协同治理：城市公园功能优化对策研究——以呼和浩特市为例

樊慧茹，王 钰，张颖文，王小河

(内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010000)

随着我国社会经济的不断发展和进步，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾日益凸显，人们对高质量公共产品供给需求也日益提高。城市公园作为典型的公共产品，其功能的发展关系到城市基础设施整体质量的提升。推动城市公园的多功能和可持续发展，有利于推进公共服务的供给侧改革，提升人民幸福感。

1 问题的提出与文献综述

1.1 问题的提出

据国际公园与游憩管理联合会(IFPRA)提出的“公园能动论”理念，认为公园作为公共产品提供公共服务，不仅应为游人提供游憩设施，满足公众休闲娱乐的需求，还应该在社会文化、经济、环境及城市可持续发展方面发挥功能和作用。

然而，现在城市公园的功能较为单一，没有充分发挥在生态环保、休闲娱乐、社会经济、文化教育、防灾减灾、社会公益、信息共享等方面的综合功能。如何发挥城市公园的多功能和实现可持续发展，离不开对城市公园的良好治理。

作为社会治理的重要领域，城市公园治理长期处于治理研究的边缘位置。党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。相较于传统的社会治理情景，其治理更具复杂性，需要通过共建、共治、共享的治理理念，政府、企业、第三部门、公众协同治理、多元互治，推动城市公园综合功能的协调可持续发展。

1.2 文献综述

城市公园功能的发展需要秉承科学的理念，围绕城市公园的功能发挥，不同的学者立足于从不同的侧重点展开研究。目前，部分学者侧重于从游憩、防灾减灾等单一功能研究：针对游憩功能，建立了公园游憩功能的评价体系[1]，并从理论上构建了游憩绿道以及生态廊道[2]。对于城市公园的防灾减灾方面，对城市公园是否适用作应急避险场所用地进行了论证评价[3]。另有部分学者侧重于从综合功能展开研究：在规划方面，开展了基于复合功能理念下的城市公园规划策略的研究，从规划伊始就开展了复合性功能公园的建设[4]。在公园更新方面，进一步强调了城市公园各功能的综合作用[5]。城市公园的每一个功能都具有其不可或缺的现实存在意义，且随着经济与社会的发展，城市公园不再是单一功能的公共绿地，其功能总体上趋于向复合型、多元型发展。

城市公园综合功能的协调发展除了要从宏观的架构出发构思，也离不开微观的实务管理操作。从本文致力的协同治理视角入手，学界许多学者针对城市公园的治理也从发挥政府部门的统筹协调作用、市场主体的优质服务提供、第三部门的专业性与特殊的群体性、公众需求侧的引导性4个方面展开研究。改善公园的公共健康倡导者需要战略性地思考各级别政府如何参与，如何发挥政府统筹协调作用[6]。城市公园要实行现代化管理体制，充分发挥市场功能，实现市场化运营常态化[7]。通过政府政策扶持，第三部门自我完善逐步将第三部门引入公园管理[8]。在公众参与方面，现代公园治理下政府要转变行政观念，加强参与制度建设，改变公众象征性的参与形式，畅通公众参与渠道[9]。以上4个方面是当前城市公园治理的重要出发点与着力点。

由此可见，学界对于城市公园功能优化和公园治理方面的研究并不少见，但真正将公园功能优化与针对性治理结合起来的却少之又少。通过各主体协同治理来发挥城市公园生态环保、休闲娱乐、社会经济、文化教育、防灾减灾、社会公益、信息共享的综合功能，从而为公园的可持续发展提供参考依据，推动为城市形象的提升和人民生活质量的提高。

2 理论框架、案例选择与研究方法

2.1 理论框架

城市公园属于典型的公共产品，是政府为社会公众无偿提供的休闲场所，主要用于满足休闲娱乐的需要。基于城市公园的公共产品性质，公园现有的问题及未来的发展需要得到及时的解决和推进。协同治理理论通过各主体在共同处理复杂社会公共事务过程中的关系协调，实现共同行动和资源共享，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性，对公共利益的实现产生协同增效的作用。协同治理理论为多方主体参与到城市公园功能的优化和发展提供了渠道，强调各主体共同参与治理，补齐治理结构短板，支持社会力量在供给侧发力，发挥社会组织和其他供给主体的协同作用，实现政府、市场、社会各方在平等基础上进行公开理性的对话、交流和协商，形成并维持一种深层次的合作，对公园治理产生增效的作用。基于公园的“公共产品”的属性，从“协同治理”理论出发，为城市公园功能的优化与发展提供理论框架，是公共治理视域下实现城市公园功能可持续发展的重要方式。

2.2 案例选择与研究方法

笔者在研究过程中坚持理论与实际相结合，从协同治理视角入手对城市公园综合功能的发挥问题进行了研究。通过较长时期对呼和浩特市的多处公园进行定点追踪调查，对该市公园功能的发展与治理情况进行了针对性分析。在共建、共治、共享理念的引领下对呼和浩特市公园功能优化提出对策，通过各主体之间的协同治理实现其综合功能的多元协调发展。

3 呼和浩特市公园功能发展概况分析

3.1 呼和浩特市公园功能发挥的现状及存在的问题

根据呼和浩特市人民政府公示的材料显示，截至2018年年底，全市拥有公(游)园83处，公园绿地面积3 145 hm2，人均公园绿地面积达到16.9 m2。依据城市公园所具有的综合功能，目前，呼和浩特市公园功能发挥方面存在以下问题。

3.1.1 生态环保方面

由于园林养护人才和器械方面的缺失以及员工管理体制的不同，且对员工的人性化关怀程度不高，以青城公园为例，该公园的物业管理服务被多家公司承包，但各公司员工待遇不同且没有绩效机制；对于员工并未为其设置休息点，饮水处距离太远，也没有工作用具的发配。难以调动工作人员的积极性，其生态环保功能因此受到影响。

3.1.2 休闲娱乐方面

从基础设施来看，目前设置不够完善，表现在以下几个方面：①数量与规划方面。体育锻炼设施数量不足；桌椅坐凳位置规划不够合理，供需不适配；无障碍与照明设施有待增多与改善；游乐设施老化现象严重，检修问题是重中之重。厕所问题存在建设数量不足或者建设后不开放的情况，卫生问题也有待提高。②日常维护方面。公园设施的日常维护不完善，设施出现问题时没有及时维修，其反馈方式的有效性和及时性有待提高；其次防护措施较少，以室外乒乓球活动场地为例，场地旁没有护网，捡拾球类时易出现安全隐患。

从空间划分来看，各群体活动空间划分不清，场地设施利用率不高，易出现安全隐患。

3.1.3 文化教育方面

目前，呼和浩特市公园文化发展的形式较为单一，仅在个别公园建设有文化宣传广场且利用率低，在文字宣传方面只见到文化长廊和宣传栏上关于中国传统诗词文化的宣传，其余形式涉及不多。总体上更新速度慢、活动样式少，对已建设场地利用不足。

3.1.4 社会经济方面

目前在公园物品经营方面，部分公园设置了园内超市，但缺乏体育活动用品的售卖，对其他相关产业发展也较少。

3.2 呼和浩特市公园功能发挥的制约因素

3.2.1 治理主体方面

现阶段呼和浩特市公园治理现状为“政府集中管理、企业低效竞争、第三部门活力不足、居民群体参与度较低”，各主体之间协调性较差。

3.2.1.1 目前仍属于政府集中管理模式范畴，权力下放不足。政府作为指令发布者，权力大包大揽的性质依然没有改变，难以激发社会活力，管理效能不足。且市民对公园的需求逐步提高，政府管理的难度不断加大，压力骤增。

3.2.1.2 市场主体低效竞争，主动性不足。企业通过采招网或公共资源交易中心的公开招标方式参与公园园林绿化和湖面养护、公厕管理服务、物业管理服务、冷饮和湖面垂钓经营权等工作。但在实行过程中，存在竞标情况不够良好、监督考核制度不完善、企业积极性难以调动、后续服务质量不高等问题。

3.2.1.3 第三部门活力不足，合作性不强。公园内部分场馆由社会组织独立运营，针对会员提供服务，参与形式单一；且与其他治理主体的协同合作不足。

3.2.2 治理手段方面

呼和浩特市人民政府在规章方面制定了《呼和浩特市城市公园管理办法》等条例；在经费方面由政府财政统一拨款为主；在技术方面，呼和浩特市人民政府(包括呼和浩特市园林建设服务中心)均开设官方网站、微博、微信平台以及具体到各公园均开设公众号等，推进信息公开化；在监督方面，政府统一决策管理，社会公众可参与监督与评价，公园主管部门开设诸如反馈热线等方式提供反馈渠道。但目前城市公园治理手段不够完善，出现不能实时监控、及时调整，不能切实满足公众需求的问题。

3.2.2.1 制度手段。相关制度和规定不够完善，管理力度不足，从而产生主体之间责权不明、公共服务不到位、人事管理低效等问题。如一线管理人员的考评制度不完善等。

3.2.2.2 技术手段。在作业活动方面，专业技术人员力量薄弱，园林养护机械化程度有待提高；在信息反馈方面，目前虽然已开设官网和移动新媒体等反馈渠道(见表1)，但据政府网站工作年度报表显示，目前反馈热线存在度低，渠道略单一且群众参与不足，加之受理不及时，征集调查和在线访谈栏目未实际运行，信息传达共享机制不够完善(见表2)。

3.2.2.3 监督手段。监督机制不完善，问责力度有待加强。目前，城市公园管理各级均建有政务公开和监督问责机制，但力度不足。其次员工工作质量的好坏与员工报酬并不挂钩，出现员工工作质量不高的情况，影响公园整体形象。

表1 移动新媒体使用情况

表2 网站互动交流情况

3.2.3 治理资金方面

治理资金不足且来源单一。在呼和浩特市公园治理中，公园建设发展资金以政府拨款为主，财政压力大，且经费不足。从而出现陈旧设施的更新和整修工作维护周期长和一线员工的工资低、招工难、离职率高等问题，影响城市公园的建设。

3.2.4 公众参与方面

公众参与不足。公众是公园的使用者，但据调查显示，仅20.9%的公众表示自己曾为公园的发展提出过意见或建议，公众参与度仍需提升。据了解，呼和浩特市大部分公园在设计和管理公园时基本从政府部门的政策指导和专业方面出发，缺乏对基层和公众的意见的考量，无法从最大限度上制定出公众满意的方案。在公众反馈上，虽设有多种反馈渠道，但仅有留言受理环节实际实施(据园林服务中心网站显示，2019年受理留言数为27条)。同时宣传力度不足且公众参与意识不强，没有强烈意愿跟进公园向更加切实自己需求的方向转变，参与的主人翁意识与积极性有待提升。

4 呼和浩特市城市公园功能优化对策

4.1 建立健全相关体制，推动公园治理体制化、规范化

①推进责权划分制度的优化，发展“同工同酬”制度；建立城市公园服务规范和星级评选制度，建立健全相关法规制度，进一步规范政府部门、企业等主体之间的责权问题，减少各部门，各主体之间推诿不清等问题；待遇支付上存在“同工不同酬”现象，使得员工积极性不高，故建立“同工同酬”制度至关重要。同时，建立综合公园服务规范和星级公园评选制度，设立指标要求，如无障碍等服务设施，提升公园环境质量和服务水平，尤其对公厕和垃圾废弃物的清运处理等配套设施的设置要重点关注，促进精细化管理。②加强对员工的考核巡查力度，完善监督机制，加强员工岗位培训和人性化管理水平。 加强管理人员的考评力度，坚决抵制无故离岗现象，压实一线管理人员职责；紧密员工工作质量与员工报酬和福利之间的联系，以“挂钩机制”规范员工管理；加强员工岗位培训，多开展专业技术方面的讲座并以考核测试的方式考查员工知识，同时也要将绿化养护、环卫保洁、安全保卫等工作人员纳入培训体系，以提高专业技术知识水平；推进员工分类和人性化管理，提升员工工作积极性。③发展“公园警察制度”。城市公园管理应联合执法部门，如城管、公安部门等，以强制执法权规范公园中的违法和不文明行为，避免纠纷问题出现，整顿园内秩序。④加强园内设施的定期检查与维护力度，避免因此出现安全隐患问题；同时强化城市公园作为城市防灾减灾基地的检查规范与力度，提升应急能力，如以公园管理处为基点，实行层级检查上报制度，定期维护应急设施，做好日常管理，保证城市公园防灾减灾功能的落实。

4.2 推动治理资金来源多元化，降低政府财政压力，激发社会资金活力

①成立或合作相关基金会，以公园专项基金的方式促进公园建设，过程透明。②对于参与公园建设和治理的各类资本，政府给予税收、贷款方面的适当倾斜，简化审批手续，通过“放管服”激发社会资金活力。③鼓励以市场化招租、出让公园活动冠名权、广告宣传栏有偿使用、特色活动报名、认建认养树木(如以植树节集中宣传报名，认建认养者缴纳一定报名费用、挂牌、证书)等方式筹集公园发展资金。

4.3 加强城市公园经济活动建设，激发市场活力，提升人民生活质量

①由政府相关部门出台相关合作政策，以城市公园为依托平台，允许城市公园进行合法合规的绿色商业活动。如适时开展鲜花节展览和盆景售卖活动，收取门票等费用作为公园发展资金，增加农业个体的经济收入，带动上下游相关产业的发展，提升市场活力。②注重与周围乡村等相对不发达地区的产业合作，以公园为平台开展活动，加强区域经济辐射作用，提升整体经济发展水平。③在公园与第三方合作的营利项目中，按比例抽取收益，由公园公益基金管理委员会管理，投入到公园的发展或其他公益项目中。

4.4 加强城市公园“文化治理”力度，构建城市文化空间

①发展文化事业和产业，以教育科普活动的形式，促进经济性和文化性的有机统一。②运用园内设置的文化长廊、宣传栏等，推动中国传统文化、特色草原文化及防灾减灾等方面的科普知识宣传；同时加强公众参与意识方面的倡导与宣传，提升市民参与治理的主动性。③由相关部门和社会组织等联合举办有关防灾减灾的文化科普及实际演练活动，使青少年、中老年等群体在活动中学习专业知识和技能，有效推动城市公园防灾减灾功能的实现与拓展。④以“文化治理”方式塑造公民行为规范，缔造共同文化和宣传社会主义核心价值观，是当前“创建全国文明城市”背景下公园建设的一项重要措施。

4.5 发展社会组织、志愿者队伍等参与公园治理，增强协作共治性

①发挥社会组织专业化治理的优势。如环保社团参与园林绿化建设、老年活动社团组织相关文化活动等。同时社会组织参与治理更加便利民众意见的综合反馈与推动监督效能的提升。②发展志愿者队伍。由公园管理处负责招募和开展志愿者为主体的活动，以证书为奖励方式，如心理疏导、科普教育、爱心义卖、特色文化、亲民利民等活动。③鼓励爱心慈善机构参与公园治理，增强公益性。

4.6 积极推进“智慧公园”建设，提升公园治理信息化水平，推进信息共享

①加大新媒体宣传建设力度，如二维码扫描、App等，推进信息公开与共享，增强反馈便利性；同时在原有基础上增设意见箱、反馈热线等，拓宽民众反馈渠道。②引进智慧化服务，通过文明档案记录、诚信租借制度等发展爱心雨伞等温馨公园服务设施，同时引进自助售卖机器，满足市民需求。③发展“绿色线上公益”，运用互联网小程序等手段，使市民参与到公园的环境养护服务之中，实现公园环境的共建共享，促进全民参与。④建立智慧化服务意见接收平台，以大数据云平台汇总市民反馈意见，提升公园服务供给质量。

通过政府、市场主体、第三部门、居民的协同治理，实现城市公园功能的优化与拓展，如图1所示。

图1 城市公园功能优化路径

图2 城市公园协同治理模式(功能视角)

5 城市公园功能视角下的协同治理模式建构

笔者基于协同治理理论和对实地城市公园的定点追踪调查，对已有城市公园功能发挥现状及存在问题，其制约因素进行分析研究，探究实现城市公园功能优化与发展的对策，为推动城市公园可持续发展提供参考依据。加强政府部门的主导作用，提升企业单位提供园内服务的质量水平，培育社会公众参与治理的能动性，形成 “政府主导，社会参与，协同治理”模式，充分发挥各自优势，寻求政府、市场和社会在公共服务供给侧的均衡点，提升社会参与治理的广度、力度和深度，三者优势互补，责任分担，利益共享，以行之有效的“伙伴机制”合力推进我国城市公园的建设事业。

协同治理的城市公园治理模式[10]，在“共建—共治—共享”理念的指导下，推进公园治理主体呈现多元化布局，配合灵活有效的治理手段，推动城市公园功能的优化与发展(见图2)，提升城市形象与人民幸福感。

6 结束语

城市公园作为典型的公共产品，其功能的发展需要社会中的每一成员为之发力。发展多样化的公园功能，要以政府的宏观调控为主导，充分调动社会活力，推动社会治理机制的反思与创新。以行之有效的“伙伴机制”实现多元互治，是“共建—共治—共享”理念下的重要实践。

习近平总书记指出：“城市管理应该像绣花一样精细”，运用到公园建设治理上，既要秉持科学化、智能化，也要注重人性化、精细化，用绣花般的细心和耐心，管好每一片花草树木、每一个景点小品、每一处公共设施。这是摆在所有公园建设者、管理者面前的时代课题。面向城市公园的治理，要从广度、深度、力度三方面真正做到多元互治，为民考量，补短板、提质量，以绣花功夫建造品质公园，让经济发展成果更好地惠及更多人民。