缅甸危机长期化及其对东盟的影响

鲍志鹏

【内容提要】2021年缅甸军方重掌国家权力以来，在国内政治危机、民族和解危机和人道主义三重危机交织的背景下，缅甸危机已经呈现长期化态势。从缅甸的角度而言，缅甸军方控制国内局势的能力是决定其与东盟合作意愿的关键。在暂时难以解决国内危机的前提下，缅甸军方难以有效回应东盟的诉求。从东盟的角度出发，东盟坚持应对缅甸危机的根本动因在于：一是缅甸内部危机一时难以化解，对地区秩序的冲击及东盟整体进程的影响将持续存在；二是缅甸问题的热度虽然有所下降，但东盟仍然将缅甸问题视为对东盟信誉、团结及中心地位的挑战，因而不会放弃继续解决缅甸问题的努力。规范层面上，缅甸问题亦再次引发了有关东盟不干涉原则适应性的争论。未来东盟将着眼于控制缅甸问题对东盟深入推进一体化进程的影响，避免其干扰东盟的其他合作议程。东盟将更加注重内部协调，从总体上尽力维护东盟对缅的一致立场。同时，东盟在缅甸问题上坚持其主导地位，防止域外力量的不当介入。基于“东盟方式”的实践经验,东盟也将借解决缅甸问题的契机进一步探索提高应对内部危机能力的路径。

2021年2月以来，缅甸持续动荡的国内局势成为东盟关注的焦点。围绕落实“五点共识”(1)2021年4月24日，在印度尼西亚的倡议下，东盟国家在印尼首都雅加达召开领导人特别会议。会议最终达成就缅甸局势的“五点共识”，其主要内容包括：有关各方务必立即停止暴力并尽力克制；优先考虑人民的利益，相关各方应立即进行具有建设性的谈话协商；在东盟秘书长的协助下，将派出东盟特使进行协商；东盟将提供人道主义援助；东盟特使将访问缅甸并与有关方所有人士会晤。问题，东盟与缅甸关系陷入僵局。一方面，缅甸军方掌握了政权，但未完全控制国内局势，仍以稳固政权作为其核心任务。另一方面，东盟坚持缅甸在落实“五点共识”未取得明显进展前，只邀请缅甸非政治代表参与东盟高级别活动的底线。柬埔寨接任东盟轮值主席国后，为化解东盟与缅甸关系僵局，尝试在解决缅甸问题上取得突破。2022年1月，柬埔寨首相洪森访问缅甸。3月，柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆(Prak Sokhonn)作为东盟缅甸问题特使到访内比都，实现了一年多来东盟缅甸问题特使对缅甸的首次访问。但上述努力并未带来实质进展。布拉索昆表示，缅甸问题较为复杂，需要较长的时间才能解决。(2)“ASEAN Envoy Park Sokhonn Says No Easy Solution to Myanmar Conflict,” VOD,March 23,2022,http://vodenglish.news/asean-envoy-solution-to-myanmar-conflict/,访问时间：2022年4月1日。是什么因素构成了缅甸危机长期化的基础？在缅甸仍然难以按照东盟的期待落实“五点共识”的情况下，又是哪些动机的作用使东盟不愿放弃应对缅甸问题的努力？本文以缅甸危机长期化的原因及现象作为研究起点，并将分析缅甸危机的持续对东盟产生的具体影响。

一、缅甸危机的长期化趋势

长期以来，政治转型和民族和解构成了缅甸国家建设的两大基本任务，也成为诱发缅甸国内危机的主要来源。2021年军方重掌国家权力后，上述矛盾进一步激化。缅甸军方与反对派势同水火，人道主义危机持续发酵，民族武装冲突进一步加剧。

(一)缅甸军方与反对派政治博弈的极端化

2021年2月，缅甸军方以大选结果不公正为由，扣押了总统吴温敏、国务资政昂山素季等高级官员，宣布国家进入为期一年的紧急状态。缅甸军方软硬兼施，采取措施稳定国内局势。但是，缅甸国内动乱未能完全平息。相反，缅甸军方面临着来自合法性层面和现实层面的挑战，而这些因素挑战构成了缅甸危机长期化的基础。

自1948年缅甸独立以来，军方就在缅甸国家政治生活中扮演着关键性角色。作为缅甸社会中最有组织、现代化水平较高、掌握着国家机器和国内主要资源的军人集团，一直保持了强势的主导地位。(3)贺圣达：《缅甸:军人执政的20年(1988～2008)的政治发展及趋势》，《东南亚纵横》2008年第8期，第4页。严密的科层制架构和组织体系，以及缅甸军方领导层的强大内聚力，使得缅甸军方特别是高层在历次政治危机中都保持了内部的基本团结。缅甸军方控制着国家关键的经济命脉及资源。新军人政府(4)1988年，以苏貌上将为首的新军人集团发动军事政变，宣布成立“国家恢复法律与秩序委员会”接管国家政权。1997年，军方控制的委员会改称为“国家和平与发展委员会”。1988-2011年缅甸军方执政的这一时期也被称为新军人政府执政时期。时期，缅甸进行了经济市场化改革，其结果是军方通过“裙带资本主义”，培养了依附于军方的利益集团。新军人政府主导成立的缅甸经济公司(MEH)和缅甸经济控股公司(MEHL)控制了外资在缅甸的绝大多数股份。这使得1988年以来军方与以全国民主联盟(以下简称“民盟”)为核心的反对派的政治博弈中，军方始终处于优势地位。军方可以依据自身的利益设计国家政治转型的步骤，控制政治转型的节奏。

缅甸的反对派则力量涣散，长期处于相对弱势的地位。由于缅甸的中产阶级、公民社会力量的不足，使以中产阶级、高校学生、公民社会和非政府组织为政治基础的反对党——民盟十分软弱。缅甸的民主化进程中，内部变革的需求是次要动因。(5)李晨阳、陈茵：《影响缅甸民主化进程的主要政治势力》，《当代亚太》2005年第4期，第22-23页。这些都为军方掌控政治局势，推进“有纪律的民主”，维护自身利益创造了条件。反对派对军人统治的反抗是缅甸国家政治转型的推动力，而军方是政治转型的规则制定者。以民盟为核心的反对力量多数情况下只能处于或被排斥，或被迫接受的状态。民盟执政时期，尽管缅甸的政治转型取得了明显进展，但是并未从根本上触动军方经济上的既得利益，军方的政治权力亦有相当程度上的保留。而在合法性层面，军方在缅甸的国家政治转型中一直面临着合法性缺失的问题。出于塑造合法性的需要以及对自身角色身份的固有认知，奈温以及新军人政府执政时期，军方一直将自身打造为“国家统一的捍卫者”，维护国家稳定的核心力量。(6)Naoko Kumba,“Myanmar Crisis and ASEAN:What’s Really at Stake,”RSIS Commentary,No.50,March 22,2021,https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2021/03/CO21050.pdf,访问时间：2022年4月5日。此外，在缅甸的民族武装冲突中，军方也一直将自己塑造成捍卫缅族身份及利益的角色。

2021年缅甸军方掌权后，为了保证其对国家政治生活的控制力，主要采取了三项措施。第一，巩固权力核心圈层，强化军方对国家政权的控制力。军方成立了由11人组成的国家管理委员会(以下简称“国管委”)作为缅甸最高国家权力机构，其中8人为现役的高级军官。敏昂莱为了进一步巩固自身地位，显示执政的包容与合法性，将国管委扩容至19人，包括其中9名非军方成员。在政权基础初步稳固后，敏昂莱又对军方高层进行洗牌，国管委内部属于现役军人的成员下降到了4人，其他军方成员或转入预备役，或担任新政权其他部门要职。(7)Htet Myet Min Tun,“Myanmar’s State Administration Council:A Shell Entity?”Fulcrum,January 26,2022,https://fulcrum.sg/myanmars-state-administration-council-a-shell-entity/,访问时间：2022年2月20日。第二，软硬兼施，努力提升执政合法性。缅甸军方释放了一些政治犯，吸纳部分与军方合作的政治人物进入国家政权。2021年8月1日，缅甸军方领导的国管委宣布成立看守政府。军方还积极拉拢佛教僧侣，防止佛教势力支持反对派。(8)USIP,“Myanmar Coup:Military Regime Seeks to Weaponize Religion,” December 16,2021,http://www. usip.org/publications/2021/12/myanmar-coup-military-regime-seeks-weaponize-religion，访问时间：2022年2月5日。缅甸军方镇压反对军方执政的力量，逮捕民盟议员和前民选政府官员，对政府进行重组。第三，保证军队在未来国家政治生活中的主导地位。军方上台后重组了国家选举委员会，宣布改革选举制度，把原有的简单多数制改为比例代表制。根据国管委公布的“五点路线图”(9)根据缅甸军方的设计，“五点线路图”包括重组联邦选举委员会；防控新冠肺炎疫情；恢复经济；与民地武达成全面和解。一年之内重新举行大选并将国家权力移交给新的获胜政党。其中第一步重组联邦选举委员会已经完成。，军方承诺重新举行大选后向获胜政党移交权力。

经过重新夺权以来的一系列措施，缅甸军方确立了对国家政权的控制地位。然而，缅甸军方面对的情况与新军人政府时期有所不同。

首先，军方与反对派政治博弈的性质已经发生了变化。1990年，反对派在克伦民族联盟(KNU)总部马纳普洛(Manerpalaw)建立了“联邦全国联合政府”(NCGUB)。但是这一政权并没有建立自己的武装，而是主要依靠克伦民族联盟提供支持。而当前政治反对派的斗争策略较之过去已经明显不同，以民盟为首的反对派已经抛弃了多年奉行的非暴力抗争路线，将推翻军人统治作为目标，转而走上了武装斗争的道路。2021年4月16日，民盟主导的缅甸联邦议会代表委员会(CRPH)成立了“民族团结政府”(NUG)。2021年军方控制政权后，反对派意识到了拥有武装的重要性。“民族团结政府”提出建立联邦军(FDA)，宣布组建“人民保卫军”(PDF)，向军方宣战。同时，反对派成立“全国团结协商委员会”(NUCC)，积极拉拢整合包括民族地方武装(以下简称“民地武”)在内的各方力量。根据统计，军方重新上台以来，缅甸各地活跃的“人民保卫军”组织已达近150个。(10)USIP,“Final Report of Myanmar Study Group:Anatomy of the Military Coup and Recommendations for the US Response,” February,2022,p.21,http://www.usip.org/publications/2022/02/myanmar-study-group-final-report,访问时间：2022年3月26日。部分反对派组织的民兵武装接受了民地武的装备和训练，通过黑市购买武器，对军方和警察发动袭击。部分“人民保卫军”与民地武势力甚至出现了合流。

在这样的形势下，缅甸国防军面临着空前巨大的军事压力。如图1 所示，与此前相比，军方重掌政权后缅甸国内的武装冲突频次显著上升。虽然整体实力上军方仍然拥有明显的优势，多数的“人民保卫军”也不受“民族团结政府”直接指挥，但是缅甸军方从过去主要打击民地武变为了同时与民地武和“人民保卫军”作战。各地“人民保卫军”采取的游击战术，分散了军方的兵力，加大了军方清剿的难度，影响了缅甸军方清剿行动的作战效果。缅甸军方提出的3个月内剿灭反叛武装的目标亦未能实现。伴随着缅甸军方与反对派的武装冲突，双方也进行着政治合法地位的竞争。军方和“民族团结政府”各自宣称自己为缅甸的合法政府。反对派领导的“联邦议会代表委员会”宣布废除军政府时期颁布的2008宪法，自己主导制定了“联邦民主宪章”(Federal Democracy Charter)。双方互相宣布对方为“恐怖组织”。(11)National Unity Government,“Announcement on Counter Terrorism and Designation of Terrorists Organizations,” June 7,2021,Republic of Union of Myanmar,http://gov.nugmyanmar.org/2021/06/18/announcement-on-counter-terrorism-and-designation-of-terrorist-organizations/，访问时间：2022年1月19日; OHCHR,“A/HRC/48CRP2 Supplementary Information to the Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the Situation of Human Rights in Myanmar since 1 February,2021,” Conference Room Paper,https://www.ohchr.org/sites/default/files/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session48/Documents/A_HRC_48_CRP2_EN.pdf，访问时间：2022年2月1日。军方与民盟之间的矛盾很难调和，双方已经出现了胶着对抗的局面。

图1 缅甸国内武装冲突频次(2020 Q1-2022Q1)

其次，反对派针对军方的政治抗争呈现出“恐怖化”特征。军方作为缅甸国内最强有力的组织化力量，一直处于缅甸政治转型进程的核心，但是民众的政治参与也是推动缅甸政治民主化不可忽视的力量。不同于公民政治抗争结合精英集团分裂最终实现政治转型的一般路径，缅甸的公民政治参与对缅甸的政治民主化而言更多的是起到了加速而非决定性的作用。但是，在多年的政治转型进程和民盟5年执政的影响下，缅甸公民的政治参与意识和观念已经发生了显著变化。数十年的军人高压执政，希望彻底改变现状成为普通民众最为强烈的社会情绪，而近年来互联网和社交媒体的普及进一步加重了这种情绪。(12)廖春勇：《缅甸政局变动的影响及东盟的建设性参与》，《和平与发展》2021年第4期，第123-124页。在军方重新掌权的现实面前，缅甸民众不同程度地产生了“被剥夺感”。由此，缅甸国内爆发了以医生、教师等群体参与的“公民抗命运动”。反对派利用社交媒体进行政治动员，组织“静默示威”(Silent Strike)等活动向军方施加压力。军方与反对派政治斗争的暴力化与长期化开始外溢到社会层面。特别是在偏远地区，激进的反对派分子针对军事设施、警察局等目标的袭击以及针对不参与“公民抗命运动”个人的暗杀活动时有发生，而支持和同情反对派的民众又面临着受到军方惩处的威胁。这种政治角力极端化背景下的社会撕裂构成了缅甸国内政局持续动荡的社会基础。

再次，军方领导国家政权的合法地位也受到国际社会的质疑和挑战。军方夺权后，缅甸面临的国际环境有所恶化。美国、英国、加拿大等西方国家及欧盟对缅甸军方个人、机构、企业等施加制裁。美国等西方国家谴责缅军使用暴力，敦促其放弃权力，恢复民主进程。新西兰宣布暂停与缅甸的所有高层级政治联系。(13)“New Zealand Suspends High Level Ties with Myanmar,”Myanmar Times,February 10,2021,https://www. mmtimes.com/news/new-zealand-suspends-high-level-ties-myanmar.html，访问时间2022年2月5日。而印度、泰国、日本等国考虑在缅甸的经济及其他现实利益，对缅甸军方的态度相对温和。印度担忧中国在缅甸影响力的扩大，认识到需要保持与缅甸军方的接触。但是，与20世纪90年代的情况不同的是，印度、日本承认军方政权的合法性存在着更多的现实障碍。对印度而言，缅甸内部动乱导致长期活动于印缅边境的印度东北部反叛组织更趋活跃。缅甸军方迫于军事压力不得不利用在缅甸境内活动的印度反叛武装打击“人民保卫军”，这直接伤害了印度的安全利益，阻碍了印度与缅甸军方的合作。受美国“印太战略”的牵制和国际舆论的压力，日本也难以在承认缅甸军人政权的合法地位上真正有所突破。

2021年6月18日，联合国大会通过决议，谴责缅甸军方对平民使用暴力，支持联合国特使及东盟为解决缅甸问题所做出的努力。(14)《联合国大会通过决议，谴责缅甸军方使用武力，呼吁实施武器禁运》,联合国新闻，http://news. cn.org/zh/story/2021/06/1086342，访问时间：2022年4月2日。时任联合国缅甸问题特使比尔格纳(Christine Schraner Burgener)甚至称：“为了缅甸的未来，敏昂莱应该下台，军方应该将政权移交给民选政府。”(15)“Remarks by Ms.Chrsitine Schraner Burgener,Special Envoy of the Secretary-General on Myanmar General Assembly Third Committee Interactive Dialogue,” March 22,2021,http://estatements.unmeetings.org/estaaatements/11.0030/20211022/q61Xla8ydXoV/fvYUIUpFhKSt_en.pdf，访问时间：2022年3月15日。缅甸军方和“民族团结政府”就联合国的合法席位展开了争夺。军方重新掌权后，缅甸外交部宣布任命时任缅甸常驻联合国副代表丁貌奈(Tin Maung Naing)为常驻联合国代表，以取代民盟任命的觉莫吞(Kyaw Moe Tun)。而联合国也在2021年12月通过决议，决定暂停审议缅甸驻联合国的合法席位问题，这意味着原民选政府任命的常驻联合国代表觉莫吞的席位将继续保留。与阿富汗塔利班政权在联合国的席位问题类似，缅甸在联合国的席位问题一段时期内将会被继续搁置。短时间来看，缅甸军方无法在结束国内暴力，释放昂山素季，与国内各派进行对话,尽快重启民主转型等问题上做出明显让步，其改善国际合法性的前景并不乐观。

(二)难以化解的民族和解困境

2021年军方重掌国家权力以前，缅甸的民族和解进程已经陷入停滞。一方面，少数民族普遍认为民盟执政时期联邦政府并未真正尊重少数民族的权利，民地武对民盟政府的信任逐渐下降。另一方面，国防军除了与克钦独立军(KIA)、缅甸民族民主同盟军(MNDAA)等未签署《全国停火协议》处于交战状态外，与克伦民族解放军(KNLA)等部分签署《全国停火协议》(NCA)的民地武也爆发武装冲突。军方重夺政权以来，出于提高政治合法性和减轻战场压力的考虑，缅甸军方向民地武积极释放善意。2021年2月8日，敏昂莱发表电视讲话，承诺将在2015年《全国停火协议》基础上推进缅甸的国内和平进程。2月17日，缅甸军方领导的国管委对推进民族和解进程的组织机构进行了调整，建立了民族团结与和平中央委员会(NSPCC)、民族团结与和平工作委员会(NSPWC)、民族团结与和平恢复协调委员会(NUPRCC)三级组织架构。敏昂莱亲任民族团结与和平中央委员会主席。2022年1月，敏昂莱会晤到访的柬埔寨首相洪森后发表声明，宣布在原有的5个月的停火基础上进一步延长停火至2022年底。(16)Joint Press Release,“On the Visit of Samdech Akka Moha Sena Padei Techo Hun Sen Prime Minister of the Kingdom of Cambodia to the Republic of the Union of Myanmar,” January 7-8,2022,https://www.mfaic.gov.kh/posts/2022-01-07-Press-Release-Joint-Press-Release-on-the-Visit-of-Samdech-Akka-Moha-Sena-Padei-Techo-HUN-SEN--Prime-Minister-of-th-22-48-32,访问时间：2022年2月18日。但是缅甸的民族和解进程并未取得进展，相反受国内动荡的政治局势影响，缅甸的民族和解危机进一步加剧。

首先，缅甸的民族武装冲突规模显著扩大。2021年政局突变之前，缅甸的武装冲突主要集中于克钦邦、掸邦北部和若开邦，彼时缅甸国防军主要打击的是若开军(AA)、德昂民族解放军(TNLA)和缅甸民族民主同盟军3支民地武。(17)International Crisis Group,“Myanmar’s Coup Shakes up Its Ethnic Conflict,” Asia Report,No.319,January 12,2022,http://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/myanmar/319-myanmars-coup-shakes-its-ethnic-conflicts，访问时间：2022年1月25日。随着缅甸国内政治危机的持续，一些民地武加紧扩充军力，扩张地盘，民族武装冲突的烈度显著增加。钦民族阵线(CNF)、克伦尼民族进步党(KNPP)等签署《全国停火协议》的民地武也加入到了与政府军的武装冲突中。政府军与民地武的冲突区域显著扩展，特别是在包括钦邦在内的过去局势相对稳定的西部地区，武装冲突同样持续不断。克钦独立组织主席恩版腊在讲话中公开表示当前的形势对反对军方的力量而言是“千载难逢”的契机。(18)Myanmar Peace Monitor,“KIO Will Join Hands with Any Organizations Which Defy the Military Dictatorship,KIO Chairman Says,” October 26,2021,http://www.mmpeacemonitor.org/308758/kio-will-join-hands-with-any-organizations-which-defy-the-mililtary-dictatorship-kio-chair-says/，访问时间：2021年12月5日。克钦独立军宣称在过去10年失去的地盘中，已经“夺回”其中近一半，甚至在克钦邦首府密支那，克钦独立军活动的自由度也比以往有所提高。(19)USIP,“Final Report of Myanmar Study Group:Anatomy of the Military Coup and Recommendations for the US Response,” February,2022,http://www.usip.org/publications/2022/02/myanmar-study-group-final-report,p.24,访问时间：2022年3月15日。长期处于交战状态的德昂民族解放军武装人数已超过10000人，其控制辖区也有所扩大。(20)Frontier Myanmar,“Brother Torn apart:As TNLA Grows Stronger,Tensions Rise in Northern Shan,” April 15,2021,http://www.frontiermyanmar.net/en/brothers-torn-apart-as-tnla-grows-stronger-tensions-rise-in-northern-shan/，访问时间：2022年5月5日。缅甸民族民主同盟军已经在萨尔温江以西地区获得了控制区并逐渐站稳脚跟。与政府军处于停火状态的若开军则趁势扩充实力，其势力已达若开邦三分之二的镇区，并开始在控制区内建立独立的行政和司法系统。另外，克钦独立组织(KIO)、克伦民族联盟、克伦尼民族进步党和钦民族阵线4家民地武组织宣布支持“民族团结政府”，向“人民保卫军”提供装备和训练。虽然做出了和解停火的姿态，但是面对来自民地武的巨大军事压力，缅甸军方并未放松对缅甸民族民主同盟军等武装的打击，不过进展有限。由于同时需要应对民地武和“人民保卫军”的两线压力，缅甸军方的兵力紧张状况有所加重。在部分地区，缅甸军方甚至出现了被迫以抽签方式在当地进行征兵以补充兵源的情况。

其次，民地武对军方的和解姿态普遍缺乏热情。军方积极呼吁缅甸所有民地武签署《全国停火协议》，但各民地武对协议的态度或冷漠或暧昧，遑论尚未签署停火协议的民地武。军方推动民族和解的动力越强烈，民地武越处于有利的位置。然而，军方提供的停火等条件无法满足民地武的需求，且军方又无法在涉及民地武根本利益的地盘、武装地位及未来建立真正的联邦制等问题上做出妥协。因此，缅甸的民族和解进程所面临的危机进一步凸显。在2022年1月的采访中，克伦民族联盟对外联络事务主管巴东索塔尼(Padoh Saw Taw Nee)将《全国停火协议》形容为“没有死亡却不能行动的中风患者”。(21)Development Media Group,“The NCA Is Like a Stroke Patient:Can’t Move at all,But Not Dead Yet,” January 8,2022,https://www.dmediag.com/interview/3896-nca_patient，访问时间：2022年4月5日。其他民地武中，一些民地武组织的态度亦有摇摆。由10家签署《全国停火协议》民地武组成的和平进程领导小组(PPST)在2021年2月政局突变后即宣布中止与军方的政治谈判，4月发布的“五点声明”宣布支持“缅甸联邦议会代表委员会”，废除《2008年宪法》，支持“公民抗命运动”。和平进程领导小组在2022年1月的声明中称，将基于全国停火协议精神努力克服国家面临的政治危机。当前领导和平进程领导小组的新孟邦党(NMSP)实力弱小，最主要的克伦民族联盟与军方处于交战状态，掸邦复兴委员会(RCSS/SSA-S)已不再担任该组织领导。(22)NCA-S EAOs,“The Peace Process Steering Team(PPST) Meeting(23/2022),” January 6,2022,https://www.ncaseao.org/event-detail/peace-process-steering-team-ppst-meeting-23-202,2，访问时间：2022年4月5日。南掸邦军经历与德昂民族解放军、北掸邦军(SSA-N)和佤邦联合军(UWSA)的战事自身实力受到削弱。相对实力较强的民地武缺乏热情的情况下，缅甸民族和解进程的停滞状态仍将持续。

(三)难以纾解的人道主义危机

缅甸的局势动荡，引发了严重的人道主义危机。根据联合国开发计划署(UNDP)的标准，2022年缅甸的贫困率预计将从2017年的24.8%升高至46.3%。(23)“Half of Myanmar Will Live on Less Than a Dollar a Day,Says UNDP,” Nikkei Asia,December 1,2021,https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Half-of-Myanmar-will-live-on-less-than-a-dollar-a-day-says-UNDP，访问时间：2021年12月5日。为了克服经济困难，敏昂莱甚至在讲话中呼吁民众改变饮食结构，少吃米、少吃油。(24)“The Address Delivered by Chairman of State Administration Council Prime Minister Senior General Min Aung Hlaing on Assumption of State Duties by Government of Republic of the Union of Myanmar the State Administration Council during Nine-month Period,” Global New Light of Myanmar,December 22,2021,https://www.gnlm.com.mm/the-address-delivered-by-chairman-of-state-administration-council-prime-minister-senior-general-min-aung-hlaing-on-assumption-of-state-duties-by-government-of-republic-of-the-union-of-myanmar-the-stat/，访问时间：2021年12月22日。根据联合国人道主义事务协调厅于2022年1月发布的缅甸人道主义应急计划测算，2021年缅甸超过1300万人的粮食供应安全受到威胁，约2500万人陷入贫困，贫困人口已占全国人口近一半。2022年缅甸国内预计将有1440万人陷入人道主义危机，其中620万人需要紧急人道主义援助。(25)OCHA,“Humanitarian Response Plan Myanmar 2022,” January,2022,http://reliefweb. int/sites/reliefweb.int/files/resources/mmr_humanitarian_response_plan_2022-final.pdf,January 30,2022,ReliefWeb，访问时间：2022年2月1日。

导致缅甸人道主义危机持续加深的原因主要有二。一是缅甸国内持续的暴力冲突。根据联合国统计，2021年2月以来武装冲突也已造成44万难民流离失所。(26)UNHCR,“Displaced Families in Crisis-hit Myanmar Struggle for Survival,” February 11,2022,https://www. unhcr.org/news/stories/2022/2/6206537c4/displaced-families-crisis-hit-myanmar-struggle-survival.htm，访问时间：2022年2月23日。除了受缅甸国内武装冲突烈度居高不下的影响以外，疫情又加重了国内的难民危机。以泰国为例，由于受到新冠肺炎疫情的威胁，加之泰国政府不愿得罪缅甸军方，泰国无法大量接受缅甸难民入境，不少难民遭到泰国遣返，难民处境进一步恶化。根据统计，军方夺权以来约有17000名缅甸难民寻求泰国的庇护，但实际仅有约2000名难民进入泰国境内。(27)“Despite Risk of Death,Thailand Sends Myanmar Refugees Back,”AP News,April 8,2022,https://apnews.com/article/only-on-ap-united-nations-thailand-myanmar-indonesia-21128b761ef13e31465f0a537 a1b0b18，访问时间：2022年4月22日。此外，缅甸军方还限制联合国等国际组织援助物资的进入和发放，从而增加了国际社会开展对缅人道主义援助工作的难度。二是缅甸经济危机所导致的民生恶化。民盟政府在经济发展方面政绩不佳, 其发展速度不如吴登盛时期,经济整体表现平平。(28)张伟玉、史志钦、王丽：《昂山素季时代缅甸的经济战略、发展成效及对2020年大选的影响》，《印度洋经济体》2020年第2期，第156页。但是经过吴登盛政府及民盟执政时期的努力，缅甸在吸引外资、改善营商环境等方面取得了一定进步，经济开放水平有了有所提升，缅甸的经济发展有了明显起色。但是受军方重新上台和新冠肺炎疫情的冲击，外资企业撤离缅甸，缅甸国内的失业率上升，货币贬值，物价上涨。2021年9月，缅币一度大幅贬值超60%。为了应对经济危机，缅甸央行采取包括限制居民取款，要求出口商将外汇汇回国内等紧急措施。总体上，缅甸经济大幅下滑的状况已被遏制，制造业、出口及国内流通情况有所好转。然而，根据世界银行的评估，缅甸国内市场的供需依然疲弱，企业经营缺乏活力将持续拖累缅甸经济的复苏。预计2022年缅甸的经济增长率仅为1%。(29)The World Bank,“Contending with Constraints,Myanmar Economic Monitor,”January,2022,pp.8-9,https://unctad.org/system/files/official-document/ldcr2020overview_ch.pdf，访问时间:2022年2月22日。

此外，国际资本对缅甸的投资信心短时间内难以恢复。2021年缅甸政局突变以来，至少有22家外资企业宣布退出缅甸市场。(30)“Myanmar’s ‘Critically Weak Economy’ to Grow 1% in 2022:World Bank,” Nikkei Asia,January 26,2022,https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Myanmar-s-critically-weak-economy-to-grow-1-in-2022-World-Bank，访问时间：2022年1月27日。考虑到国际制裁及国际舆论的影响及成本收益核算，雪佛龙(Cheveron)、道达尔(Total Energy)等国际能源公司宣布相继退出了缅甸亚达纳(Yadana)天然气项目。而该项目是缅甸政府最重要的外汇收入来源之一，每年能够创造约10亿美元的收入。2022年4月，泰国石油天然气集团(PTTEP)和马来西亚国际石油公司(Petronas)宣布退出缅甸的耶达贡(Yetagun)天然气项目。在宏观经济形势难以取得根本改善的情况下，缅甸的失业问题、贫困问题短期内将难有改善。

在上述因素的共同影响下，缅甸的人道主义危机问题愈发严重。缅甸危机一时难解，加之受俄乌冲突等其他国际热点的冲击，国际社会对缅甸问题的关注度正在下降。与此同时，俄乌冲突爆发后，国际人道主义援助需求进一步增大，势必将放大缅甸的人道主义援助需求的缺口。

二、缅甸危机长期化中的东盟信誉、团结和中心性

1997年东盟正式接纳缅甸成为东盟成员国以来，缅甸的政治转型问题、罗兴亚问题等一直都是东盟面临的难题。东盟与缅甸关系僵局持续之下，缅甸军方仍然将巩固政权作为当前的优先考虑，没有按照东盟的期待积极配合落实“五点共识”。而东盟史无前例地对成员国参与东盟高级别会议设置条件。(31)Moe Thuzar,“Is ASEAN’s Snub to Myanmar Military the Start of a New Approach,”October 20,2021,CNA,http://www.channelnewsasia.com/commentary/asean-myanmar-protest-military-government-nug-sac-min-aung-hlaing-un-2254311，访问时间：2021年10月21日。东盟坚持底线的立场，显示了东盟维护信誉、形象和中心地位的决心。(32)Lina Alexandra & Andrew W.Nantong,“Dealing with the Current Myanmar Crisis under Cambodia’s ASEAN Chairmanship in 2022:Analysis and Recommendations,” CSIS Indonesia Policy Paper,March 18,2022,p.5.而缅甸危机的长期化，也将会构成对东盟整体的持续影响。

(一)缅甸危机长期化对东盟信誉的影响

对于地区组织来说，有效的决策并被成员国接受，影响和塑造成员国的认知与行为事关地区组织的声誉。(33)Pia Riggirozzi & Matt Ryan,“The Credibility of Regional Policymaking:Insights from South America,”Globalization,Vol.19,No.4,2022,p.605.长久以来，东盟能够对成员国内部事务产生多大程度的影响都是一个被不断提及和争论的话题。尽管全球范围内地区一体化实践呈现不同的特点，但是国内政策与地区组织政策结果之间的联系日益紧密已成为普遍趋势。从这个意义上看，东盟协调各国的立场，有效地进行内部危机管控关乎东盟的声誉。在缅甸危机长期化的背景下，缅甸问题对东盟国家外交资源的消耗不利于东盟的整体利益。但是出于维护形象的考虑，东盟不能对缅甸问题视而不见。(34)李晨阳：《国际社会对缅甸国内政治危机的调解为何难以奏效》，《世界知识》2021年第12期，第73页。东盟能够在多大程度上对缅甸各方施加影响，调处缅甸内部矛盾，以及东盟能在多大程度上控制缅甸危机对东盟整体造成的冲击就成了衡量东盟信誉的标尺。

具体来说，东盟应对缅甸问题的考验主要体现在两个方面。第一，在东盟坚持基本底线的情况下，缅甸各方特别是最有实力的军方能够在多大程度上落实“五点共识”。2021年2月，缅甸军方再次接管政权之初，东盟国家整体上恪守不干涉原则，立场相对谨慎。尽管呼吁缅甸应通过对话和和解，早日促成局势回归常态，但彼时泰国、马来西亚及菲律宾的声明则强调缅甸的政治危机属于缅甸的内部事务。(35)Anna Malindog-Uy,“Myanmar Crisis:What Is ASEAN Doing?”The ASEAN Post,http://amp/s/theaseanpost.com/articcle/myanmar-crisis-what-asean-doing%3Famp，访问时间：2021年2月11日。随着缅甸国内事态日趋严重，东盟应对缅甸问题上的迫切心理开始上升。2021年4月，在印尼的提议下，东盟举行了领导人特别会议。缅甸领导人敏昂莱亲自与会，会议最终形成了应对缅甸问题的“五点共识”。敏昂莱认为东盟的建议对于缓解缅甸国内局势有帮助，因此表示不反对东盟代表团访问缅甸，不反对人道主义援助，并承诺缅甸会在包括政治过渡在内的议题上与东盟密切合作。

然而，之后围绕“五点共识”的落实，东盟与缅甸的关系逐渐趋于紧张。东盟认为缅甸在落实“五点共识”上缺乏进展。面对东盟的压力，缅甸军方并未做出根本妥协。缅甸军方不同意东盟缅甸问题特使会见昂山素季的请求。文莱任东盟轮值主席国期间，东盟特使未能访问缅甸。由于不满缅甸当局在落实“五点共识”上进展缓慢，东盟做出只邀请缅甸“非政治代表”参加东盟峰会的决定。缅甸军方认为在停止缅甸国内暴力上东盟只对军方提要求有失公允，称“对东盟的决定表示极度失望。”缅甸军方遂宣布拒绝派代表参加东盟峰会及相关会议。缅甸军方缺席了第38届和39届东盟峰会、中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会、东盟国家外长非正式会议、美国—东盟特别峰会等高级别会议。柬埔寨主办的第13届亚欧首脑会议上，缅甸仅派出了一个工作组旁听了会议。洪森访问缅甸期间，缅甸军方坚持东盟“五点共识”要与军方提出的“五点路线图”结合。在缅甸军方控制国内局势尚存难度的情况下，东盟呼吁的停止暴力、释放政治犯、各方举行政治对话、东盟特使与缅甸内部各方举行会谈，以及寻求推动局势回归常态的要求难以引起缅甸军方的共鸣。(36)“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting,”April 24,2021,http://asean-org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf; “ASEAN Chairman’s Statement on the Situation in Myanmar,” February 2,2022,http://asean.org/wp-content/upload/2022/02/Consolidated_Draft_Chairmans_Statement_on_the_Situation_in_Myanmar-4.pdf为了尽早取得突破，东盟进行了一定程度的妥协，暂不要求东盟特使必须与缅甸内部所有相关方进行接触。布拉索昆访问缅甸期间，敏昂莱以昂山素季的审讯正在进行为由，拒绝安排布拉索昆与昂山素季的会面。但暗示将来可能会考虑东盟特使会见昂山素季的请求。(37)“Sokhonn Could Meet Suu Kyi,”The Phnom Penh Post,March 23,2022,https://m.phnompenhpost.com/national-politics/sokhonn-could-meet-suu-kyi，访问时间：2022年3月24日。

从缅甸的视角来看，内部局势是决定缅甸外部环境的关键变量。缅甸军方是塑造缅甸对外政策的核心。对缅甸军方而言，外交的核心目的在于防止缅甸遭受外敌入侵或受他国干涉内政，因而长期以来，军方确立并坚守中立主义、不结盟的外交原则。(38)姚颖：《左支右绌：缅甸中立主义外交的坚守与调试》，《东南亚研究》2018年第2期，第27页。中立主义的原则下，缅甸对外政策呈现出在开放和封闭的周期变化的特点，军方执政时期缅甸对外部的干涉更加警惕和敏感。由于担心外来的干涉可能造成政权颠覆，缅甸军方更容易视多边主义的国际机制为大国用来干预小国国内事务的“特洛伊木马”。(39)Andrea Passeri & Hunter Marston,“The Pendulum of Non-Alignment:Charting Myanmar’s Great Power Diplomacy(2011-2021),”Journal of Current Southeast Asian Affairs,2022,p.3.而且，缅甸的中立主义指向的是大国，具体说就是让缅甸在大国竞争中努力保持外交的相对独立性，避免卷入大国的矛盾冲突中。事实上，经过多年的融合互动，缅甸与东盟已经形成了密切的相互依存关系。对缅甸而言，新加坡、泰国等东盟国家是其重要的外资来源国。对东盟而言，没有了缅甸，东盟共同体亦无从谈起。缅甸加入东盟之初，东盟国家面对美国对缅甸的批评指责集体缄默曾令当时的缅甸军政府深感失望。当前，东盟无法为其政权维护提供有力的支持，相反其坚持要求缅甸落实“五点共识”的立场削弱了缅甸军方执政的合法性。东盟及其他域外国家又缺少撬动缅甸内部局势走向的杠杆。在暂时难以解决国内危机的前提下，缅甸军方势必难以有效积极地回应东盟的诉求。

第二，东盟能够在多大程度上给予缅甸实际的帮助，助力缅甸克服面临的困境。根据“五点共识”中的第四条规定，东盟应通过东盟灾害管理人道主义援助和协调中心(AHA)提供人道主义援助。2021年6月下旬缅甸第三波新冠肺炎疫情暴发后，缅甸的人道主义危机进一步加重。东盟忧虑缅甸的人道主义危机叠加新冠肺炎疫情将加剧缅甸危机的外溢，因此应对缅甸的新冠肺炎疫情成了东盟对缅援助的重点。在东盟灾害管理人道主义援助协调中心框架下，通过协调国管委、民地武等缅甸各方，东盟建立了对缅人道主义援助渠道。东盟制定了先向缅甸提供医疗援助，帮助缅甸应对疫情，再开展更广泛的人道主义援助的两阶段方案。2021年8月18日，东盟及东盟伙伴国召开了“支持东盟对缅开展人道主义援助认捐大会”，募集了总价值约800万美元的人道主义援助资金和物资。(40)“Close to USD 8 Million in Pledge Raised to Support ASEAN’s Humanitarian Assistance in Myanmar,” August 18,2021,asean.org/close-to-usd8-million-in-pledges-raised-to-support-aseans-humanitarian-assistance-in-myanmar/，访问时间：2022年2月22日。其后，对缅人道主义援助的募集总额又增加到了1000万美元。时任东盟缅甸问题特使艾瑞万(Erywan Yusof)呼吁缅甸国内冲突各方停火4个月，以保证第一阶段对缅人道主义援助的顺利进行。(41)“ASEAN Envoy to Myanmar Calls for 4-month Ceasefire to Deliver Aid,” Kyodo News,September 5,2021,http://english.kyodonews.net/news/2021/09/3cf04433df5f-asean-envoy-to-myanmar-calls-for-4-month-cease-fire-to-deliever-aid.html，访问时间：2021年9月10日。

然而，面临着全球新冠肺炎疫情给整个东盟带来的冲击，东盟国家能够实际用于应对缅甸人道主义危机的资源有限。此外，东盟希望能够确保援助到达民众的手中，反对将人道主义援助政治化。但东盟缅甸问题特使布拉索昆访问缅甸期间表示：“援助物资堆积如山，但因缅甸的国内冲突，物资的发放出现了困难”。(42)“ASEAN Special Envoy Sees Minor Progress in Myanmar Mission,” Mainichi Japan,March 23,2022,htttp://mainichi.jp/english/article/20220323/p2g/00m/0in/061000c，访问时间：2022年3月25日。而东盟灾难管理人道主义援助和协调中心等机制也未能发挥有效作用。相反，在对缅提供人道主义援助方面，东南亚域外国家发挥的作用更大。中国积极推动对缅疫苗援助和联防联控，对缅疫苗捐赠总数已超过4100万剂，(43)《中方向缅甸捐赠疫苗注射器》，中华人民共和国驻缅甸联邦共和国大使馆，http://mm.china-embassy.org/sgxw/202204/t20220402_10663682.htm，访问时间：2022年4月2日。并且在缅甸援建了疫苗工厂。中国提供的新冠疫苗已占缅甸所获疫苗的90%以上。美国意识到缺乏影响缅甸局势的抓手，因此希望借助人道主义援助增加对缅甸局势的影响力。2021年8月，美国常驻联合国代表格林菲尔德访问泰国期间，宣布向缅甸人民提供超过5000万美元的人道主义援助。为了能够争取泰国的支持，美国还宣布直接向泰国提供500万美元援助用于抗击新冠肺炎疫情。(44)USAID,“United States Announces More Than $50 Million in Humanitarian Assistance for Burma and $5 Million in Covid-19 Assistance for Thailand,” August 10,2021,http://www.usaid.gov/news-information/press-releases/aug-10-2021-united-states-announce-50-million-humanitarian-assistance-burma-covid-thailand，访问时间：2021年10月1日。一年多来美国向缅甸提供的人道主义金额已超过4.34亿美元。(45)“US Embassy in Singapore,The United States Will Ratchet up Pressure on Myanmar,”February 3,2022,https://sg.usembassy.gov/the-united-states-will-ratchet-up-pressure-on-myanmar/，访问时间2022年2月5日。作为美国发动的对东南亚国家“外交攻势”的组成部分，美国还向泰国提出了利用泰缅陆上边境建立对缅人道主义援助通道的提议。(46)“US Embassy & Consulate in Thailand,Statement on the Visit of Counselor Derek Chollet to Thailand,”October 19,2021,http://th.usembassy.gov/statement-on-the-visit-of-counselor-derek-chollet-to-thailand/,访问时间：2021年10月25日。

(二)缅甸危机长期化对东盟维系团结能力的检验

面对缅甸危机长期化的局面，东盟势必需要做好长期应对的准备。防止立场的分歧造成东盟的分裂也成了东盟整体面临的挑战。具体而言，第一，东盟要在兼顾各成员国立场差异的基础上，努力保持用一个声音说话。然而，事实上随着缅甸危机的长期化，东盟各国应对缅甸问题的立场逐渐出现差异。印尼、新加坡、马来西亚、菲律宾的态度最为强硬。四国要求缅甸军方尽快落实“五点共识”，敦促缅甸回归民主转型进程。2021年11月在英国格拉斯哥参加《联合国气候变化框架公约》缔约方第二十六次会议期间，印尼总统佐科在与美国总统拜登的会谈中，敦促缅甸尽快回归民主轨道。(47)“Jokowi Biden Urge Myanmar Military to Restore Democracy,”Jakarta Globe，November 2,2021，https://jakartaglobe.id/news/jokowi-biden-urge-myanmar-military-to-restore-democracy，访问时间2021年11月5日。菲律宾外交部长洛钦(Teodoro Locsin Jr)则表示不接受由缅甸军方领导的立法机关通过的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)。(48)Philippine News Agency,“PH Rejects Military Junta-led Myanmar in RCEP Sans Consensus,”February 19,2022,https://www.pna.gov.ph/articles/1168113,访问时间:2022年2月25日。2021年10月，马来西亚外交部长赛夫丁(Saifuddin Abdullah)在马来西亚国会公开声称马来西亚政府要与缅甸的反对派举行直接对话。2022年2月东盟外长会议召开前夕，赛夫丁又建议东盟缅甸问题特使应该与包括缅甸的“民族团结政府”、2020年大选当选的国会议员、各政党、公民社会组织等在内的“全国团结协商委员会”举行会谈。(49)“Malaysia Urges ASEAN Envoy to Meet Myanmar Shadow Government,”The Jakarta Post,February 18,2022,https://www.thejakartapost.com/amp/world/2022/02/18/malaysia-urges-asean-envoy-to-meet-myanmar-shadow-government.html，访问时间：2022年2月21日。新加坡呼吁释放吴温敏、昂山素季等被关押的政治人物。(50)Ministry of Foreign Affairs Singapore,“Statement on the Situation in Myanmar,”February 1,2022,https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2022/01/20220201-Myanmar，访问时间：2022年2月1日。柬埔寨、泰国担忧对缅甸军方态度强硬将对自身政权产生反噬，加之泰国与缅甸接壤，受到缅甸危机外溢的直接威胁，因此态度相对温和。而其他东盟国家则主张缅甸问题属于缅甸的内部事务，应坚持不干涉原则。

在成员国内部态度不一致的情况下，以何种方式寻求一致立场成了摆在东盟面前的现实问题。东盟组织与运行结构中没有任何干涉和制裁机制，而是以“协商”的方式来解决成员内部的争端。(51)程晓勇：《东盟超越不干涉主义？——基于缅甸问题的考察与分析》，《太平洋学报》2012年第20卷第11期，第22-23页。在协商一致的传统下，东盟成立以来在应对内部的危机和矛盾上，为了避免成员国之间的矛盾上升到东盟地区层面，常常采取向下兼容的方式，即达成成员国之间最低限度的共识。但是，在此次应对缅甸危机的过程中，东盟内部的强硬立场占据上风，形成了印尼、新加坡、马来西亚、菲律宾主导，其他成员国跟随的局面。应对缅甸危机长期化的同时，当前东盟还面临着推进疫后复苏，“南海行为准则”(COC)磋商谈判，推动东盟共同体建设等重要任务。维持东盟整体对缅甸的底线，也成为了降低缅甸问题对东盟负面影响的权宜之计。

第二，东盟要努力保持前后政策的一致性。根据《东盟宪章》规定，东盟轮值主席的责任包括积极协调与增进东盟的利益与福祉，确保东盟的中心地位，危机情况下及时做出有效的决策，代表东盟促进与外部伙伴的关系以及在获得授权的情况下行使其他职能。(52)ASEAN Charter,p.28,https://asean.org/wp-content/uploads/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf，访问时间：2022年1月6日。2021年10月柬埔寨接任东盟轮值主席国后，希望通过积极与缅甸进行接触，打破东盟与缅甸关系的僵局，将缅甸带回东盟整体的对话合作进程中。应对缅甸问题，柬埔寨作为轮值主席国之所以愿意尝试不同策略的原因在于：一方面，柬埔寨认为此前文莱任轮值主席国期间处理缅甸问题的方式缺乏效率，无助于推动缅甸问题的解决；另一方面，柬埔寨历经30多年内战，最终在20世纪90年代成功实现国内和平。这样的历史经验能够为缓解缅甸的国内冲突提供借鉴。柬埔寨提出建立推动解决缅甸危机的“三驾马车”(Troika)机制。根据柬埔寨的构想，“三驾马车”应包括现任轮值主席国柬埔寨、2021年轮值主席国文莱以及2023年轮值主席国印尼，并由东盟秘书长协助监督落实缅甸国内的停火进程。(53)“PM Eyes Myanmar Peace Troika,” The Phnom Penh Post,January 10,2022,http://m.phnompenhpost.com/national-politics/pm-eyes-myanmar-peace-process，访问时间：2022年1月15日。

然而，柬埔寨尝试软化东盟对缅立场的举动引发了东盟内部的担忧，洪森的做法也被批评为“牛仔外交”(Cowboy Diplomacy)。东盟内部有声音认为洪森的“妥协”将会加剧东盟内部分裂的风险。(54)“How Hun Sen’s ‘Cowboy Diplomacy’ Risks Returning ASEAN to Crisis and Division,” South China Morning Post,February 5,2022,http://amp.scmp.com/comment/opinion/article/3165682/how-hun-sen-cowboy-diplomacy-risks-returning-asean-crisis-and，访问时间2022年2月6日;“Cambodia Should Not Practice Cowboy Diplomacy’ on Myanmar,”The Irrawaddy,February 10,2022,http://www.irrawaddy.com/in-person/interview/cambodia，访问时间：2022年2月11日;Hun Sen’s Cowboy Diplomacy:Quick Draw or Firing Blanks,January 10,2022,Fulcrum,http://fulcrum.sg/hun-sens-cowboy-diplomacy-quick-draw-or-firing-blanks/，访问时间：2022年1月15日。印尼、新加坡、马来西亚等态度强硬的国家担忧柬埔寨对缅甸军方让步将会破坏东盟的整体信誉。洪森访问缅甸前，印尼总统佐科致电洪森，重申缅甸应尽快落实“五点共识”，通过包容性的对话推动缅甸回归民主转型进程。2022年1月7日，柬埔寨首相洪森对缅甸进行了访问，成为2021年缅甸政局突变以来首位到访缅甸的外国国家元首。

而这一访问随即引发了其他部分东盟国家的质疑。马来西亚外交部长赛夫丁认为洪森有权访问缅甸。但作为轮值主席国，柬埔寨应该先行与东盟其他国家协商并听取意见。(55)“Malaysian Minister Criticises Hun Sen for Meeting Myanmar Leader,”The Strait Times,January 14,2022,https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysian-minister-criticises-hun-sen-for-meeting-myanmar-leader，访问时间：2022年1月17日。印尼总统佐科反对把东盟的“五点共识”与缅方提出的“五点路线图”相结合的方案。(56)Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Indonesia,“Indonesian President Reaffirms Importance of Swift Implementation of ASEAN Five-Point Consensus during Talks with PM Hun Sen,”January 22,2022,https://kemlu.go.id/portal/en/read/3278/berita/indonesian-president-reaffirms-importance-of-swift-implementation-of-asean-five-point-consensus-during-talks-with-pm-hun-sen,访问时间：2022年1月25日。柬埔寨原计划邀请缅甸外交部长温纳貌伦参加东盟外长会议，由于东盟国家立场的不一致，外长会议最终延期。面对缅甸方面的坚定立场和东盟其他国家的不同意见，洪森逐渐意识到自身难以左右东盟整体立场。这导致洪森一度想放弃解决缅甸问题的努力。东盟其他国家意识到缅甸问题的长期性与复杂性，也适度减少了对柬埔寨的压力。印尼、新加坡等东盟国家均表示支持柬埔寨为解决缅甸问题所做的努力。缅甸问题的长期化，使得东盟国家为协调立场，达成一致意见消耗了精力。而在保持东盟整体立场一致，维护东盟团结的前提下，柬埔寨势必将保持与印尼、新加坡等东盟内部关键国家的协调，而反过来印尼等老东盟国家也将保持对柬埔寨的政策牵引，以保证东盟对缅政策的前后衔接与连贯。

(三)缅甸危机长期化对东盟维护中心地位的考验

中心性(Centrality)是观察和研究东盟的基础性概念。就其内涵，学界则莫衷一是。总结起来，中心性的定义可分为广义和狭义两种。广义上，比较有代表性的是阿查亚(Amitav Acharya)的定义。阿查亚认为，中心性涵盖三个相关维度。其一，中心性是指东盟处于而且必须保持在亚太地区合作的中心位置。其二，中心性也意味着东盟是地区主义者就地区合作的相关规范和机制进行争论的平台。其三，中心性也指东盟是亚洲第一个成功的地区组织，也为其他的地区合作提供了样板。(57)Amitav Acharya,“The Myth of ASEAN Centrality?”Contemporary Southeast Asia,Vol.39,No.2,2017,p.274.狭义上，张蕴岭强调中心性包含两层含义：一是维护东盟的核心地位，二是坚持东盟的主导性作用。这两个方面不可分割，目的是维护东盟的核心利益，保证其在对外合作中不被分化和瓦解。(58)张蕴岭：《如何认识和理解东盟——包容性原则与东盟成功的经验》,《当代亚太》2015年第1期，第10页。

从概念出发，东盟的中心性主要指向东盟在与域外的其他行为体的互动中应该处于什么样的位置及如何维护东盟的整体利益。作为地区合作架构的中心，维护东盟的中心性意味着东盟必须扮演制度中心的角色，要防止其他的合作机制消解和弱化东盟的作用。而在大国竞争的维度上，中心性意味着东盟要保持整体团结，防止大国竞争造成东盟内部的分裂。虽然从概念上，东盟的中心性并不直接涉及东盟内部危机的管理问题，但是由于像缅甸问题这样的内部危机往往引来域外大国的关注和介入。因此，从应对内部危机的角度，维护中心地位就是要让东盟要发挥和保持主导作用，防止外部力量的不当介入。

首先，从历史经验看，缅甸问题一直是东盟处理与西方国家关系的棘手问题。1994年，东盟提出了建立包括10个东南亚国家的东盟共同体构想。西方国家反对缅甸加入东盟，东盟国家最终顶住了压力，坚持将缅甸纳入东盟。1997年缅甸正式加入东盟以后，缅甸的政治民主化问题成为了东盟与美国等西方国家关系发展的干扰因素。2005年，美国、欧盟和日本明确表示如果缅甸成为东盟轮值主席国，它们将集体抵制东盟所有的会议。东盟对缅甸推进政治民主化缺乏进展也逐渐失去耐心，甚至威胁取消缅甸东盟轮值主席国资格和将缅甸开除出东盟。为了避免东盟内部发生分裂并影响缅甸的国内稳定，缅甸以需要集中精力解决国内问题为由，宣布放弃2006年东盟轮值主席国资格。(59)李晨阳：《缅甸，东盟的“另类”》，《世界知识》2007年第24期，第31页。2007年，缅甸国内爆发“袈裟革命”(60)“袈裟革命”是指2007年8月15日至2008年9月期间缅甸国内爆发的反对军政府的抗议示威活动。2007年8月15日，由于不满缅甸军政府大幅度提高燃油价格的政策，仰光市民开始进行游行示威。随后这一运动逐渐扩散到了缅甸全国，并引发了国际社会的广泛关注。随着反抗规模的扩大，民众的政治诉求也逐渐扩大至“释放昂山素季”“与军方对话”等内容。由于僧侣在此次反抗军政府的运动中发挥了关键作用，因此这一运动被称为“袈裟革命”。。2009年，欧盟以对缅甸人权问题为借口暂停了与东盟的自贸协定谈判。(61)European Parliament Think Tank,“Trade Negotiation between the EU and ASEAN Member States,”November 11,2020,http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/659337/EPRS_BRI(2020)659337_EN.pdf，访问时间2021年11月29日。

其次，从现实情况看，东盟维护中心地位需要减少缅甸问题长期化带来的外部冲击。东盟一直以来都视其制度中心为其最宝贵的权力资源，维护东盟的中心地位也一直是东盟在与域外力量特别是域外大国互动中努力维护的目标。近年来，随着亚太地区成为大国战略竞争的焦点，东南亚地区的地缘价值和发展潜力日益受到域外力量的重视。2021年8月，英国正式成为了东盟的对话伙伴国。2021年东盟与中国、澳大利亚建立全面战略伙伴后，美国希望提升与东盟的伙伴关系。孟加拉国也希望与东盟建立领域对话伙伴关系(Sectoral Dialogue Partnership)。然而，中美战略竞争以及美国为了推行“印太战略”积极构筑以美日印澳“四边机制”(QUAD)等“小圈子”为核心的制度网络，事实上对东盟的制度中心地位构成了挑战。缅甸危机持续一年多来，缅甸问题也成为了东盟与外部互动的重要议题之一。美国等域外大国出于拉拢东盟，转嫁压力等不同动机，普遍表示支持东盟的“五点共识”。然而，俄乌冲突等域外热点事件难以阻挡美国推进“印太战略”的脚步，缅甸沦为域外大国地缘博弈棋子的风险仍然存在。鉴于这样的形势，东盟维护中心地位具体可细分为两个目标。一是东盟需要将缅甸问题继续控制在东盟的轨道上。二是在东盟的主导下推动缅甸局势的缓和。从实现第一个目标来看，中国、美国、俄罗斯、印度、日本等主要大国，以及欧盟和联合国承认东盟在缅甸问题上的主导地位，支持东盟解决缅甸问题的努力。东盟保持对缅甸问题的投入，也是对国际社会期待的回应，也事关维护东盟在国际社会的整体形象。2022年3月，联合国缅甸问题特使诺琳·海泽(Noeleen Heyzer)在与洪森的会谈中，称愿意与东盟国家协调配合，加强在对缅人道主义问题上的合作。海泽敦促洪森对敏昂莱施加影响力，推动缅甸军方早日在缓和国内暴力冲突上取得进展。同时，海泽强调缅甸实现联邦民主国家的目标需要尊重缅甸人民的意愿，要符合《东盟宪章》的精神和联合国的规范与价值。(62)UN,“Note to Correspondents:Readout of Special Envoy of the Secretary-General on Myanmar Ms.Noeleen Heyzer’s Meetings with ASEAN Chair and ASEAN Special Envoy,”March 31-April 1,2022,http://www.un.org/sg/en/node/262796，访问时间：2022年4月5日。这说明国际社会仍然视东盟为调处东盟危机的最佳斡旋方。

但是从第二个目标来看，东盟需要防止外部的不当干预引发东盟内部分裂，警惕外部干预造成缅甸局势恶化的可能性。2021年5月，除缅甸之外的东盟9国提议删除联合国大会针对缅甸危机的决议案草案中有关对缅甸实行武器禁运的内容。(63)Reuters,“SE Asia States Want to Drop Proposed UN Calls for Myanmar Arms Embargo,”May 29,2021,http://www.reuters.com/world/asia-pacific/southeast-asian-embargo-myanmar-report-2021-05-28/，访问时间：2021年5月30日。美国、英国、加拿大等西方国家对缅甸的制裁没有缓和缅甸的危机，也没有让缅甸军方妥协。正如新加坡总理李显龙所表示，制裁只会伤害缅甸的普通百姓，并且把缅甸进一步推向其他国家。(64)“Southeast Asia Rebuffs US Sanctions on Myanmar,Giving Generals a Lifeline,” The Japan Times,March 3,2021,http://www.japantimes.co.jp/news/2021/03/03/asia-pacific/myanmar-asia-sanctions，访问时间：2021年3月6日。2021年10月美国国务院顾问乔莱(Derek Chollete)访问新加坡期间曾与新加坡金融管理局进行接触，鼓动新加坡对缅甸进行金融制裁。(65)“Singapore Has Financial Leverage to Pressure Myanmar,”Reuters,October 21,2021,http://www. reuters.com/world/asia-pacific/singapore-has-financial-leverage-pressure-myanmar-us-offcial-2021-10-21，访问时间：2021年11月11日。而新加坡最终并未接受这一提议。西方国家的制裁并不能帮助东盟解决缅甸问题，相反美国等域外大国无法在缅甸问题持续投入精力和资源，其对缅甸施压造成的后果却要由东盟来承受。为了维护中心地位，一方面东盟会坚持“五点共识”的基本底线，另一方面东盟也会避免进一步的施压引发缅甸军方抵触情绪的上升。为了维护中心地位，东盟势必要在坚持底线和维持对缅政策的灵活性上保持一定平衡。

三、缅甸危机长期化与东盟不干涉原则的适用性

当下缅甸危机长期化对东盟构成持续冲击，不干涉原则的适用性问题再次被关注，如果说2021年4月东盟成员国达成“五点共识”是东盟积极介入缅甸问题的正式开端，那么2021年10月东盟紧急外长会议做出只邀请缅甸非政治代表参加峰会的决定则标志着东盟对缅甸的立场转向强硬。东盟与缅甸围绕落实“五点共识”陷入僵局一时难解的背景下，东盟坚持对缅甸参与东盟高级别会议设置前提条件被认为是对东盟秉持的不干涉原则在实践上的突破。

就规范层面而言，触发缅甸问题和东盟不干涉原则的争论主要有内外两个层面的原因。一方面，从东盟的外部来看，东盟与缅甸的僵局反映了“保护的责任”(The Responsibility to Protect)对东盟地区规范的渗透。1967年东盟成立以来，《东盟宣言》《和平、自由和中立区宣言》《东南亚友好合作条约》以及《东盟宪章》等一系列基础性文件都将不干涉原则写入其中，从而确立了不干涉原则作为东盟地区主义的核心原则之一。(66)陆晓红：《试析<东盟宪章>中的“不干涉原则”》，《外交评论》2009年第2期，第82-87页。冷战结束后，“人权高于主权”“人权至上”等西方价值观的扩散开始影响以不干涉原则为核心的东盟地区规范。2005年9月召开的世界首脑会议上，“保护的责任”被写进了150多个国家签署的《2005年世界首脑会议成果》。“保护的责任”强调各国都有责任保护人民免受种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的责任。当一国明显无法保护其人民时，国际社会应该履行相应的职责。(67)《保护责任》，联合国纪事，https://www.un.org/zh/chronicle/article/20732，访问时间：2021年3月6日。

这一规范正式推出后，东盟对于接受这一规范有所保留，不过并未否认原则的正当性。东盟国家中，新加坡、菲律宾、泰国亦在不同程度上对此规范有所接受。这种国际规范对东盟地区规范的渗透影响开始体现在东盟应对缅甸问题上。加之缅甸国内多次发生了严重侵犯人权的事件刺激了东盟。2007年，时任新加坡外长杨荣文(George Yeo)谴责缅甸军方对国内参与示威游行的佛教徒的镇压，呼吁释放昂山素季，但新加坡并不赞成联合国安理会对缅甸的谴责。2008缅甸发生“纳尔吉斯”风灾后，面对风灾造成的严重人道主义危机以及国际社会的压力，东盟向缅甸军政府施压，最终促成缅甸接受和配合国际人道主义援助。(68)张鹏：《“保护的责任”与“东盟方式”的演变——以缅甸“纳尔吉斯”风灾后东盟的反应为例》，《亚非研究》2018年第二辑，第172页。

2021年缅甸危机爆发后，国际上再次出现了对缅甸履行“保护的责任”的声音。缅甸国内反对军方的示威游行中，部分抗议者呼吁国际社会对缅甸人民行使保护的责任。一些人穿着印有“R2P”的T恤，部分示威者还打出“我们需要保护的责任”“拯救缅甸”的标语。澳大利亚前外交部长加雷斯·埃文斯(Gareth Evans)声称缅甸的危机达到了援引“保护的责任”原则的门槛。(69)Global R2P,“Applying R2P to Myanmar,Global Center for The Responsibility to Protect,” April 26,2021,https://www.globalr2p.org/publications/applying-r2p-to-myanmar/，访问时间：2021年4月29日。而在东盟内部，也有观点认为，东盟应该反思并尝试通过实践“保护的责任”寻找解决缅甸问题的新路径。“保护的责任”并不违反《东盟宪章》的原则，事实上，它是对《东盟宪章》的补充。(70)“How ASEAN Can Best Respond to Resolve the Myanmar Crisis,” Khmer Times,November 30,2021,https://www.khmertimeskh.com/50979506/how-asean-can-best-respond-to-resolve-the-myanmar-crisis/，访问时间：2021年12月29日。面对缅甸危机长期复杂的形势，还有声音认为东盟应对缅甸危机的措施不够果断坚决，应该采取更强硬的姿态维护东盟形象。由于东盟的政府间人权委员会(AICHR)在应对缅甸的人道主义危机方面并未起到实质作用，因此有观点指出东盟对待缅甸的立场应该更加鲜明，应该加强东盟相关机制的作用与影响。但是，另一类意见则认为东盟对缅甸军方的强硬立场增加了东盟内部分化的风险，造成了东盟“骑虎难下”的局面，因此应该对突破不干涉原则采取谨慎态度。(71)“Southeast Asia Rebuffs US Sanctions on Myanmar,Giving Generals a Lifeline,”The Japan Times,March 3,2021,http://www.japantimes.co.jp/news/2021/03/03/asia-pacific/myanmar-asia-sanctions,访问时间：2021年3月4日。

另一方面，从东盟的内部来看，缅甸危机的长期化再次引发了对“东盟方式”的思考。“东盟方式”本质上是指由东盟国家共同遵守的一套外交规范。这套规范鼓励东盟国家通过持续性的协商对话，以非正式和渐进式的方式解决相关问题。不干涉内政、避免激化双边矛盾、不使用武力及决策中的协商一致是其中的基本原则。(72)Hiro Katsumata,“Reconstruction of Diplomatic Norms in Southeast Asia:The Case of for Strict Adherence to the ‘ASEAN Way’,”Contemporary Southeast Asia,Vol.25,No.1,April,2003,pp.104-107.经过多年发展，基于东盟各国文化、民族、宗教的多样性及发展阶段、政治社会体制的差异性发展出的“东盟方式”成了东盟区域主义发展的宝贵财富。正面的意义上看，“东盟方式”有利于东盟成员国达成一致，防止双边矛盾上升到地区层面，维护东盟公正中立的形象，有利于东盟共同体建设的推进。从负面的意义上，“东盟方式”限制了东盟的决策效率和行动能力，给人以东盟在内部危机上“软弱无力”的印象。特别是在成员国国内冲突的管控上，与调处成员国双边矛盾中所展现的灵活性相比，“东盟方式”的无力体现得更为明显。

面对缅甸危机长期化给东盟整体带来的挑战，“东盟方式”的内在缺陷再次体现了出来。在原则层面，《东盟宪章》给出了两个相互矛盾的原则。一方面，《东盟宪章》强调坚持传统的不干涉原则作为维护地区和平的基础；另一方面，《东盟宪章》也有“坚定地推进民主、促进人权和实现基本自由”的内容。(73)David Martin Jones,“Security and Democracy:The ASEAN Charter and the Dilemmas of Regionalism in South East Asia,”International Affairs,Vol.84.No.4,2008,p.737.这种对不同原则的兼容有利于弥合各成员国的观念分歧，达成共识，但也导致了东盟各成员国认为无论东盟是否应该介入缅甸问题都可以找到相应的合理依据。东盟坚持东盟主导应对缅甸问题，所引用的正是《东盟宪章》中规定的坚持法治、善治、宪政民主以及个人基本自由的原则。(74)“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting,” https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf，访问时间：2021年4月25日。不过，推动缅甸危机的解决，如何平衡东盟原则规范的内在张力成了一大挑战。在现实层面，“东盟方式”基本原则下，如何探索建立长效化的应对机制也是当下东盟思考的现实问题。东盟内部有观点认为东盟坚守的不干涉内政、协商一致原则约束了东盟协调力的有效发挥，在一些争议问题上采取“小多边主义”才能挽救东盟中心地位。(75)张洁：《东盟中心主义重构与中国—东盟关系的发展》，《国际问题研究》2021年第3期，第128页。除此之外，亦有建议认为东盟应该建立常设的缅甸问题办公室以统筹协调东盟对缅甸的各项工作，东盟缅甸问题特使的任期也应延长。(76)Lina Alexandra & Andrew W.Mantong,“Dealing with the Current Myanmar Crisis under Cambodia’s ASEAN Chairmanship in 2022:Analysis and Recommendations,” CSIS Indonesia Policy Paper,March 18,2022,p.19.

结 语

总体而言，缅甸国内的政治危机、民族和解困境及人道主义危机将长期存在。在军方、反对派、民地武三方博弈之下，缅甸国内格局碎片化仍将持续，政治转型和民族国家建构蕴藏的结构性矛盾也将长期存在，短时间内化解缅甸危机的前景依然黯淡。在此形势下，缅甸危机对邻国及东南亚地区的安全将构成持续挑战。这种挑战既体现在现实层面上，也体现在原则规范层面上。尽管缅甸问题的热度随着俄乌冲突等其他国际热点的影响逐渐减退，域外大国对缅甸问题的关注度有所下降，但作为地区内的重要问题，东盟势必将要保持对缅甸问题的长期应对。短期内，如何控制缅甸问题对东盟其他合作议程的干扰，有效地采取措施缓解缅甸的人道主义压力，应该成为东盟的当务之急。东盟也要适应缅甸军方一段时期内执政的现实。基于“东盟方式”的实践经验，探索东盟内部危机管理能力提升的路径，继续推动东盟共同体建设不失为是一个值得思考的问题。