立法过程的分析去揭示这一过程中的政法互动。

共同富裕是一个具有中国特色的话语， 当然， 这种对平等的主张并非简单来自传统中国的均贫富的设想， 而是来自中国共产党领导的社会主义革命与建设。 改革开放后， 邓小平对共同富裕论述更是今天我们讨论共同富裕的重要理论资源。㉑参见龚云： 《论邓小平共同富裕理论》， 载 《马克思主义研究》 2012 年第1 期。党的十八大之后这个概念进一步清晰且重要起来。习近平总书记在2012 年11 月17 日主持十八届中央政治局第一次集体学习时就曾指出， 共同富裕是中国特色社会主义的根本原则， 必须使发展成果更多更公平惠及全体人民。 特别是党的十九大明确新时代社会主要矛盾已经转变为人民对美好生活的向往同发展不平衡不均衡之间的矛盾后， 共同富裕成为回应新时代社会主要矛盾变化的重要举措。 党的十九大报告6 次提及 “共同富裕”， 在明确了进入新时代社会主要矛盾的变化之后指出， “这个新时代……是全国各族人民团结奋斗、 不断创造美好生活、 逐步实现全体人民共同富裕的时代”。㉒习近平： 《决胜全面小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载 《人民日报》 2017 年10 月28 日第1 版。2021 年8 月17 日， 习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调， 共同富裕是社会主义的本质要求， 是中国式现代化的重要特征， 需要坚持以人民为中心的发展思想， 在高质量发展中促进共同富裕。㉓参见 《在高质量发展中促进共同富裕 统筹做好重大金融风险防范化解工作》， 载 《人民日报》 2021 年8 月18 日第1 版。此后共同富裕在学术和社会讨论中的热度迅速攀升， 本文在分析中对材料的选取以2021—2022 年这样一个比较短的时间范围为限也是出于这个考虑。 共同富裕在党和国家的话语体系中长期存在， 党的十九大以来被更多人关注，中央所推动的全面脱贫也在很大程度上印证了共同富裕实践。 本文更为关注的是中央财经委员会第十次会议上习近平总书记的讲话， 实际上正是从这个时候开始， 共同富裕才频繁进入各种话语。

对共同富裕的强调， 在某种意义上可以被理解成改革开放以来的一次重大的政策调整。 改革开放后， 国家推动共同富裕的政策是鼓励一部分人通过诚实劳动、 合法经营先富起来， 先富带后富，最终实现共同富裕； 此后相当长的时间里， 国家政策的重心在前者， 即鼓励一部分人先富起来， 这带来了中国经济的巨大发展， 造就全球第二大经济体， 也培育了广大的中产阶级阶层； 但与此同时， 中国的社会分层和贫富分化也在加剧。 《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》 指出： “改革开放以后， 党扭住经济建设这个中心， 领导人民埋头苦干， 创造出经济快速发展奇迹， 国家经济实力大幅跃升。 同时， 由于一些地方和部门存在片面追求速度规模、 发展方式粗放等问题， 加上国际金融危机后世界经济持续低迷影响， 经济结构性体制性矛盾不断积累， 发展不平衡、 不协调、 不可持续问题十分突出。” 正因如此， 党的十九大报告将社会的不充分不平衡发展定为新时代中国社会的主要矛盾， 并据此重新定位国家的大政方针， 从邓小平关于共同富裕提法的前半段转移到下半段， 即从关注一部分先富起来， 转移到关注共同富裕。

从新中国成立之初的经济建设实践， 到改革开放之初强调一部分人先富起来， 再到新时代强调共同富裕， 并不意味着路线上的调整。 在路线、 方针、 政策的话语体系下， 路线或道路具有更高的概括性， 在现代中国就只能是社会主义道路； 方针指的是国家道路贯彻到某一个领域中的原则和价值导向， 如共同富裕建设； 方针再进一步具体落实为政策。㉔关于路线、 方针、 政策的区别， 可参见强世功： 《中央治港方针的历史原意与规范意涵——重温邓小平关于 “一国两制” 方针的重要论述》， 载 《港澳研究》 2020 年第2 期。本文将共同富裕的入法过程概括为政策与法律的关系， 其实是以粗略意义上来说的， 准确地说， 共同富裕是国家在经济社会建设层面上的一种新的价值导向， 更接近于官方话语体系中的方针。 从方针进入到法律之中一般还会经过更为具体的政策作为中介， 在中国的政治法律实践中， 党和国家的规划起到了这样的作用， 如党和国家在某个时期的规划、 某个年度的立法计划等等。 在2020 年10 月中共十九届五次会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》 中， 共同富裕既是远景目标、 也是基本原则， 还是社会建设的具体要求； 根据该建议， 国务院制定了《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要（草案）》 （以下简称 《纲要》）； 2021 年十三届全国人大四次会议表决通过该《纲要》， 使其成为正式的国家法律文件， 具有法律效力。

三、 中央法规中的“共同富裕”

在中国的政治体制中， 党和国家制定的“五年规划” 具有非常高的效力， 属于一定时期内国家的行动纲领。 共同富裕是“十四五” 规划的关键词之一， 但是从“十四五” 规划进入到具体的立法之中， 还需要经过立法规划——如下文将要论述的全国人大常委会2021 年度立法工作计划、 浙江省人民政府2022 年的立法工作计划， 最后落实到法律文本中来。 本文收集立法素材使用的是北大法宝数据库， 在其 “法律法规” 数据库中以 “共同富裕” 为关键词全文中搜索2021 年以来的法律法规， 得到结果如下： “中央法规” 110 件， 其中法律9 件， 行政法规14 件， 司法解释5 件， 部门规章59 件， 党内法规制度14 件， 团体规定7 件， 行业规定2 件； “地方法规” 880 件， 其中地方性法规22 件， 地方政府规章1 件， 地方规范性文件274 件， 地方司法文件2 件， 地方工作文件581件。㉕访问搜索时间截止到2022 年3 月25 日。由于北大法宝数据库自身的选取标准， 搜索命中的不少法律法规并不是严格意义上的法律，如 “中央法规” 类的9 件法律并非我们通常理解的由全国人大或其常委会制定的规范性法律文件，其中8 件是国家层面的工作文件， 如第十三届全国人民代表大会第五次会议关于政府工作报告的决议、 第十三届全国人民代表大会第五次会议审议通过“十四五” 规划的决议等， 真正算作严格意义上法律的是2021 年4 月发布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》 （以下简称《乡村振兴促进法》）。

这些立法材料大体上可以分为三类： 第一类为严格意义上的法律， 包括中央和地方法规， 如全国人大及其常委会制定的法律、 国务院制定的行政法规、 国务院部委制定的部门规章， 以及地方性法规、 地方政府规章等等； 第二类为立法文件， 如全国人大的立法计划、 地方的立法工作文件； 第三类为政府文件， 与立法没有直接关系， 如前面所说的提及共同富裕的政府工作报告等。 本文重点关注的是第一类， 即通常所说的严格意义上的法律， 且在中央法规中限于对23 件法律、 行政法规的分析， 只有在必要时触及部门规章； 对地方性的法规限于22 件地方性法规， 地方政府规章也仅仅在需要时触及。

在23 件中央法规中， 根据所涉及主题的不同， 本文将之初步分为国家决策、 立法规划、 乡村振兴、 区域协调发展、 劳动与社会保障五类， 具体的情形详见表1。 这些中央法规在何种情形下使用共同富裕？

第一， 在北大法宝的筛选标准下， 全国人大的决议、 国务院的意见都被归入中央法规的类别。在笔者搜索到的9 件提及共同富裕的中央法规中， 都是与国家政策有直接关系的， 典型的是与“十四五” 规划有关的几件立法， 如2021 年3 月11 日第十三届全国人民代表大会第四次会议批准的“十四五” 规划和2035 年远景目标纲要， 分别在遵循的原则 （“坚持共同富裕方向”）、 远景目标（“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”）、 主要目标 （“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”）、 区域协调发展战略（“浙江高质量发展建设共同富裕示范区”）、 民生福祉建设（“制定促进共同富裕行动纲要”）、 优化收入分配结构 （“更加积极有为地促进共同富裕”） 中6 次提及 “共同富裕”。 在这份立法文件中， 共同富裕是一种全方位的要求， 只不过这份立法文件的效力对象是国家机构， 更多指向党和国家机构的行为， 其共同富裕表述对个人没有直接的约束力。

表1： 中央法规中涉及共同富裕立法统计 （截止2022 年3 月25 日）

第二， 全国人大常委会在2021 年的立法工作计划中对共同富裕的提及： “围绕健全多层次社会保障体系， 扎实推动共同富裕， 修改妇女权益保障法， 制定法律援助法、 社会救助法等。” 在地方层面上， 共同富裕示范区的浙江省也发布了《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省人民政府2022年立法工作计划的通知》 （浙政办函〔2022〕 5 号）， 在总体要求中提到 “……为我省高质量发展建设共同富裕示范区提供更加有力的法治保障”。 在这份立法工作计划中， 共同富裕问题位于社会保障体系的层面上， 专门涉及了妇女权益保护、 法律援助、 社会救助等议题。 下文我们将具体观察共同富裕的立法实况， 由此也可以比较立法规划与实际立法的区别。 浙江省的立法规划中并没有对共同富裕的领域做限定， 而是从整体上来表述的。

第三， 乡村振兴是共同富裕立法的重点。 乡村振兴问题契合了共同富裕的一个重要语境， 不平衡发展中的一个重要方面就是城乡发展的差距， 扎实推进共同富裕也是对农民进行倾斜保护的重要目标。㉖参见刘同君： 《论农民权利倾斜保护的价值目标》， 载 《法学》 2022 年第2 期。《乡村振兴促进法》 将共同富裕作为该法各项原则的终极目标， 其第四条规定： “全面实施乡村振兴战略， 应当坚持中国共产党的领导， 贯彻创新、 协调、 绿色、 开放、 共享的新发展理念，走中国特色社会主义乡村振兴道路， 促进共同富裕， 遵循以下原则……” 经过研读会发现， 共同富裕从政策层面落实到正式的法律时， 依旧停留在法律原则的层面上。 法理学的常识告诉我们， 在司法过程中法律原则仅仅在穷尽法律规则的时候才能适用。 共同富裕立法中对乡村议题的侧重， 也能够从地方层面的立法中看出来， 下文还将详述。

第四， 在区域协调发展的6 件立法中， 涉及交通扶贫、 对革命老区的重点扶持等等。 如《国务院关于财政交通运输资金分配和使用情况的报告》 指出， 要通过加大对中西部地区交通运输领域投入， 特别是对革命老区、 民族地区、 边疆地区、 欠发达地区交通运输基础设施建设补助标准， 以推动共同富裕。 在改革开放以来的经济发展中， 交通的重要性不言而喻， “要想富先修路” 是几乎所有的欠发达地区都面临的选择。 我国各省市高速公路里程与密度差距非常大， 加大对老少边穷地区的交通投入， 便是为了解决各地区财政差异过大所带来的交通状况的天壤之别， 实际上交通扶贫也是我国重要的扶贫措施。㉗樊桦： 《中国交通扶贫： 回顾与展望》， 载 《宏观经济管理》 2004 年第6 期。

第五， 在劳动与社会保障领域的5 件立法中， 涉及就业、 医疗保障等主题。 共同富裕不仅涉及对城乡差别的缩小， 不平衡发展也体现在其他方面， 如《国务院办公厅关于印发“十四五” 城乡社区服务体系建设规划的通知》 （国办发〔2021〕 56 号） 提出， “必须走共同富裕道路， 保障特殊困难群体平等享受有关基本公共服务， 彰显公平正义”。 对特殊困难群体的保护也体现出社会主义的优越性， 这更直接体现在《国务院关于印发“十四五” 残疾人保障和发展规划的通知》 对残疾人的保障之中。 在城乡差别中， 导致农民生活困难的原因无外乎没有稳定的收入、 遭遇重大疾病没有国家保障， “因病致贫” “因病返贫” 现象在某些地方很突出。 在近些年来推动的农村合作医疗的基础上， 《国务院办公厅关于健全重特大疾病医疗保险和救助制度的意见》 将救助对象扩大到 “医疗救助公平覆盖医疗费用负担较重的困难职工和城乡居民， 根据救助对象类别实施分类救助”， 将农村居民涵盖进来， 从而有助于防止因病返贫， 助力共同富裕。 总的来说， 中央法规中的共同富裕更多存在于一些国家决策中， 很多法律或者国家决策已经在很多地方有助于共同富裕的实践； 而更好体现共同富裕的立法， 则是一些具体的地方法规。

四、 地方性法规中的“共同富裕”

从前面的数据搜集情况可知， 很多地方法规涉及了共同富裕。 在北大法宝数据库的筛选标准中， 对地方法规的标准较为宽松， 因此， 274 件“地方规范性文件” 中就包含了 《绍兴市越城区人民政府办公室关于印发 〈越城区2022 年 “三改一拆” 及 “无违建” 创建专项行动方案〉 的通知》《中国人民银行、 中国银行保险监督管理委员会、 中国证券监督管理委员会等关于金融支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》 等过于细节的文件， 在581 件“地方工作文件” 中所涉及的细节性的文件就更多了。 因此， 本文必须对此处分析的地方法律做一下限定。 本文这里所说的“地方性法规” 特指《立法法》 第七十二条规定的省、 自治区、 直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会所制定的地方法规， 本文重点关注22 件地方性法规。 尽管这一样本量不大， 但是却最有代表性， 能够代表地方在立法过程中援引共同富裕的真实情况。 其基本的情况可见表2。

表2： 地方法规中涉及共同富裕立法统计 （截止2022 年3 月25 日）

在北大法宝数据库命中的22 件地方性法规中， 涉及的主题更为丰富。 除了我们在中央法规层面中看到主题外， 还涉及性别平等、 民族平等、 非公有制经济三类； 与此同时， 在涉及乡村振兴、区域协调发展方面， 地方立法也多有推进。

第一， 大量地方性法规涉及乡村振兴主题， 占据了22 件立法的一半。 为什么乡村振兴成为最重要的议题？ 全面建成小康社会是近年来党和国家的核心工作， 党的十八大提出“全面建成小康社会”、 党的十九大提出 “决胜全面建成小康社会”， 再到2021 年建党百年时全面建成小康社会， 历史性地解决了绝对贫困问题。 在消除绝对贫困的过程中， 农村的全面脱贫处于最重要的地位， 城乡差别一直以来就是国家最重要的经济差别， 在全面脱贫伟大斗争中乡村脱贫是实现共同富裕的重中之重， 因此在近两年的共同富裕立法中， 乡村振兴主题处于重要地位。 实际上， 进入新世纪以来国家连续多年的一号文件都以“三农” 为主题， 学术界对此也多有阐述。㉘如陈文胜： 《中央一号文件的 “三农” 政策变迁与未来趋向》， 载 《农村经济》 2017 年第8 期。

与国家层面的《乡村振兴法》 一致， 各地的乡村振兴条例基本上也是在立法原则部分涉及共同富裕。 如 《浙江省乡村振兴促进条例》 总则第三条规定： “全面实施乡村振兴战略， 应当坚持中国共产党的领导， 按照产业兴旺、 生态宜居、 乡风文明、 治理有效、 生活富裕的总要求， 贯彻创新、协调、 绿色、 开放、 共享的新发展理念， 统筹解决地区差距、 城乡差距、 收入差距， 推动高质量发展建设共同富裕示范区。 促进乡村振兴， 推动高质量创建乡村振兴示范省， 应当坚持农业农村优先发展， 坚持农民主体地位， 坚持人与自然和谐共生， 坚持改革创新， 坚持因地制宜、 规划先行、 循序渐进。” 《河南省乡村振兴促进条例》 总则第四条规定： “促进乡村振兴应当坚持农业农村优先发展， 坚持农民主体地位， 坚持人与自然和谐共生， 坚持改革创新， 坚持因地制宜、 规划先行、 循序渐进， 采取措施促进乡村产业振兴、 人才振兴、 文化振兴、 生态振兴、 组织振兴， 推动城乡融合发展， 促进农民农村共同富裕。” 《四川省乡村振兴促进条例》 总则第四条规定： “全面实施乡村振兴战略， 应当坚持中国共产党的领导， 贯彻创新、 协调、 绿色、 开放、 共享的新发展理念， 走中国特色社会主义乡村振兴道路， 促进共同富裕， 遵循以下原则……” 这些规定与国家的 《乡村振兴法》第四条的规定相比， 除了浙江使用的是“共同富裕示范区” 的专有术语外， 河南、 四川的条例都是将共同富裕作为实施乡村振兴战略的目标。 也有省份在立法目的中规定共同富裕， 如《福建省乡村振兴条例》 第一条规定： “为了全面实施乡村振兴战略， 加快农业农村现代化， 在高质量发展中促进共同富裕， 根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》 等有关法律、 行政法规， 结合本省实际， 制定本条例。” 不管是在立法目的还是在基本原则中规定， 其功能是相似的， 都是从宏观上确定共同富裕的价值。 另外， 有些地方性法规标题中没有乡村， 但也是涉及乡村振兴和城乡一体发展的， 如2021 年修订的《宁波市志愿服务条例》 规定： “鼓励和支持城区志愿服务组织、 志愿服务团队赴乡村开展志愿服务， 推动志愿服务融入乡村振兴， 促进共同富裕。”

需要指出的是， 乡村振兴主题的地方性法律并非在2021 年后才开始提及共同富裕。 如2016 年制定的《河北省农村扶贫开发条例》 第三条规定： “农村扶贫开发应当贯彻精准扶贫、 精准脱贫的基本方略， 遵循因地制宜、 分类指导、 注重实效、 协调发展的原则， 坚持与农业现代化建设、 生态文明建设、 新型城镇化建设和美丽乡村建设相结合， 发挥扶贫对象主体作用， 构建政府、 社会、 市场协同推进的工作机制， 巩固脱贫成果。 农村扶贫开发应当与经济社会发展同步， 实现共同富裕。”

第二， 共同富裕作为推进民族平等的政策资源。 如 《浙江省景宁畲族自治县自治条例 （2021修正）》 《景宁畲族自治县人民代表大会关于修改 〈浙江省景宁畲族自治县自治条例〉 的决定（2021）》 《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》。 筑牢中华民族共同体意识是近些年最为重要的宪制问题之一， 推动民族平等、 民族团结、 各民族共同繁荣的民族关系， 需要建立在经济基础之上；政治上的国家认同、 法律上的宪制建构， 都需要建立在社会经济层面的和谐发展基础上。 民族学研究者指出， 当前民族工作中所遇到问题是市场经济引发的社会分化在民族关系中的反映， 从本质上来说是由发展不平衡导致的；㉙参见杨圣敏： 《对如何处理好当前民族关系问题的一点看法》， 载 《社会科学战线》 2013 年第7 期。有学者在对云南少数民族群体的实证研究中指出， 经济水平与少数民族的国家认同成正比例。㉚参见焦开山： 《新时代背景下云南少数民族群体的国家认同及其影响因素》， 载 《民族研究》 2019 年第4 期。在民族自治县的自治条例和某些单行条例中纳入共同富裕， 其实是为了助力构建中华民族大团结的民族关系， 为筑牢中华民族共同体奠定经济基础。

第三， 将共同富裕作为推进性别平等的理由。 在2022 年修订的 《广西壮族自治区人口和计划生育条例》 中， 总则第三条第二款规定： “人口和计划生育工作应当与发展经济、 推进共同富裕、建设文明幸福家庭以及增加妇女受教育和就业机会、 增进妇女健康、 提高妇女地位相结合。” 共同富裕是此次条例修改时吸纳的内容， 在该条例2014 年修订版、 2016 年修订版中都没有提及“共同富裕”。 这一修改在何种程度上有助于性别平等？ 在中国的劳动市场上， 女性遭遇歧视很大程度上是因为女性需要为家庭， 特别是为养育子女付出更多的精力。 该条例的最新修订主要涉及以下内容： 如全面贯彻三孩生育政策并删除不适应三孩生育政策的内容、 完善生育休假制度、 支持托育服务发展。 从这些内容来看， 该条例有助于将妇女从生育、 养育子女的负担中解放出来， 实现女性在接受教育、 就业等方面的实质平等， 推动更为平等的性别关系的建立。

第四， 《江苏省就业促进条例》 《上海市慈善条例》 涉及劳动与社会保障。 《江苏省就业促进条例》 总则第一条规定， “为了促进更加充分、 更高质量的就业， 推动经济发展与扩大就业相协调，推进共同富裕， 保障社会和谐稳定， 根据《中华人民共和国劳动法》 《中华人民共和国就业促进法》等法律、 行政法规， 结合本省实际， 制定本条例。” 从这一规定我们也能够发现， 就业本身是最大的权利， 社会舆论中特别关注的劳资关系并不是该条例的核心关切。 另外， 2021 年制定的《上海市慈善条例》 第三条第一款规定， “本市坚持以人民为中心的发展思想， 推动慈善事业健康发展， 动员全社会支持慈善、 参与慈善， 发挥第三次分配作用， 在高质量发展中促进共同富裕。”

第五， 非公有制企业的社会责任。 《温州市 “两个健康” 先行区建设促进条例》 第三十九条规定， “鼓励和引导非公有制经济组织、 非公有制经济人士主动融入高质量发展建设共同富裕示范区， 承担向上向善、 推动共同富裕的社会责任， 积极兴办社会公益实体、 参与公益慈善事业、 推进共建共享， 让高质量发展成果惠及广大人民群众。 对成绩显著的， 予以褒扬。”

第六， 《浙江省人民代表大会常务委员会关于网络虚假信息治理的决定》 《吉林省人大常委会关于推进第八个五年法治宣传教育的决议》 《浙江省标准化条例》 也提到了共同富裕。 这三个文件中对共同富裕的提及， 并没有太多的具体所指， 如 《浙江省标准化条例》 第一条规定： “为了加强标准化工作， 促进自主创新， 服务高质量发展、 高品质生活， 推动共同富裕。 根据《中华人民共和国标准化法》 和其他有关法律、 行政法规， 结合本省实际， 制定本条例。” 第十一条规定： “推进数字化改革、 推动共同富裕以及落实其他重大决策部署， 需要统一技术要求的， 省、 设区的市标准化主管部门和其他有关主管部门应当加快制定相关地方标准。” 《成都市美丽宜居公园城市建设条例》 第七十条规定： “市和区 （市） 县人民政府应当坚持共享互促， 提高居民收入水平， 促进共同富裕；深化党建引领城乡社区发展治理， 构建人人有责、 人人尽责、 人人享有的社会治理共同体； 健全现代化基础设施体系、 优质均衡公共服务体系、 全覆盖多层次社会保障体系……”

最后， 中央法规中有不少内容涉及区域协调发展， 而在地方法规中似乎没有涉及相关内容。 这主要是因为从国家层面来说， 区域的发展差异是一个非常直接的问题， 中国是一个政治经济文化发展不平衡的大国， 这一点是思考中国问题时必须考虑的， 时至今日， 发展不平衡依旧存在。 从地方层面来说， 这种差异没有国家层面上大， 即便有些省份的区域差异同样很大， 在中国的党政体制下， 一个行政区划内的地区经济发展差异， 更容易借助各种其他的手段来实现资源的分享和共同富裕， 立法仅仅是一种手段而已， 因此涉及共同富裕的地方立法中较少区域协调发展问题。㉛当笔者在4 月1 日再去北大法宝进行访问搜索时， 已经发现直接涉及区域协调发展的地方性法规： 《山西省人民代表大会常务委员会关于支持和保障山西中部城市群高质量发展的决定》。

五、 立法对共同富裕的重新构造

当共同富裕从政策演变为立法语言、 进入到中央和地方的法律文本之中时， 立法会对国家政策进行有选择性的吸收和改造， 这就体现为法律对政策的限制。 这一功能可以从中央、 地方两类法律文本吸收共同富裕时的差别看出来。 在国家层面上， 共同富裕毫无疑问是必须予以立法保障的， 但是， 中央层面上涉及共同富裕的立法大多数是一些国家文件， 较少涉及具体立法。 地方立法中有一些更为具体的表述， 但正因为此， 法律一旦制定出来就必然会产生直接的影响， 因此地方立法比较慎重， 将相关立法尽量限定在有可能实现的范围内。 本文仅仅以劳动者权益保护议题中的共同富裕立法进行说明。

在近期的许多社会讨论中， 996、 打工人、 互联网行业新一轮裁员潮等， 引起了广泛的关注。在社会主义初级阶段， 按劳分配是最重要的分配方式， 如何保护劳动收益率是探索共同富裕建设的关键所在——社会分化的最重要的原因是资本回报率大大高于劳动的回报率， 由此导致富者愈富、贫者愈贫。 从理论上来说， 保障劳动者的各项权利是实现劳动者主人翁地位、 实现共同富裕的最重要的手段。 有学者指出， “以劳动者为本位是以人民为中心的一项核心内涵， 推进共同富裕必须以尊重劳动、 尊重劳动者为制度变革的基本立场”，㉜陈明辉： 《以劳动者为本位——关于共同富裕的一条思考路径》， 载 《法治社会》 2022 年第3 期。尊重劳动、 劳动者权益保护是实现共同富裕的重要切入点。 在很多支持工人权益的研究者那里， 劳工权益也是最为重要的分析立场。 在中国的共同富裕立法中， 劳动者权益保护是非常重要的立法领域。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》 指出， “坚持居民收入增长和经济增长基本同步、 劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步， 持续提高低收入群体收入， 扩大中等收入群体， 更加积极有为地促进共同富裕”。 然而， 具体到立法过程中， 对劳动报酬率的提高等问题尚不是重点议题， 而是将保障就业作为实现共同富裕的最重要的切入点。 为什么有这种差异？ 具体立法在劳动问题上的有选择性的规定， 就体现了立法对政策的筛选和重新界定。

就中国的国情而言， 对民众来说最重要的还是拥有一份职业， 因此就需要在保障就业与提高劳动者权利之间寻求一种平衡。㉝就像笔者在此前的研究中也发现的那样， 在新中国成立之初， 为了论证给资本家劳动也是有助于社会主义建设的， 官方发展出革命的劳动伦理命题。 参见邵六益： 《社会主义主人翁的政治塑造 （1949—1956）》， 载 《开放时代》 2020 年第5 期。《国务院关于印发 “十四五” 就业促进规划的通知》 指出： “就业是最大的民生， 也是经济发展最基本的支撑。 ‘十四五’ 时期， 实现更加充分更高质量就业， 是推动高质量发展、 全面建设社会主义现代化国家的内在要求， 是践行以人民为中心发展思想、 扎实推进共同富裕的重要基础。” 这一立场也在地方法规中被延续。 如 《江苏省促进就业条例》 就将促进更加充分、 更高质量的就业， 推动经济发展与扩大就业相协调， 推进共同富裕作为核心立法宗旨。

党和国家的政策对共同富裕的规定可以非常宏观， 这种政策可以有一个长期的实现过程； 法律文本中的表述与国家政策中的表述的不同之处在于， 法律一旦制定出来， 就马上成为人民据以行动的理由， 也可以成为向法院主张权利的依据——而国家政策不能成为司法的依据。 正因为如此， 在制定法律的时候会更为谨慎地有所收缩。 无论是在国务院的通知， 还是地方性法律的规定中， 都将促进就业作为劳动者权益保护的重心。 换句话说， 国家政策很多时候是有超前性的， 但是落实到立法之中， 便要体现为一种保守性的权衡， 因此我们才常说“法律不会是新时期的报春花”。

结论

在社会主义市场经济条件下， 财富不仅是一种生活资料， 也是一种生产资料， 作为生产资料的财富差异会在资本的增殖中进一步扩大。 这种差异在皮凯蒂的《21 世纪资本论》 中有非常充分的讨论。 劳动收入的不平等基本上还是“温和的不平等”， 而资本收入的不平等近乎“极端”； 即便是被认为最平等的国家（如二十世纪七八十年代的斯堪的纳维亚国家） 的财富不平等， 都远超过工资最不平等国家 （如2010 年以来的美国） 中的工资不平等， 进而 “世袭的中产阶级” 成为二十世纪发达国家财富分配的新特征。㉞参见[法] 托马斯·皮凯蒂： 《21 世纪资本论》， 巴曙松等译， 中信出版社2014 年版， 第259-266 页。当然， 美国的贫富分化更为严重， 过去人们常常将美国梦描述为， 任何一个美国人， 不管出身如何， 都可以通过个人的努力获得中产以上的生活； 但是八十年代以来的现实向我们提供了一个不同的叙事， 帕特南发现， 美国的社会固化程度大大提高了， 曾经能够一起走向未来美国梦的小伙伴们， 因为家庭出身的不同， 并不是每个人都有机会去改变命运，>㉟参见[美] 罗伯特·帕特南： 《我们的孩子： 危机中的美国梦》， 田雷、 宋昕译， 中国政法大学出版社2017 年版。底层更像是沿着父辈的人生轨迹复制一个破碎的“乡下人的悲歌”。㊱参见[美] J.D.万斯： 《乡下人的悲歌》， 刘晓同、 庄逸抒译， 江苏凤凰文艺出版社2017 年版。这种社会分化恰恰就是由法治来 “保障” 的， 法治其实是一种资本的编码， 将社会经济上的差异带入到法治的逻辑体系之中， 然后不断地去复制和强化已有的差异， 最终塑造出一幅每个人因为自己的努力不同而处境不同的假象。 法律本身就是一种预设， 以抹平或者说忘却人的实质差异为基本预设， 因为法律是一种统一的规则， 不能因为人的身份或者社会状况的不同而施加不同的对待； 而现实世界是非常多元的， 不可能设置一种能够应对所有区别的规则体系，㊲笔者在以前的研究中， 将法律作为一种由下而上、 从具体到抽象、 从多元到统一的上升运动。 参见邵六益： 《社科法学的知识反思——以研究方法为核心》， 载 《法商研究》 2015 年第3 期。但是这种形式平等自然会带来结果上的不平等。 正是在这个意义上， 如果希望从法治的角度为共同富裕提供保障， 势必会对自由主义法治中的一些理念提出挑战。 在目前的共同富裕立法中， 所涉及的共同富裕规定更多还是基本原则或立法指导思想。 如何使共同富裕从法律原则进入到法律规则之中？ 这种跳跃是最难的。 如何去论证这种细化规定的合法性、 合理性？ 以及如何规定？ 如何与现有规定平衡协调？ 这是一个需要继续研究的命题。㊳有研究表明， 税法或许要承担重要的再分配职能。 参见何锦前： 《共同富裕导向下税法收入分配规制》， 载 《地方立法研究》2022 年第2 期。