基于流程再造的政府投资项目管理问题探析

王少波

摘 要：政府将企业得流程再造应用到投资项目管理中，优化项目流程，有利于提升组织效率，为此，L区对列入政府投资项目计划的867个项目进行全面梳理，挑选40个典型滞后项目进行分析，并以2个体育项目为例，找出部门内部、部门之间、部门与公众之间存在的流程问题，并对旧的流程重新改造，为其他政府投资管理提供政策指导和经验支持。

关键词：政府投资项目管理;流程再造;存在问题;对策建议

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.071

1 问题提出

疫情常态化背景下，全球经济疲软，国内经济增长具有很强的不确定性，投资作为拉动经济增长的三驾马车，其重要性不言而喻。其中，政府投资不仅可以拉动经济增长，还可以提供大量工作岗位，然而，当前政府投资中，很多基础性和公益性项目存在严重滞后性，典型的如保障房和学校建设的周期过长，影响人民幸福感的获得。

2 文献述评

流程再造最早是由美国两位管理专家麦可·哈默和詹姆斯·钱比于1993年在《企业再造》（Reengineering The Corporation）一书中提出的。流程是指完成一项任务、一件事或一项活动的全过程。

关于政府流程再造。政府流程再造是将开始于企业管理流程再造思想和管理方法应用于 “政府再造”之中。 最早研究了信息网络技术对政府流程再造中的应用，近几年的研究主要围绕大数据和信息技术等如何助力政府流程再造等问题展开，也有案例研究。

关于政府流程再造的意义。政府流程再造市借鉴企业管理的思想解决政府部门的管理问题，可以有效优化政府服务流程，简化程序，提升工作效率，让政府公共管理内部和外部更加协调，有利于提升政府公共产品服务的质量，为“放管服”改革提供理论依据。中国地方政府在探索服务型政府建设的进程中也开始尝试政府流程再造，并取得了初步的成绩。截至2005年底，据全国政务公开领导小组办公室统计，全国已建立各类行政服务中心 13919个，其中综合行政服务中心2035个，各类专业行政服务中心 11884个。

从政府流程再造视角具体分析深圳某个区域的投资项目尚未有相关研究。为此，对政府投资项目滞后存在的流程问题进行调研，找出原因，提出针对性建议，为其他政府提升投资项目管理能力提供政策指导和经验支持。

本文通过对列入深圳L区政府投资项目计划的867个项目进行全面梳理，调研对象是精挑细选的40个典型滞后项目。

3 L区投资项目管理存在的流程滞后问题

3.1 L区投资项目总体概述

L区成立相对较晚，基础设施较落后，亟需通过建设补齐短板，为此，近些年该区全力推进政府投资项目建设，已立项及正在推进的项目多达400个，其中，有40个典型建设存在流程相对滞后的问题，对数据进行描述性统计发现：

一是滞后项目所属的领域参差不齐。从项目领域来看，道路交通、文体、停车场综合体项目滞后较为突出。其中，道路交通类9个，占比22.5%;文体类8个，占比20%;停车综合体类7个，占比17.5%;医疗卫生类各4个，分别占比10%;党政机关、住房保障、教育、水务、社会福利等其他类共8个，占比20%。

二是滞后项目投资的额度大小有别。从项目投资额来看，文体、医疗卫生类项目所占比例较高。40个滞后项目共涉及投资236亿元。其中，文体类为85.9亿元，占比36.3%;医疗卫生类为53.4亿元，占比22.6%;党政机关类为31.9亿元，占比13.5%;道路交通类为30.3亿元，占比12.8%;其他滞后项目投资占比均低于5%。

三是滞后投资项目的周期长短不一。从项目周期来看，40个项目的前期阶段平均时长约4年，其中耗时2-4年的27个，占比67.5%;耗时4-10年的9個，占比22.5%;耗时10年及以上的4个，占比10%。 30个在建项目中，21个项目建设阶段明显滞后，其中滞后一年以内的13个，占比61.9%;滞后1-2年的5个，占比23.8%;滞后2-3年的2个，占比9.5%;滞后3年以上的1个。这21个建设项目从滞后原因来看，因项目组织管理不到位导致的有8个，因征地拆迁、前期报建手续不齐、重大设计调整导致的有13个。

3.2 以体育公园项目为例

3.2.1 A体育公园项目

A体育公园项目2013年1月列入投资计划，并启动前期研究时间，5日批复项目建议书，2015年完成可研究和概算批复，2016年完成施工招标，计划工期约2年（792天），实际工期约4年多。相对于施工合同工期，滞后总工期约2年，其中，方案设计环节，需要等区领导定方案，延迟约3-4个月，招标环节延迟2个月，施工建设环节延迟1年（380天）。

A体育公园项目施工环节的滞后，带来很多不良后果。一方面施工成本提高，导致质量问题。后期材料价格大幅上涨、场地的高压塔限制施工等因素，施工单位成本压力大，施工单位技术力量投入不足，现场施工效率低，工务署多次约谈收效甚微。另一方面，施工标准提高，导致滞后。实施工程中，使用单位发生变化后建设标准提高，造成多项近千万的大额设计变更，对工期造成重大影响，导致完工工期较预期滞后近2年。

3.2.2 B体育公园地下水质净化厂（水厂）工程项目

B项目包含两个部分，其中体育公园项目滞后1年多，水厂项目滞后2年。

一是方案设计阶段耗时过长，其中，水质净化厂的工艺调整，方案设计历时2年，为将该体育公园打造成名片，相关单位多次调整优化设计方案，并通过区领导审议，体育公园方案设计多次调整优化历时3年。水质净化厂建设投资模式、投资事权需协调市级部门，耗时较长。受疫情影响，复工推迟60天。

二是受台风暴雨影响及预警发布停工要求，停工共58天。入汛后持续性强降雨频发， 43次暴雨黄色以上级别预警，按照安全施工管理要求，市气象台发布暴雨黄色预警信号时全部水务工程必须停工，因此施工时断时续。可正常施工时间偏少，直接影响项目进度。

三是囿于地理位置，可施工时间偏少。该项目西接横岭二区，东邻行知实验小学，四周均为居民小区。人口相对稠密。为最大限度避免“邻避效应”，保证施工产生的噪音和光污染不扰民，施工单位对施工时间进行了严格限制，例如，即22点30分后不能施工。

四是项目紧靠多栋民房，拆撑实施难度大。项目西侧紧靠16栋民房，拆除支撑梁需全面考虑安全因素，实施难度大，倘若一味追求考核目标而过度赶工，不仅会对工程质量造成影响，而且易引发安全事故。

五是临时变更标准。招标前，上级要对标国际打造现代化水质净化厂，提高民治水质净化厂大气污染物排放标准，为周围居民提供舒适的休闲娱乐场所。项目提标改造涉及项目实施关键工序调整，影响项目实施进度。

3.3 体育公园项目的流程问题

以上2个体育公园项目滞后，主要问题还是在政府方案的审批和施工阶段，政府审批主要涉及跨部门的水平合作的冲突和协调问题，因此，需要调整组织结构，重塑审批流程进行组织再造;施工阶段主要由于项目监控不力，例如，监督部门不但有纪检部门、审计部门同时也包括财政部门等，当投资项目出现问题时，容易出现各个部门互相推诿。

4 L区投资项目管理流程滞后的来源分析

从项目的流程来看，主要流程包括立项、设计、施工、竣工、移交、管养，以上问题主要原因是由于项目管理的各个流程存在问题，包括部门内部、部门之间、部门与公众之间的流程问题，40个项目的共性问题包括。

4.1 研究项目功能需求的部门过多，导致滞后

一是主观部门、使用单位和前期中心均未及时开展功能需求研究。调研发现近八成项目在立项前，行业主管部门和使用单位均未开展功能需求研究。在对项目需求并不清晰的情况下先行立项，其后才由前期中心牵头开展研究，导致项目前期工作滞后至少半年。体育场馆项目为批量立项项目，立项后才启动功能研究，耗时8个月，较正常进度推迟近半年。

二是可行性研究报告和功能需求变更频繁。比如，颐养院项目在前期阶段，区民政局反复多次调整选址、建设内容和功能，历时五年之久才重新完成可行性研究报告。部分医疗、文体类项目前期阶段未及时确定运营单位，后期运营单位介入时提出新需求也带来重大变更。比如，区综合医院项目在主体结构施工阶段才确定运营方，运营方介入后对项目整体定位和二、三级医疗工艺流程、外立面等提出了重大变更要求，影响工期近10个月。目前，区中医院、龙华文体中心等重大项目也尚未确定运营方，将来运营方介入后很可能也会提出重大功能需求调整。

三是中途调整施工主体导致功能需求研究重复。部分项目实施主体由街道调整至区直部门后，项目定位、层级、标准的提升也会导致重大功能需求变更。比如，有个体育中心项目2006年由街道立项后，街道反复变更功能需求，直至2017年3月该项目移交至前期中心，又由该中心重新开展功能需求研究，直至2018年4月才基本确定功能需求，累计耗时12年4个月。再如，另一个体育综合体项目于2016年6月由街道办移交至前期中心，因概念性方案未能通过区级审议，直至2017年6月才基本确定设计方案，耗时近1年。

4.2 审批制度过长，存在组织流程问题

审批决策方面，存在决策层级高、部分技审和预审环节设置不合理、市级审批事项流程复杂、沟通协调困难等问题。

一是议事协调机构层级高，拉长决策链条。区政府投资领域涉及的集体议事协调机构多达13个。其中，由区委主要领导担任组长的2个，区政府主要领导担任组长的6个，区委区政府主要领导双组长的1个，分管区领导担任组长的4个。

此类议事协调机构的决策层级普遍较高、排会周期较长。以临时用地审批为例，区临时用地审批均需上会审议，但从规土监察局受理申請至上会审议，普遍耗时3-6个月，少数项目耗时更长。再如，某消防站唯一的出入路口临时用地申请因涉及占用国有农用地，前后经历两次申报并于2021年1月经领导小组会议审议通过，但至今尚未获得批复，累计耗时超过一年。

再如，建设工程招投标方面，对于特殊发包（EPC、代建及快速发包方式）及部分普通发包的项目（投资额超3亿元的房建类、超2亿元的市政类，超1亿元的市容环提类、超1000万的服务合同类）均需报请招投标领导小组会议审议。

二是技术性审查与预审环节缺乏标准规范和约束机制。部分技术性审查事项成为审批的前置条件，其标准不明确、缺乏时限约束，随意性较大。以信息化审核为例，2022年4月份以前，房建项目信息化在立项审批前，需完成技术审核，再报送发改局审核，但因审核范围与标准不明确，每个环节的审核时间大约要耗时3个月，全程耗时达9个月。

同时，因预审缺乏流程规范与时限规定，设计单位在无约束情况下，造成预审反复、耗时太长。例如，某保障房项目的工规设计文件曾因设计单位多次修改仍未修改到位，造成反复预审10多次，导致耗时1年多仍未完成审核。

此外，涉及高压电力设施、军用光缆、干流河道、原水管等设施的迁改方案，需报权属单位审核，沟通协调难度较大。

5 L区投资项目管理的组织流程再造

5.1 建立项目前期流程优化机制

一是建立健全房建类项目的行业主管部门提出功能需求的主体责任落实机制。行业主管部将“十四五”规划、行业专项规划的重大项目列入“项目储备库”，储备库项目要滚动纳入实施库，做到论证成熟一批，立项实施一批。

针对储备库具体项目，区教育局、区卫生健康局、区文化广电旅游体育局等房建类项目的行业主管部门牵头负责提出行业领域内重大项目功能需求、明确意向用地选址、编制项目建议书，区发改局、区前期中心、区建筑工务署等部门共同参与。

实行功能研究论证“时限制”。自规划印发、区级会议议定、区主要领导指示批示之日起，原则上，医院类项目功能研究论证最长时限为2年，文体项目和功能复杂的综合体项目为1.5年，教育和其他項目为1年。文体、医院和城市停车场综合体项目在论证过程中需同步明确意向运营管理单位。

二是意向选址确定前开展初步论证。房建类项目，特别是教育、医疗、文体类项目的行业主管部门牵头，区前期中心和市规划局开展用地性质、权属、法定图则等方面的初步论证工作，并根据实际需要征求交通运输、环境保护、水务、气象、文物、产业、通信、海绵城市等空间性规划管控部门意见。

三是意向选址确定后开展详细论证。意向选址确定后开展详细论证。区前期中心牵头，会同规划部门、行业主管部门，深化项目选址，开展建设方案涉及的各领域空间性规划管控条件和土地权属情况的空间详细论证。市规划局对论证成果进行审核把关，并结合空间规划调整、相关主管部门和运营机构意见，出具空间详细论证意见。

四是实行项目整体立项或单独立项同步实施机制。原则上对房建类项目及其配套设施、同一区域内零散市政道路项目，实行整体立项。不具备整体立项条件、确需单独立项的，也要同步开展相关项目的实施，区发改局负责统筹项目推进时序、组织实施等工作，区前期中心、区建筑工务署等单位积极配合，强化项目建设的有效衔接，确保项目同步立项、同步施工、同步竣工。

五是实行项目功能需求重大变更会商机制。由牵头部门制定项目功能需求重大变更的管理和考核制度，尽量避免重大变更现象发生。行业主管部门在项目选址、建设规模、建设面积、建设内容、行政审批关联度大的指标等方面，提出重大调整需求的，要先行组织科学论证，经前期、工务等部门牵头组织相关部门会商，取得一致意见后上报区领导。

5.2 缩短审批制度，建立审批提质提速和主动服务机制

一是降低议事协调机构层级，缩短决策链条。在临时用地方面，仅对面积超过6000平方米或者占耕占基本农田超2000平方米的临时用地方案，才提交临时用地管理领导小组联席会议审议，其他临时用地方案均由分管区领导签批。

在招标方面，仅将特殊发包方式的招投标方案提交区政府审定，普通发包方式的招投标方案均由部门决策。

二是厘清事权。原则上，已立项正在开展前期工作的项目，需在完成初步设计及概算审批、施工图设计和此节点前应当完成的前期报建手续后，且在未开展施工招投标前，依照建设管理事权进行项目移交。

承接事权的建设单位要提前介入初步设计及概算审批、施工图设计等环节，确保移交工作有序衔接。已完成施工招标的项目，由原建设单位继续实施，不作移交。新增立项项目依照调整后管理事权按程序组织项目前期和建设工作。区发展和改革局牵头，梳理形成项目移交清单。

同时，进一步做实做强街道建设工程事务中心、区水务局下属水污染治理中心、区城市管理和综合执法局下属市政园林服务中心、教育局基建设备科、文化广电旅游体育局基建办、应急管理局基建办等，适当增加专业技术人员配备，增强相关部门、街道的专业力量，确保接住、管好调整后的项目和本行业项目的建设任务。

三是清理一批非必要性的审批前置事项。各审批部门要全面梳理审批、审查业务，对于审批前置事项，区分“必要”与“非必要”形成事项清单，凡与上位法不符或缺乏法律依据的非必要性前置事项，推进并联办理或予以取消，交通影响评价复函等事项不再作为审批前置条件。例如，电子政务项目之外的多功能智能杆杆件主体建设工程、遵照区级行业领域信息化标准执行的项目、仅用于建筑本身使用管理所需的建筑智能化工程，区智数办不再进行信息化审核。

对于包含信息化建设内容的工程项目，主要包括多功能智能杆上挂载设备，基建、市政项目中的视频监控工程，经建设单位报区智数办主任同意审核的项目中建筑智能化工程费用超过5000万元的项目，仍需区智数办进行审核，但该审核不再作为初步设计及概算审批的前置条件，实行并联办理。项目验收时，信息化审核意见作为专项验收的重要内容，区智数办自行决定是否参与现场验收。对于信息化审核对项目超概影响整体可控，可以采取配置一定项目预留经费编制初步设计方案。

四是常态化制定容缺事项动态清单，构建审批单位主体责任夯实机制。各审批部门自行梳理形成容缺办理事项清单，非主审要件欠缺或存在瑕疵的，允许容缺受理、容缺审查。发改、住建、水务、规自、规土监察、交通运输、生态环境、交警等审批部门，根据前期、工务等审批对象提出的具体诉求，提出优化审批的主动服务措施。制定预审和技术性审查工作指引，各审批部门针对预审和技术性审查的要点、标准、流程、时限、一次性告知规则等内容，制定预审和技术性审查工作指引。指引的制定需广泛征求和充分吸纳各相关部门和各街道的意见建议，并报区委改革办按程序印发实施。实施“首办负责制”，坚持“谁首次受理、谁负责到底”，避免因人员变更，导致审批项目交接不当产生一系列的问题。实施“一次告知制”，受理后应一次性告知修改意见。探索审批单位与建设单位“捆绑考核”制度，倒逼审批单位与建设单位提高主动服务意识和审批效率。

5.3 健全决策协调机制

一是实行政府投资项目分级分类决策机制。区发改局会同各议事协调机构办公室梳理所审议的项目范围，形成项目清单并动态调整。综合考虑项目投资规模、建设规模、技术难度、社会影响等指标，重点将部分项目从区主要领导任组长的议事协调机构调整至分管区领导、职能部门、街道审核，将部分项目从分管区领导任组长的议事协调机构调整至职能部门、街道审核。议事机构要改变堆积议题、坐等上会的排会模式，实行“随报随开”或月例会制度。

特殊发包方式由区建设工程招投标领导小组审议外，将普通发包的项目招投标决策权下放至项目建设单位。探索将施工临时用地面积低于6000平方米或施工临时建筑面积低于12000平方米的审批事权调整至分管区领导签批。再如，实行征拆分级决策，补偿金额超过1亿元或补偿标准不明确且超200万的项目，由区长主持会议审议，其余补偿方案均由分管区领导主持会议审议。

调整区临时用地和临时建筑管理工作领导小组审议项目范围。一般情形下的临时用地申请由分管区领导签批，但以下情形仍需该领导小组审议，申请用地面积超过6000平方米的;其他情况复杂的临时用地申请。

调整区土地整备工作领导小组审议项目范围。土地整备项目不涉及留用土地的实施方案、土地整备项目的结算方案，征地拆迁项目的预算方案和结算方案，由分管区领导召开会议审议。

二是实行日常管理、行业管理、片区管理相结合的协调推进机制。在依据单位职责落实项目日常管理和推进责任的基础上，实行重点行业、重点片区条块结合、协调推进机制。在教育、文体、医疗、交通等重点行业领域，由分管区领导每月组织召开不少于1次专题会议，协调解决本领域重大项目建设问题;同时，依托六个重点片区指挥部的决策机制，由片区指挥长每月组织召开不少于1次指挥部会议，协调解决本领域重大项目建设问题。针对日常管理、行业管理、片区管理的项目协调推进情况，要加强区领导、职能部门、街道办之间的沟通协商和信息共享，形成齐抓共管的项目推进合力。

6 结束语

随着政府等机制和科层制的建立，政府组织内部的分工也越来越细，越来越复杂，无论是垂直关系还是水平关系，政府内部的组织关系都很难协调，出现问题互相推诿，部门之间由于利益问题产生冲突，因此，如何最科层制的组织进行组织再造称为政府投资项目管理重十分重要的内容。本文基于L区存在的组织内部对项目的审批存在的流程问题进行了分析，并提出简化流程，建立临时组织解决某个项目的流程再造路径，为类似的投资项目问题提供了经验借鉴。

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