市域社会治理现代化的立法进路

摘要：市域社会治理现代化需要发挥立法的引领、促进和保障作用。市域社会治理现代化的立法需求源于群众需求多元化、社会治理精细化、市域社会稳定化、法律规范体系化，其立法供给表现为中央层面的全局性供给、省域层面的统筹性供给和市域层面的针对性供给。市域社会治理立法存在观念偏差、人才短缺、能力不足、机制被动的困境，需要在指导思想上坚持党的领导、人大主导和人民主体相统一，在效果目标上坚持政治效果、社会效果和法律效果相统一，在基本原则上坚持科学立法、民主立法、依法立法相统一，在体系维度上坚持上不抵触、下留空间、左右协调、前后一致相统一。

关键词：市域社会治理;市域社会治理现代化;立法;法治化

中图分类号：D92

文献标志码：A文章编号：1002-7408（2022）06-0068-07

基金项目：黑龙江省哲学社会科学规划项目“全国人大常委会修改基本法律的合宪性审查研究”（21FXD259）。

作者简介：李店标（1983-），男，安徽濉溪人，黑龙江省社会科学院法学研究所副教授，法学博士，研究方向：立法学。

一、问题的提出

“市域社会治理现代化”这一概念最早由中央政法委秘书长陈一新于2018年提出，强调“市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施，是国家治理的重要基石”，推进市域社会治理现代化要树立“五个导向”以实现治理理念现代化、优化“四大体系”以实现治理体系现代化、提升“七项能力”以实现治理能力现代化[1]。2019年党的十九届四中全会明确提出“加快推进市域社会治理现代化”;2020年党的十九届五中全会进一步提出“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”;2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》再次强调“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”。目前，中央政法委已研究制定了《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，并启动了全国试点工作。

一般而言，市域社会治理现代化是指体现市域特点的治理行为及其系统化、社会化、精细化、法治化、智能化的实施过程。市域社会治理现代化是国家治理现代化的题中之义，也是社会治理现代化的关键环节。因为，市域治理是省域治理与县域治理之间的承接环节，“市域治理是最容易被忽视的环节，也是最容易潜藏问题的方面”[2]。以市域为面向的社会治理现代化，不仅体现了我国社会治理决策部署的转型升级，而且表明了我国社会治理重心的有序转变。理论和实践界普遍认为，推进市域社会治理现代化的核心面向在于实现法治化，即加强市域层面的立法、执法、司法、公共法律服务等工作，尤其要强调立法的引领、促进和保障作用。

自“市域社会治理现代化”概念提出至今，学界发表了一定数量的研究成果，分散于政治学、社会学、经济学、管理学、法学等学科。在法学学科，关于市域社会治理现代化的研究主要以“法治化”为切入点，大都强调立法视角的分析，并体现为三个维度：一是地方立法维度，如认为地方立法是构建市域社会治理制度的重要资源[3];二是市域立法维度，如认为市域社会治理现代化应充分发挥市域立法的实施性、补充性、探索性功能[4];三是科学立法维度，如科学立法是实现市域社会治理法治化的前提[5]。总体而言，学界直接从立法维度探讨市域社会治理现代化的研究成果较少，而且缺乏系统性的理论架构。

因此，市域社会治理现代化为什么需要立法、需要什么样的立法以及应当如何立法等问题，需要通过理论研究进一步揭示和探讨。基于此，本文以市域社会治理现代化的立法进路为研究对象，在解析立法需求、立法供给、立法困境的基础上，建构宏观层面的立法对策，以期贯彻落实新时代国家治理现代化战略部署，提升市域社会治理法治化水平，提高地方立法工作质量和效率。

二、市域社会治理现代化的立法需求

毋庸置疑，社会治理现代化的核心面向之一是“法治化”，而法治化的实质在于制度化、规范化和程序化，这必然要求以完善的法律规范体系作为基础和保障。由此，市域社会治理法治化必然要求加强立法工作，尤其是设区的市围绕“城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护”权限进行自主立法。不难看出，市域社会治理现代化命题与赋予设区的市立法权是有机承接、相互呼应的。正如有学者所言，“市域社会治理现代化的前提在于完备的城市管理制度建设，集中体现为城市管理立法的水准”[6]。总体而言，市域社会治理现代化所面临的群众需求多元化、社会治理精细化、市域社会稳定化和法律规范体系化，都需要通过立法工作予以推动。

1.群众需求多元化。  我国已经进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对美好生活的需求，主要体现为物质文化、精神文化、制度文化、生态文化等各个方面的利益需求，这就需要统筹多元主体的力量，加强管理、生产、经营、生活、生态等方面的建设。对于市域而言，由于基层管理幅度较大，人民群众的利益需求在主体、领域、层次等方面都呈现出多元化的明显特征，而且不同的市域的差异性和特殊性日益明顯，很难用中央、省域层面的法律法规或者政策进行统一管理。这就必然要求市域之上的规划部署和市域层面的精准施策相统一，而不能仅靠政府简单发号施令的形式采取统一行动。因此，市域层面人民群众需求的多元化，必然需要通过立法形式对各种社会关系加以引导、规范和保障，使立法内容体现针对性、包容性和差异性，积极回应人民群众的法治需求，体现出立法“以人民为中心”的根本宗旨。

2.社会治理精细化。  党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化”，十九届四中全会提出“推动社会治理和服务重心向基层下移……更好提供精准化、精细化服务”。关于社会治理精细化，学界存在微观和宏观两种分析思路：微观思路的界定为专业化、标准化、多元化、最优化等，宏观思路的界定为规范化、科学化和人性化[7]。笔者认为，社会治理精细化是社会治理现代化的主要内容之一，强调社会治理的态度精心、内容精细、程序精密、技术精湛和方法精准，以扭转传统粗放型社会治理的模式和理念。随着我国城镇化进程的快速发展，市域层面存在的交通、教育、医疗、卫生、市容、环境等方面的问题不断出现，很大程度上阻碍了市域经济社会的高质量发展。为此，体系化的制度供给，尤其是法律制度供给必不可少。这必然要求发挥立法在制度建构上的主导作用，针对市域层面出现的各种问题，加强中央立法的顶层设计、省域立法的衔接细化和市域立法的“对症下药”。

3.市域社会稳定化。  城市发展所带来的积极作用自不待言，但也面临着社会凝聚力下降、社会治安风险上升、社会行为失范、社会观念分散和社会利益冲突等挑战。“由于市域面积广、治理水平差异大，在流动人口管理等方面容易形成社会治理的真空期、断裂带、空白点，市域社会治理面临着社会整合和风险防范的重大挑战。”[8]目前，我国不少地方对市域社会治理的形势把握不准、问题分析不清、部署落实不到位，尚未形成以“市域”为主体的社会治理规范体系，甚至以旧的行政管理模式来强行推进。以市域新冠疫情防控为例，2021年初，黑龙江省肇州县、安达市、望奎县分别发布管控措施，要求所有（来）返该地区人员均执行“21天集中隔离+7天居家隔离+费用自理”（至少3次核酸检测）管控措施。这种“层层加码”的政策引起了群众的极大不满和网上的广泛讨论，违背了中央要求的精準防控原则，对当地社会稳定和政府形象造成了不良影响。这也说明，市域社会的稳定化需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，尤其是立法对社会秩序的维护作用。

4.法律规范体系化。  在2015年《立法法》修改之前，市域层面适用的法律规范主要为中央层面和省域层面的法律、法规、规章，由于市域层面的立法权没有全面下放，全国仅有49个“较大的市”可以进行立法。2015年《立法法》修改的主要内容之一是赋予所有设区的市立法权，明确其享有在“城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护”三个方面制定地方性法规和地方政府规章的权力，不仅强化了市域层面依法治理的能力，而且使我国法律规范体系更加健全。但是，市域社会治理需要不同层面的法律规范体系加以保障，中央和省域层面的法律规范时常因滞后性、宏观性、冲突性等问题，一定程度上造成法律适用的选择困境。赋予设区的市立法权是对市域社会治理现代化的有效衔接，能够发挥市域层面立法的独特优势，将成功经验上升为法律法规，从而推动法律规范的体系化建设，将市域层面出现的各种问题纳入法治轨道。

三、市域社会治理现代化的立法供给

市域社会治理的法治体系，首先体现为地方性法规和地方政府规章构成的市域法律规范体系，这能够为攻克市域社会治理难题提供有效的法律依据[1]。目前，受地方实际、立法质量、立法效率、立法能力等多种因素的影响，地方层面的市域社会治理立法主要存在三种进路：一是市域集中立法，如《南京市社会治理促进条例》以及正在制定中的《无锡市社会治理促进条例》《安阳市市域社会治理现代化促进条例》等;二是市域分散立法，如《滨州市社会治理网格化服务管理条例》《太原市城乡社区治理促进条例》《鹤壁市社会治安综合治理条例》《成都市社区发展治理促进条例》《内江市违法建设治理条例》等;三是省域分散立法，如《湖南省社会治安综合治理条例》《河北省河湖保护和治理条例》《四川省城乡环境综合治理条例》等。上述立法在很大程度上为市域社会治理现代化提供了制度供给，但集中立法的体系性较强却精细化不够，分散立法的针对性较强却覆盖面较窄。

从我国立法体系的纵向划分来看，关于市域社会治理现代化的立法供给既包括中央立法和地方立法两个层级，也涵盖宪法、法律、行政法规、部门规章、省级地方性法规和地方政府规章、设区的市地方性法规和地方政府规章等多种类型。因此，市域社会治理现代化所需的法律规范体系是多层级、多类型供给，但每一层级、每一类型的法律规范对市域社会治理所起的作用有所不同。如果从市域立法的技术角度来看，上位法是基本依据，本地法是主要载体，外地法是重要参考。需要指出的是，外地的立法可以为本地相关立法提供经验和制度借鉴，以此为参考更利于提高本地立法质量和效率，因此这种立法供给是一种间接供给。作为立法基础理论和实践常识，立法间接供给不再赘述，下文仅讨论市域社会治理立法直接供给的三个维度，即中央层面的全局性供给、省域层面的统筹性供给、市域层面的针对性供给三个维度。

1.中央层面的全局性供给。  我国是“中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制”[9]。中央层面享有立法权的主体包括全国人大、全国人大常委会、国务院、国务院各部门及其具有行政管理职能的直属机构，它们在立法时往往是立足于国家大局的制度设计供给。一是全国人大及其常委会行使国家立法权，通过制定国家层面的法律并在全国范围内施行，从而为市域社会治理提供法律依据。据全国人大常委会网站统计，截至2021年12月24日十三届全国人大常委会第三十二次会议闭幕，现行有效法律数量达到291件，涵盖宪法及其相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法和非诉讼程序法7个法律部门。二是国务院通过制定行政法规，为市域社会治理提供法律依据。2021年12月17日，全国人大常委会法工委举行的记者会公布，我国现行有效的行政法规610件，涵盖政治、经济、文化、社会、生态等各个方面的内容。三是国务院各部门及其具有行政管理职能的直属机构制定部门规章，在市域社会治理中发挥很大作用。关于部门规章的总体数量目前尚无权威统计，但仅就教育部一个部门可见一斑，其于2021年1月4日发布的《教育部现行有效规章目录》中就列明了47件教育部门规章。

2.省域层面的统筹性供给。  根据《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省域层面的立法是省、自治区、直辖市的人大、人大常委会和人民政府制定地方性法规、地方政府规章和自治法规的行为。省域层面立法主体的立法权限范围较大，既可以进行自主性立法，也可以进行执行性立法，还可以进行先行性立法，但立法内容不能涉及国家专属立法权的内容。事实上，在地方立法层面，省域立法发挥了较大的作用，既衔接了中央立法，又结合了本省实际，是一种统筹性的法律制度供给。由于省域层面的立法是在全省域范围内适用，因此自然是市域社会治理的法律依据。但省域立法也是立足于本区域的综合性考量，所设计的制度往往具有一般性和普遍性，这一点与中央层面立法关涉全局性问题有相似之处，因此对其所辖各个市域的差异化问题很难全面体现和系统平衡。

3.市域层面的针对性供给。  关于市域社会治理现代化中“市域”的界定，学界存在不同的认识，狭义的范围是指设区的市和不设区的地级市，广义的范围包括设区的市、不设区的地级市、自治州、盟、地区等行政区域。从立法供给的角度来看，市域社会治理立法的主体一般表现为设区的市、不设区的地级市和自治州三个层面。据统计，我国目前享有立法权的设区的市289个、不设区的市3个、自治州30个，截至 2020 年8月，除西藏那曲市外，其余321个设区的市、自治州都制定了地方性法规[10]。我国市域社会治理之所以选择“设区的市”进行试点，目的在于发挥其立法优势，以统筹“市域社会治理”“设区”“有地方立法权”等条件，以有效弥补传统县域治理的权力缺陷[11]。如2020年10月28日出台的《汕头市人民代表大会常务委员会关于强化法治保障促进市域社会治理现代化试点工作的决定》就明确指出，“市人民政府及其工作部门应当针对本市社会治理重点难点问题，发挥我市经济特区立法权和設区的市立法权的优势” 。再如，珠海、厦门、深圳近年来也一直注重发挥经济特区立法权和设区的市立法权两项地方立法权优势，逐步构建起与市域社会治理相适应的法律制度体系。可见，市域社会治理现代化抓住了赋予设区的市立法权的重大机遇，通过加强文明创建、公共卫生、民生保障、城市管理等方面的立法，为市域社会治理现代化提供针对性较强的立法供给。

四、市域社会治理现代化的立法困境

随着市域社会治理现代化试点工作的深入推进，对社会治理立法的重视程度和设区的市立法的活跃程度均越来越高，并体现出立法位阶下移、立法重心调整、立法内容精细等特征，很大程度上改变了市域层面“红头文件”为主导的传统治理模式。但由于设区的市立法工作起步较晚，很多经验还在积累之中，难免面临一些困境。事实上，学界关于市域社会治理现代化的困境多有系统性论述，但关于立法困境的分析却较为零散，往往表述为立法不精细、部门利益、地方保护主义、立法范围不平衡等问题。基于此，本部分以市域层面立法为分析对象，揭示市域社会治理现代化的立法困境。

1.立法观念偏差。  总体而言，市域层面的立法机关及其工作人员在立法观念上还有待进一步提升，一方面是对法、法治、立法、立法质量、立法效率等问题的认识还不够全面;另一方面是对市域社会治理差异性、平衡性、特殊性等实践问题的认识不够深刻。立法观念偏差这一问题的出现，与市域社会治理体量偏大、风险集聚、职责交叉不清、包办主义、社会失灵等现象存在很大关系[12]。具体而言，市域层面立法观念的偏差在实践中表现为多个方面：一是部分立法机关及其工作人员对立法工作的观念理解不充分、不深刻、不到位，传统管理型思维模式还没有过渡到治理型、服务型思维模式，在立法中还存在“以我为中心”“以我为主”“一言堂”的现象;二是部分人民政府“包办”立法问题，部门利益思维根深蒂固，对人民群众的意见建议不理睬、不回应、不接受等问题还没有解决;三是政府部门之间缺乏立法联动机制，往往由某一起草部门单兵作战，其他部门争权诿责的现象比较明显，导致立法利益难以均衡，或者立法进程久拖不决;四是部分立法机关不重视社会资源的利用，将立法工作界定为某一机关、某一部门的事情，忽视专家学者的参与价值，导致第三方立法起草、立法评估、立法论证等机制没有真正发挥作用。

2.立法人才短缺。  立法人才主要分为立法者、立法工作人员和第三方参与主体三类，只有高度重视立法人才的培训、交流和储备，才能实现立法人才的高素质和专业化[13]。事实上，我国传统法学教育对立法人才培养的重视力度不够，很多高校在法学本科阶段没有开设与《立法学》相关的理论和实践课程，导致立法人才培养意识不强、能力不足、机制不全。当前，地方立法人才短缺成为法治建设中一个突出问题，一定程度上影响了立法质量和效率，这也是国家近年来强调法治人才队伍建设的主要原因。法学家李步云指出，推进依法立法应重点解决立法人才比较匮乏的问题，其中系统性的立法培训工作必须抓紧抓好[14]。对于市域社会治理立法而言，地方立法人才则更为缺乏，以东北、西北地区尤为严重。立法人才短缺成为制约市域立法机关立法能力的主要因素，也会导致对立法工作的认知不全面、体会不深刻和落实不到位的问题。笔者在近年来参与地方立法的过程中，深深感受到很多市人大常委会法工委和市人民政府司法局的立法工作人员、社会上立法咨询论证专家，不仅在数量上难以满足工作要求，而且在立法观念、技术、知识、经验等方面都有待提升，很多立法项目的起草仍然停留在依赖立法工作人员经验的层面。

3.立法能力不足。  立法工作是一项专业性和技术性很强的工作，要完成这项工作必然要求立法机关具备强大的立法能力。我国立法机关对立法能力的系统性认识起源于2015年《立法法》的修改，该法第72条第四款首次将“立法能力”一词纳入法律规定，“其立意显然是基于立法权限大范围扩容后地方立法主体立法能力不足甚至缺失的考量”[15]。在此之后，“立法能力”一词在各级人大常委会立法工作部署中被反复使用，并作为衡量某个立法项目是否具有可行性的重要标准。立法能力表现在多个方面，包括认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力、解释能力等，其实现也需要人才、组织、机制、经费、时间等多方面的保障。由于立法工作对专业性的需求和依赖，以及立法工作者作用放大的机制影响，人大常委会法工委的立法工作者被称为“隐性立法者”，他们虽然不是传统规范主义进路中的立法者，但却影响甚至左右着立法形式、内容和进程[16]。此外，人民政府的立法工作者也是“隐性立法者”的重要组成部分。如果这些“隐性立法者”不具备很强的专业能力，对于提交审核的法规规章起不到把关的作用，则无法及时发现或者有效纠正立法违法、立法部门利益和地方保护主义等问题，必然会影响立法工作水平。

4.立法机制被动。  科学立法是实现市域社会治理法治化的前提，其重要保障是立法机制的建设。因此，健全立法机制是我国当前立法工作的核心问题，也是提高市域社会治理立法水平的重要保障。党的十八届三中全会明确提出，健全立法起草、论证、协调、审议机制;党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制;《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，完善人大主导立法工作的体制机制。习近平指出：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制。”[17]但事实上，不少市域立法机关的立法机制建设较为缓慢，而且表现出一种被动性，即中央有了部署后才进行落实，中央没有部署则止步不前，立法公开、立法参与、立法辩论、立法评估、立法审查、立法论证、立法起草等机制的建设在不同程度上都存在这一问题。以网站建设落实立法公开机制为例，笔者对黑龙江省设区的市人大常委会的网站进行分析发现，大部分网站尚没有开设立法工作专栏，相关立法信息和工作制度也不能及时在网站上公布，甚至有的市连人大常委会官方网站都没有建设。可见，推动市域社会治理立法，立法机制的被动性及其所带来的问题必须引起重视，并作为重点问题进行解决。

五、市域社会治理现代化的立法对策

“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[18]因此，法治作为稳定秩序和抑制动乱的基本方式，已经成为市域社会治理现代化的重要前提和内在标准。只有坚持立法先行，法治体系才能够得以建立，法治目标才能够得以实现。因此，市域社会治理现代化必须高度重视立法工作的地位和功能，通过立法确立相关制度，为执法、司法、守法、普法等工作提供基本遵循和制度依托。有学者指出，市域社会治理的立法路径在于深化问题导向以提高立法供给准度、优化手段赋能以加大立法供给强度、调整立法空间以扩大立法供给宽度、强化科技支撑以提高立法供给智度[19]。基于上文对市域社会治理现代化的立法需求、供给和困境的分析，笔者主张从宏观角度建构市域社会治理现代化的立法对策，在指导思想、效果目标、基本原则和体系维度层面进行统筹部署。

1.指导思想：坚持党的领导、人大主导和人民主体相统一。  坚持党领导立法是我国立法体制机制最显著的优势，也是我国法治建设最根本的保证。党领导立法主要体现为党对立法工作的政治领导、思想领导、组织领导，是总揽全局、协调各方的领导，而且应当贯穿于立法的全过程和各方面。因此，市域社会治理立法必须坚持党的领导，从法律制度上确保党的路线方针政策得到全面贯彻落实，把党对立法正确方向的领导、服从党对重大民生问题的立法决策、发挥立法机关同级党委（组）的作用作为工作重心。坚持人大对立法工作的主导是我国新时期加强立法工作的一项重要举措，是贯彻落实党的十八届四中全会决定重要部署和完善我国立法体制机制的重要安排，主要表现为发挥人大常委会在人员组成、立法经验、会期设置等方面的优势，在严把立项关、健全立法审议机制、加强立法协商和强化法案起草环节上下功夫。坚持人民是立法工作的主体是指作为民意机构的各级人民代表大会和人民政府在行使立法权时应当坚持以人民为中心，不断健全民主立法的各项体制机制，使立法真正成为集中民智、表达民意和汇集民声的过程。“在法治国家中，人民不只是守法的主体，还应当成为立法、执法和司法的主体。”[20]市域社会治理立法坚持党的领导、人大主导和人民主体相统一的指导思想，有助于确保立法工作的正确方向，筑牢立法工作的政治根基，切实提高立法质量和效率。

2.效果目标：坚持政治效果、社会效果和法律效果相统一。  立法工作既是一种政治行为，也是一种法律行为，并主要是对社会行为进行规范，因此其总体上发挥着政治、社会和法律三个方面的效用。在市域社会治理立法中，首先应当确保立法的政治效果，坚持正确的政治方向，把握立法的政治属性，贯彻落实党中央、省级党委、市委的决策部署，努力实现立法决策与政治决策、政治发展的同步衔接。其次，应当确保立法的社会效果，坚持立法主动适应改革和经济社会发展需要，围绕经济、社会、民生和生态领域，以及交通管理、食品安全、矛盾化解、社区治理等方面的突出问题开展立法，“努力让人民群众在每一项法律制度中都能感受到公平正义”。最后，应确保立法的法律效果，在法律效力层面实现告示、指引、预测、评价、教育、强制等规范价值，在法律实效层面实现秩序、自由、效率、人权、公正、发展等社会价值。虽然不同内容的立法所起到的法律效果会有所偏重，但法律效果从根本上是不能脱离政治效果和社会效果而独立存在的。可以说，立法的政治效果、社会效果和法律效果之间是相互促进、相互协调、相互贯通的关系。因此，在市域社会治理立法中，应当将效果目标定位为坚持政治效果、社会效果和法律效果相统一。

3.基本原则：坚持科学立法、民主立法、依法立法相统一。  党的十九大报告首次对我国立法工作必须遵循的三项基本原则进行系统阐释，明确提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。这是对我国新时期立法工作提出的纲领性要求，是党和国家在立法认识论上的巨大飞跃，也是各级立法机关在立法实践上的基本遵循。对于这三项立法基本原则而言，“科学立法关注立法的合规律性，民主立法关注立法的合民意性，依法立法关注立法的合法律性，三者是相互协调、相互融合、相互促进的关系”[21]。因此，市域社会治理立法应当在基本原则上坚持科学立法、民主立法、依法立法的统一，加强立法理念、能力和制度的建设。具体而言，在科学立法方面要做到合理分配权利、义务和职权、职责，确保立法的针对性和可操作性，严格贯彻落实《立法法》第6条的要求;在民主立法方面要做到广泛发扬民主，坚持立法公开，推动公民有序参与立法，严格贯彻落实《立法法》第5条的要求;在依法立法方面要做到坚持宪法的基本原则，依据法律体系、法定权限和法定程序立法，自觉维护法制统一，严格贯彻落实《立法法》第3条和第4条的要求。

4.体系维度：坚持上不抵触、下留空间、左右协调、前后一致相统一。  有学者指出，真正从法治层面促进城市正义、改善城市秩序、提升城市形象，必须重视和运用系统思维，抓住市域社会治理法治化这一关键点[22]。以市域层面的立法为例，重点是以立法方式健全社会治理的法律规范体系，进而促进和带动法治体系建设。这就要求市域立法机关要立足本市实际情况，在立法权限范围内针对重点领域、民生领域、新兴领域进行立法，强化自主性立法的作用，解决国家和省域立法没有规定或者无法直接解决的问题。在明确基本方向这一前提下，还需要重视市域层面立法的体系化建设问题，坚持地方性法规制定的“不抵触”要求和地方政府规章制定的“有根据”要求，以确保立法规范体系的协调统一。笔者认为，市域社会治理立法在体系维度上应当坚持上不抵触、下留空间、左右协调、前后一致相统一。上不抵触是指立法不得与上位法的基本精神、基本原则和内容相抵触，上位法没有规定的要体现出创制性和特色性;下留空间是指立法要避免贪大求全，避免将工作制度与法律制度相混同，要为后期配套的政策措施出台留有一定空间;左右协调是指立法要积极吸收其他地方同类立法的经验，共通性、有实效性的制度要积极参考借鉴，避免闭门造车和违背规律;前后一致是指立法要确保人大、人大常委会、人民政府三类不同立法主體，以及同一立法主体先后制定的法律规范就同一问题的规定保持一致，避免立法内容的相互矛盾、冲突。

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