政府治理的数字化转型与智慧化演进

刘文清

据悉，国务院可能于今年内推出关于数字政府建设的指导性文件，以确保数字政府建设规范实施、有序推动、加快推进。这一文件将成为继《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》之后，关于进一步落实加强数字政府建设的重头文件。在此背景下，政府治理的数字化转型与智慧化演进必定会成为促进我国各级政府推进治理体系和治理能力现代化的选择。那么，政府治理的数字化转型面临哪些挑战？数字治理的变革路径有哪些？数字政府智慧化演进有着怎样的发展趋势？针对以上问题，本刊特约记者专访了清华大学数据治理研究中心主任张小劲教授，请他全面解读政府治理过程中数字化转型与智慧化演变的历程、路径与未来图景。

《领导文萃》：政府治理的数字化转型具有极其重要的意义，这不仅是十八届三中全会以来所确定的国家治理现代化的关键成分和基础构造，同时也是国家“十四五”规划文件所提出的数字政府转型和建设的基本内涵和典型体现。在您看来，促使政府治理向数字化转型的重要因素有哪些？

张小劲：数字中国已经是众所周知的重要概念，其中所包含的数字经济、数字社会和数字政府三大领域也引发了热烈的讨论和众多实践创新。

在我看来，促使政府治理向数字化转型的重要因素可以大致归结为两个方面：其一，是数字时代的信息技术发展向政府治理手段提出了新的要求。第四次工业革命的到来，发展出人工智能、物联网、区块链、虚拟现实等数字技术，随之带动了数字技术、物理技术、生物技术三者的有机融合。新兴科技的飞速发展也极大拓展了人们的认知范围，开启了“人机物”三元融合的万物智能互联时代。数字要素的簇生不仅成了我国经济增长的一大引擎，同时也促进了官员的治理思维与行为方式的转变，加速了政府治理的数字化转型。在大数据、云计算、区块链等新兴数字技术的驱动下，我国政府的治理由前期的电子政务时代跨入了当下的数字政府时代，不断向更高阶的智能治理时代迈进。

其二，是现代科层制政府的治理基础与内在局限性促使我国的政府治理向数字化变革。新中国成立以来，我国的治理结构呈现为一个庞大且复杂的金字塔形，这是由科层制与我国高度集权的计划体制共同作用下形成的。我国的政府机构在改革开放以来的五次大规模改革中得到了大幅度精简，这对官员膨胀的趋势达到了遏制效果，对于政府职能的转变也起到了推进作用，但科层制在根本上的治理逻辑没有被改变，依然存在治理困境。因此，我们可以观察到，各层级政府在治理过程中经常会采用设立临时专项小组的方式来解决某些特定的治理问题，也即“运动式”治理方式。这一方式的优势在于能够较好地舒缓治理过程中对于决策统一性与治理有效性、信息反馈与信息控制、常规运行与紧急动员间的矛盾和张力，然而同时也存在弊端，具体表现为破坏了科层制具备的权威化和专职化治理，增加了法治进程的风险系数与不確定性。

在这一背景下，科层制的政府体系逐渐暴露出治理短板，尤其是对条块和职能的分割失调导致基层治理面临治理碎片化与权责的倒挂等困境。因此，面对现代科层制政府的治理基础与内在局限性，政府治理的数字化转型必然成为突围科层制政府治理藩篱、突破碎片化条块分割治理格局、弥补政府治理漏洞的有效改革路径。

《领导文萃》：您将数字化政府与科层制政府对应起来进行论说的方式很有意思，能更多地解释一下这当中的关联与内涵吗？

张小劲：想要进一步了解数字化政府与科层制政府的关联，就要先理解两者的概念与特点。

先来讲一讲科层制政府。传统社会的发展过程中，不同阶段的政体有着不同的统治原则和管理机制，对于传统政府的治理特征可以以因人而治、因人而异来总结概括。随着工业组织在19世纪中期以来的加速增长，政府的活动范围也得到了进一步扩展，专业化官僚组织与职业化文官系统的快速发展，形成了“科层制”的现代治理结构。科层制的非人格性特征消除了传统政府因人而治、效率偏低的治理弊端，这也是政府治理的轨道由人治向法治迈进的标志。“科层制”政府的特点包括治理权限明确、规则清晰，加深了对人的理性的重视，行政组织效率更加专业化，但与此同时，“科层制”也增加了行政成本，加剧了国家体制的官僚化。

再讲到数字政府。云计算、大数据、人工智能等新兴互联网技术的发展，促生了新的治理手段，政府治理的过程中可以对庞大复杂的治理数据进行采集、整合、储存、管理、交流和分析，大量行政工作的自动化能够提升政府行政效率，同时对于数据的综合处理也可以增加决策的科学性。数字政府的发展，不仅要求政府各层级部门加速信息融合，同时也要求政府的信息高度公开，促进数据要素的增值，推进社会稳定与繁荣。因此，数字政府能够通过智能化手段改善治理决策的准确度，优化政务工作流程，提升政府效能和提高公共监管水平，实现以数认知（民众诉求）、循数决策（公共资源配置）和依数治理（精准施策）。

综上来看，数字政府在很大程度上优化了科层制政府的治理逻辑，突破了碎片化的条块治理藩篱，从技术赋能与绩效提升等方面消解了理性官僚制的固有弊端，加强了党和政府与人民群众的联系与回应，塑造了政民良性互动的全新模式。利用数字技术推动政府治理数字化转型，消除理性官僚制所引发的治理弊端，突围科层制政府治理的内在局限，正在逐渐成为全球政府治理变革的发展所趋。以新兴数字技术为主要驱动力的数字政府建设已成为突围“科层制”政府治理藩篱，推进我国政府治理体系与治理能力现代化的关键引擎。

《领导文萃》：那么在这一变革过程中，数字政府建设体现出了哪些特征？

张小劲：从中央的战略提出到地方的落地实践，新时期我国的数字政府建设过程表现出的明显特征，我将之归结为以下三个方面：

一是从他觉到自觉。我国的政务服务改革在电子政务时期主要是参考和对标西方发达国家的政府治理要求，进行被动追赶和升级。在这一阶段，数字政府建设的特征表现为政务服务以公众为中心，尝试线上的跨部门协作方式，探索使用智能化的治理工具。而新时期我国的数字政府建设则是健全“以人民为中心”的改革推进机制，构建数据流、业务流有机融合的政府运行机制，完善以业务流程为中心的政府治理结构，加快基于数据资源挖掘的治理工具创新，推进政府治理体系与治理能力现代化的主动探索。

二是在变局中开新局。现代科层制政府治理结构存在难以根据治理情势变化而灵活变化的弱点，这就导致了政府治理的决策、目标与资源配置之间难以相互匹配，从而产生治理鸿沟。想要弥合这一鸿沟，政府治理的数字化转型是必然趋势。诸多基于大数据的技术手段为政府收集、整合、分析数据提供了强大的技术支撑，同时也增强了数据辅助政府治理决策的能力，为政府治理带来了加快经济调节、增强市场监管、提升社会管理水平、提高公共服务效能等优势。

三是立足当下，筹谋未来。十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》有力提示了政府治理演进的未来走向。《规划》第五篇的要义是“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。“数字中国”则是以“三位一体”为主要框架，在更高层次上对政府治理数字化路径、执行实施数字化策略、反馈决策数字化体验的全方位创新实践。

《领导文萃》：您能详细阐述一下“数字中国”重要战略布局当中的具体内容吗？

张小劲：数字经济、数字社会与数字政府“三位一体”构成了“数字中国”的重要战略布局。具体来看，在“数字中国”的战略构想中，数字政府在其中起到了引导和主导的作用，包括从政府顶层投入建设基础设施并制定规范标准、打造应用场景模板和提供有效服务监管。数字政府强调以智能化手段改进公共服务方法、提升公共决策效能、增强公共管理质量，不仅能够对治理结构进行优化调整，同时也推动着社会与经济发展。

数字经济是“数字中国”的战略构想中进行科技变革、推动经济发展的重要引擎。数字经济的高速发展可以为数字政府提供最先进的计算设施，提供相应的治理工具和算力储备。数字社会则强调以数字化的发展推进高效化、智能化、精准化的社会管理、社会服务和社会公共品的供给，其特征是社会性、普惠性和自立性的提升和发展，以数字化手段赋能高品质的社会生活。

在“数字中国”的战略构想中，数字政府在其中起到了引导和主导的作用，包括从政府顶层投入建设基础设施并制定规范标准、打造应用场景模板和提供有效服务监管。数字政府强调以智能化手段改进公共服务方法、提升公共决策效能、增强公共管理质量，不仅能够对治理结构进行优化调整，同时也推动着社会与经济发展。

身处当今世界百年未有之大变局，面向未来，基于数字技术的智能应用将为智慧城市建设、产业结构调整、经济运行检测、社会服务治理、城市管理与应急处理提供大数据支持。我国的政府治理数字化转型新范式将突围科层制政府治理的藩篱，提升政府治理绩效，于危机中育先机、从变局中开新局，加速迈入全面数字化时代。

《领导文萃》：如果说目前政府治理向数字化转型正在全面快速推进，那么您是如何看待我国的顶层路径设计的呢？

张小劲：在数字政府建设的实践过程中，我国数字政府建设呈现出“顶层规划布局+中层谋划设计+基层积极实践”的央地良性互动格局。中央顶层布局与地方实践创新良性互动，是我国数字政府建设实践的突出特征。在中央的顶层部署和努力推动下，越来越多的地方政府开始以数字政府建设为抓手，秉持技术赋能、数据赋权和为民服务的理念，从治理体系、办事流程、服务效率等多方面推动政府治理改革，提升政府治理效能，驱动着基层政府治理体系和治理能力现代化。

从治理方式的转变来看，数字政府引发了政府结构由物理碎片化到虚拟空间整体性、政府管理由封闭到开放、政府内部治理由部门协调到整体协同、政府运行由传统的手工作业到智能智慧的转变。从政府治理演进的进程看，数字政府并非是对科层制政府的完全替代，而是在科层制治理架构的基础上，以数字赋能的方式进行治理“突围”。通过优化科层制政府的治理结构，数字政府建设提升了政府的治理效率，降低政府的运行成本，从而有效发挥出党政体制的治理效能。

《领导文萃》：根据您的观察，在这样的顶层路径指导下，我国数字政府建设目前获得了怎样的成效？

张小劲：从全球的视角进行观察和比较，西方国家显著存在治理体系效率缓慢、政府运行系统内耗以及行政系统失灵等治理难题。相比之下，我国独特的党政治理结构有效避免了这些问题，但仍面临着政策执行效能低、反应机制迟缓、监督机制薄弱、纠偏机制副作用大等治理难题。对此，我国数字政府的顶层设计充分利用数字技术赋能政府治理，建立起跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的数据共享体系与治理平台，有效打破部门之间的信息壁垒与数据孤岛，使得政府治理体系内部的部门协同、精准治理、公共服务、决策反馈等水平大幅度提升，实现了政务资源精准匹配、信息融合共享、決策与执行高度统一等效果，引领我国政府治理的数字化与智能化深度变革。

有数据显示，我国的政务服务平台已连接部门服务1142项，连接地方服务343万项，实现360万项政务服务事项的标准化，支持地方办事服务超过6亿件次。国家共享平台发布数据接口1100多个，提供查询核验服务超过9亿次，系统集中度超过70%，基本实现了“网络通、数据通、业务通”，有力支撑了各级政府业务协同和应用创新。在此背景下，涌现出了以北京接诉即办、浙江“数字化转型”、广东数字政府改革、上海“一网通办”、河南“跨省通办”、深圳“鹏城智能体”等为代表的地方数字政府创新实践。

这当中，北京市在以“党建引领，街乡吹哨，部门报到，接诉即办”为代表的政府治理改革中，通过以数字化治理手段进行基层社会治理创新，解决了现代城市治理中政府回应不及时、资源配置不协调、统筹协同不一致、民意诉求解决率低等一系列难点问题。北京的数字政府转型经验打破了科层制政府治理的内在局限，探索出了适应新时期城市治理需求变化的一系列治理体制机制，是新时代加强数字政府建设的代表性实践。

《领导文萃》：据我们所知，您对北京市的数字政府建设经验给予了很高的认同，进一步学习北京经验对于政府的数字化转型能够起到重要的参考作用。您可以为我们介绍一下北京的经验当中对于体系建构的实践过程吗？

张小劲：深入研究北京的数字政府建设路径，可以发现北京的政府数字化转型过程中对于体系的建构起到了关键性的影响作用。北京市的数字政府建设具有鲜明的行政主导启动机制以及后端行政绩效的驱动特征。这一改革是由市委市政府主要领导顶层主导、推动以及强有力推进的结果，属于行政主导驱动下的制度变迁过程。市委市政府在“接诉即办”改革中居于核心地位，是行动组织、资源保障、机制设计和绩效评价的最重要主体。从改革启动到现在，在若干个重要时间节点呈现出不同的改革内涵和创新举措。党政主导与驱动贯穿数字治理体系构建的全过程，“顶层设计推动、中层高度重视、基层有效落实”是数字政府治理体系化建构得以迅速展开和全域推展的关键 。

在2018年的改革启动阶段，北京市推出的改革举措主要是针对基层治理中属地治理与部门治理的不匹配问题，即“条”与“块”的协调治理问题。“街乡吹哨，部门报到”就是试图通过街乡镇属地政府与上一级执法部门之间“点对点”的便捷联通和快速反应，来解决基层治理中问题发现与问题解决之间在时间和地域上的错位现象和治理低效问题。这一机制安排一定程度上加强了条块部门对属地街道的回应和协同，在“吹哨者”“吹哨内容”和“听哨者”三个端点上属于有限制性与选择性的绑定，还未完全破解科层治理难题。

北京市的数字政府建设具有鲜明的行政主导启动机制以及后端行政绩效的驱动特征。这一改革是由市委、市政府主要领导顶层主导、推动以及强有力推进的结果，属于行政主导驱动下的制度变迁过程。市委市政府在“接诉即办”改革中居于核心地位，是行动组织、资源保障、机制设计和绩效评价的最重要主体。

2019年，北京市委市政府开始展开对市民热线的体系化构建，提出“有诉必应，接诉必办”，力图通过统一平台联通的方式，用更高效的工作机制在更大的治理范围内解决更多的治理难题。“吹哨者”由少数基层干部或志愿者扩大到一般市民，吹哨内容由特殊的部门执法问题扩大到一般市民的“烦心事、揪心事”，响应者也由执法部门扩大到街乡镇基层政府和社区干部。相应的配套改革包括对基层街道治理体制机制的重大调整，实际上是把真正办事的权限和资源放在了街道办事处，从而更好地响应市民热线的“派单”，并根据响应的质量好坏和及时程度对政府各部门进行考评。

《领导文萃》：在您看来，北京经验当中还有哪些关键的促进因素？

张小劲：在体系构建之外，北京市的数字化转型过程中对于精准回应市民诉求方面的探索与布局也是其成功的关键所在。数字政府决策的系统层次与数据应用是数字化转型进程中的重要影响因素。北京市的数字政府治理体系的建构在“党建引领”的方式下实现了比较快速的、全域展开的治理创新，从政务热线平台一直延伸到政府的治理范式变革。在数字政府建设过程中，数字治理的理念设想和改革实践产生了契合与嵌套，形成了“治理设想—治理实践—治理反馈—优化改进”的良好治理循环。

首先，市民热线的相关诉求覆盖了城市生活的方方面面，全域全量的数据为政府治理和决策提供了非常珍贵的依据和参考。在对热线数据汇集和整合的基础上，政府决策者能看到相关民生问题的广度和深度，发现民生难题的属性特征、集聚空间特征和时间分布特征，从而出台相应的公共政策举措进行精准治理。

其次，北京市数字政府建设的推进机制是以政府办事直接回应老百姓的诉求，同时辅以相应的督察体系。基于市民热线体系“联通—派单”而产生的数据，逐步形成了向政府反馈的日报、周报、月报、季报和专报体系，成为市委市政府领导层从整体把握整个城市脉搏的最主要的抓手和决策支撑。通过对属地政府和职能部门对市民诉求的响应效率、问题的解决程度和市民的满意程度的排名比较，政府领导层可以清楚地把握政府各部门的行政效率与工作绩效，从而产生优化政府各部门职能体系的进一步决策安排。通过对民生热点问题的集中分析，主政者对于城市治理的区域性、典型性问题，可以实现更为精准的掌握，为下一步采取更有效的政策措施提供决策依据，推动对特定治理难题的有效解决。

由此观察，北京市在由传统“科层制”治理向数字政府治理跨越的探索实践中已初步形成了1.0版本的数字治理体系与数据决策流程，具体涉及四个层次：事务层—考评层—决策层—认知层。从事务层到考评层再到决策层的各层级互动，有助于形成对数字政府治理的整体认知。政府官员形成的系统性、大数据治理思维，则有助于政府治理绩效的进一步提升。

《领导文萃》：我们知道，浙江“数字化转型”、广东数字政府改革、上海“一网通办”等各地的数字化转型实践案例层出不穷，其中各有创新特色。您能否从全国视角来为我们解析一下北京路径的特色？

张小劲：这个问题非常好，比较路径对于数字政府建设的区域化、精细化、定制化改革有很重要的意义。数字政府建设的北京路径是由“科层治理”向“数字治理”推进。十八届三中全会以来，全国各级政府都在着力提升基层治理能力。“党建引领”作为目前的普遍趋势，在较为发达的现代化城市治理中，更多地采用现代信息技术手段、汲取現代治理资源，进行政府治理流程的再造和治理体系的优化。这当中又逐步发展出差异化的改革路径。

一方面是以深圳、杭州、上海为代表，更多以便民便企服务的方式来展开治理优化和创新，其主要的特点是流程优化和程序简化，从最初的一窗服务、一厅服务到一网通、一卡通、最多跑一次，再到一网统管、全网通办、容缺审批、秒批秒办，等等。另一方面，则是以北京市“12345”市民热线为主渠道的“有求必应、接诉即办”的改革创新。北京市于2018年启动“街乡吹哨、部门报到”改革，后来发展为2019年“有求必应、接诉即办”，并进一步提升为“未诉先办”，到2020年年初新冠肺炎疫情暴发以后，市民热线体系的辅助决策功能得到极大强化。

比较分析这两条路径可以发现，数字治理改革的共同点在于为社会居民与企业提供服务，提升普通市民的幸福感和安全感。但这两条路径又有所不同：基于流程优化和程序简化的治理改革更多地属于功能性的延伸和扩展，而在北京市基于市民热线数据的数字治理改革中，更多地表现出政府治理功能的创新。

在金字塔型的科层治理结构中，超大型城市治理面临的堵点包括市民诉求信息的采集、汇集和通达难题，以及政府内部跨层级、跨条块、跨部门的协调落实问题。而通过数字化的治理手段，可以有效收集整合市民群众的合理诉求，通过数据分析提升解决问题的效率，并将治理经验转化成更系统、更持续、更科学的政府决策，逐渐形成“用数据认知、循数据决策、依数据施策”的治理思维与决策模式，从而对市民群众的难点、堵点、痛点问题有了更真实的把握，有效提升政府的治理回应性与行政效率。总体来说，北京市数字政府治理体系建构过程极大地凸显出了数据驱动、实时感知、市民参与、精准治理的变革趋势。

《领导文萃》：在众多优秀的政府数字化转型案例之下，政府治理的數字化变革依然需要不断进行深度创新，对此，您认为有哪些探索方向？

张小劲：数字化时代的政府治理强调“用数据说话、用数据决策、用数据治理、用数据创新”。基于治理大数据的数字政府建设将是驱动政府治理深度变革的重要抓手，也是推进城乡基层社会治理现代化的关键引擎。基于我在前面对于政府治理数字化转型过程与治理体系的整体比较与归纳，对数字政府建设的创新路径可以做出三点判断。

一是构建超大型城市良好协同的社会治理格局。党的十九届四中全会指出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。这可以概括为构建主次有位、参与有序、协同有效的社会治理体系。在数字政府建设过程中，热线电话作为联通平台有效结合了市民、政府和相关社会组织的共通与交流，以技术方式打通市民诉求通道、赋能政府回应效率，提高民众对政府治理的满意度与认同感，实现更高效的社会治理，形成政民良好互动的治理格局。

在政府治理的数字化转型过程中，通过打造数据集成、互联共享的枢纽型平台，科层制政府纵向的治理层级得到有效压缩，横向的部门协作壁垒被打破，能够形成适应社会形势发展的去中心化治理结构。政府每个部门和官员组成治理网络中的单独节点，从而极大地增强了网络内协作共治的可能。

二是加快政府治理体系与治理范式的变革创新。在政府治理的数字化转型过程中，通过打造数据集成、互联共享的枢纽型平台，科层制政府纵向的治理层级得到有效压缩，横向的部门协作壁垒被打破，能够形成适应社会形势发展的去中心化治理结构。政府每个部门和官员组成治理网络中的单独节点，从而极大地增强了网络内协作共治的可能。数字政府建设通过对科层制政府行政管理体系、治理回应体系、数据开放体系、决策反馈体系所带来的系统性变革，将重塑政府不同层级、不同部门、不同官员的治理流程与职责关系。

三是推动现代政府治理范式的深度转型。如果说以办公电子化、文件数据化、联通网络化、服务便利化为主要特征的电子政务时期是政府数据治理的1.0版本，那么以“数据系统化、决策科学化、施策精准化”为主要特征的数字政府时代则是从电子政务向智慧政府过渡和转换的重要中间阶段。面向未来，政府治理的数字化转型所设定的目标是打造以智慧数控、全员参与、整体智治的“智慧政府”。“用数据认知、循数据决策、依数据施策”的全新治理模式将为科层制政府演进出相应的治理能力与深层的治理思维，并为数字政府向智慧政府的治理跨越奠定坚实基础。

《领导文萃》：最后您能再为我们谈一谈对于智能政府变革演进的未来图景整体展望吗？

张小劲：对于智能政府变革演进的未来图景，整体上看，我是非常乐观的。大数据与人工智能等技术手段的飞速发展，使得我国经济与社会的数字化发展突飞猛进，分离化、专项化的治理模式将会向政府、市场与社会的多元协同、合作治理转变，公共治理的协同程度、协调能力与体系化建构水平将不断提高。在政府数字化转型的实践中，治理体制机制不断发展创新，条块分割、碎片化治理、权责倒挂等治理问题将被更有效破除。

展望未来，构建适应数字社会发展的政府治理体系将会为新时代政治、经济、社会、生态文明等领域进行赋能，完成各领域发展的创新再造与变革重塑，坚持以数字政府突围科层制政府，将会让人民在政府治理变革中有更多获得感，有效提升党政体制治理效能、加速实现我国政府治理体系与治理能力的现代化。